陳建梅　魯秋石　方錫悅

[摘要]運用定性分析與定量分析結(jié)合、規(guī)范分析與實證分析結(jié)合的方法研究黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化問題?；陉U述黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險一體化現(xiàn)狀，提出其存在養(yǎng)老保險基金補助存在差異、養(yǎng)老保險基金的管理和運營水平不高、城居保與新農(nóng)保政策銜接存在障礙以及管理機構(gòu)整合過程難度大等問題。提出積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民參保、加強政策銜接和部門溝通、提高養(yǎng)老保險基金運營水平、加強養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管以及信息化建設(shè)等對策建議，探求城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化的客觀規(guī)律，使全體公民平等地享有基本養(yǎng)老保障，促進黑龍江省城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老保險；城鄉(xiāng)一體化；黑龍江省

[中圖分類號]F0615[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2015）02-0076-03

[作者簡介]陳建梅（1975-），女，黑龍江蘿北人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：勞動保障；魯秋石（1990-），女，碩士研究生，研究方向：社會保障；方錫悅（ 1989-） ，女，碩士研究生，研究方向：社會保障。

[基金項目] 哈爾濱商業(yè)大學(xué)重點學(xué)科、高水平大學(xué)項目資助階段性成果；黑龍江省博士后資助經(jīng)費項目（項目編號：LBH-Z10229）；哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項目（項目編號：YJSCX2013-282HSD）；黑龍江省學(xué)位與研究生教育教學(xué)改革研究項目（項目編號：JGXM-HLJ-2014071）。一、問題的提出

按照黨的十八大精神和十八屆三中全會關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的要求，國務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險[1]。這項制度的建立可以更好地使全體公民平等地享有基本養(yǎng)老保障，有利于打破城鄉(xiāng)二元化制度的禁錮，促進勞動力的流動，優(yōu)化資源配置，推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的問題有許多研究，主要側(cè)重于三個方面：一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的覆蓋面的研究；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險存在的問題與對策研究；三是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的研究。對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化的研究取得了一些成績，鄭功成（2010）提出制度建設(shè)要基于統(tǒng)籌，他認為在農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)一定要基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐漸縮小差距，促進公平，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險要實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。劉中海，王雙喜（2012）[2]認為，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險制度，把農(nóng)村居民和不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民納入制度范疇之內(nèi)，可以彌補國家社會保障體系建設(shè)中的缺陷，加快城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展，為進一步推進城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展提供路徑，有利于促進社會分配更加公平[3]。

黑龍江省分別于2009年和2011年開始試點實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險這兩項制度，所覆蓋的對象包括農(nóng)村居民和沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的所有城鎮(zhèn)居民，特別是相當(dāng)一部分生活來源沒有可靠制度保障的城鄉(xiāng)老年居民。近幾年黑龍江省在城鄉(xiāng)居民社會保障一體化建設(shè)中取得了一定的成績，但與其他省份相比，一體化建設(shè)相對滯后。在養(yǎng)老保險方面，全國有16個省已經(jīng)完成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實質(zhì)性合并，目前黑龍江省僅做到制度框架基本一致，管理模式逐漸靠攏。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障一體化，還需要付出更多努力，解決更多現(xiàn)實問題。

二、黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險一體化現(xiàn)狀

隨著城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度的確立，黑龍江省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險一體化的進程也在不斷加快。2009年12月，黑龍江省15個縣作為試點縣開始實施新型農(nóng)村居民社會保險，2010年實際參保人數(shù)為13122萬人，收繳保費724億元，共為試點地區(qū)近27萬60周歲以上農(nóng)村居民發(fā)放2億多元基礎(chǔ)養(yǎng)老金[4]。第二批新農(nóng)保參保人數(shù)為2546萬人，參保率為845%。2011年，黑龍江省59個縣區(qū)啟動第三批新農(nóng)保試點，覆蓋農(nóng)村居民70%以上，同時在89個縣（市、區(qū)）啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，2011年與2010年相比，黑龍江省新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險實施工作取得了巨大成績，詳見表1。2012年末，黑龍江省已實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保兩項社會保險制度的全覆蓋，新農(nóng)保和城居保參保人數(shù)已突破500萬大關(guān)，全省共有13502萬老年居民不繳費按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，累計發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金1295億元。

表12010—2011年黑龍江省新型農(nóng)村居民

養(yǎng)老保險以及基金收入和支出情況2010年2011年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點參保人數(shù)（萬人）1312227902新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點達到領(lǐng)取待遇年齡參保人數(shù)（萬人）27727472新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點基金收入（億元）7241438新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點基金累計結(jié)余（億元）3901229新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點基金支出（億元）206522資料來源：中華人民共和國統(tǒng)計局網(wǎng)站

2014年，黑龍江省在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險的制度設(shè)計上按照國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的決定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險的基金來自個人繳費、集體補助和政府補貼?；鸬膫€人繳費標準目前有12個檔次，分別為每年繳費100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元。2014年7月1日起，黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險可相互轉(zhuǎn)換，這是新農(nóng)保、城居保二險合二為一后，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的又一新舉措。但是，這一政策實施時間不長，仍存在一定的改進空間。

三、黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險一體化存在的問題

（一）養(yǎng)老保險基金補助標準存在差別

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險的基金來自個人繳費、集體補助和政府補貼。黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險集體補助的補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，地方政府對參保人繳費給予的補貼具體標準和辦法也是自主確定。從目前的情況看，財政對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的投入，主要表現(xiàn)在中央和省級政府的基本投入，縣級財政的補貼只占一小部分比例。集體補助、政府補貼的金額在很大程度上受到本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平影響，這就會使得不同地區(qū)的集體補助和政府補貼存在較大差異，弱化了一部分群體的參保積極性。從目前的體制看，黑龍江省部分縣級政府，存在嚴重的財政困難，對養(yǎng)老保險基金的補貼力度小，且資金來源不穩(wěn)定。以哈爾濱市為例，市區(qū)城居?；A(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月65元，比中央統(tǒng)一規(guī)定的最低標準多10元，10縣（市）的城居保和全市新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金均為每人每月55元。endprint

（二）養(yǎng)老保險基金的管理和運營水平不高

隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作的不斷展開，黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金將會越積越多，規(guī)模不斷擴大，應(yīng)做好基金的保值增值工作。目前，黑龍江省養(yǎng)老金投資渠道窄，運營模式單一。為了規(guī)避運營風(fēng)險，基金主要用于購買國家財政發(fā)行的債券和存入銀行，雖然這些投資方式的安全系數(shù)較高但是獲得的收益較少，并且缺乏合理的投資運營機制。養(yǎng)老保險基金的運營缺乏合理有效的制度規(guī)范和監(jiān)督，仍然存在挪用和貪污的現(xiàn)象。

（三）城居保與新農(nóng)保政策銜接存在障礙

社會保障制度依托于良好的法律法規(guī)，對于新農(nóng)保與城居保的并軌，目前黑龍江省仍缺乏具體的實施條例，許多規(guī)定尚不明確，缺乏具體的可操作性。在兩種制度的融合上各自為政、地方特色鮮明。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，執(zhí)法機關(guān)在處理養(yǎng)老保險方面的爭議時無法可依，隨著外界條件的變化致使制度規(guī)范性、穩(wěn)定性和長期性欠缺，嚴重制約著推進和健全覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度的進度。同時，并軌工作在具體責(zé)任劃分上較為模糊，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的計劃性和可預(yù)見性也因此受到了嚴重影響。

（四）管理機構(gòu)整合過程難度大

第一，并軌工作較為復(fù)雜?！蛾P(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》指出要建立健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)、社會保障卡要進行全國統(tǒng)一、每年核對待遇領(lǐng)取人員和領(lǐng)取記錄、轉(zhuǎn)移跨地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老關(guān)系等。以2012年為例，黑龍江省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)超過500萬人，并且每年參保人數(shù)急速增長，大大增加了信息錄入和核對的工作量，但是經(jīng)辦人員總數(shù)增長速度較慢，基層經(jīng)辦機構(gòu)業(yè)務(wù)繁重，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的服務(wù)需求量大但是服務(wù)供給能力差的現(xiàn)象。第二，專業(yè)人才較為缺乏。一方面，基層社會保障經(jīng)辦人員的服務(wù)意識和能力較弱，服務(wù)水平不高。同時，還存在經(jīng)辦主體多元問題，管理呈現(xiàn) “多龍治水”局面，影響經(jīng)辦效率[5]。另一方面，獨立分割的地方社會保障信息系統(tǒng)的技術(shù)比較落后，難以進行信息共享。由于統(tǒng)一接口缺失，無法同相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行對接。而且，專業(yè)技術(shù)性人員的缺乏導(dǎo)致社會保障信息系統(tǒng)的維護和更新滯后，也阻礙了經(jīng)辦工作效率的提高。

四、推進黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化的建議

（一）積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民參保

積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民參保首先應(yīng)當(dāng)做好宣傳工作，規(guī)避制度改革過程中可能出現(xiàn)的各類問題，消除大部分參保人員由于對保險的作用、政府補貼以及制度運行等不甚清楚而產(chǎn)生的抵觸意識。首先，應(yīng)當(dāng)采用多種形式進行宣傳，如廣播、電視、報紙等對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化制度進行整體的普及，從根本上轉(zhuǎn)變參保人員的參保意識，逐漸引導(dǎo)他們實現(xiàn)由強制參保轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參保。其次，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的反饋機制，對參保人員的問題進行解答，同時積累信息，并根據(jù)群眾反饋的意見對工作進行及時改善。最后，要將走訪群眾的工作常態(tài)化，有專門的社會保障經(jīng)辦人員對城鄉(xiāng)居民進行實地走訪，認真講解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，強化參保人員的參保意識，不斷實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險服務(wù)的均等化。

（二）加強政策銜接和部門溝通

在完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的同時逐漸實現(xiàn)一體化管理，立足當(dāng)前，根據(jù)黑龍江省實際情況，對相關(guān)政策進行細化，保障異地遷移等相關(guān)制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險同城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接，做到統(tǒng)籌兼顧，保障在轉(zhuǎn)移過程參保群眾的利益不受損害。為了保證黑龍江省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化的順利進行，應(yīng)建立統(tǒng)一的管理部門，提高工作的經(jīng)辦效率。由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作牽連到許多部門，所以必須在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)部門下協(xié)調(diào)溝通，形成聯(lián)動機制。簡化辦事程序，提高工作人員技術(shù)水平和辦事效率。

（三）提高養(yǎng)老保險基金運營水平

根據(jù)馬可維茨組合投資理論，多元化的投資可以有效降低非系統(tǒng)性的投資風(fēng)險系數(shù)，以最低的風(fēng)險獲得最高的收益。目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金主要通過以下三種方式進行多元化投資：第一種方式風(fēng)險小、收益低，例如國債、銀行存款以及中央銀行票據(jù)等投資方式；第二種方式風(fēng)險適中、收益也適中，典型的形式一般包括金融債券、基金等；第三種方式風(fēng)險大、收益高，例如股票、企業(yè)債券、期權(quán)期貨、境外投資等投資渠道。目前，黑龍江省養(yǎng)老保險投資渠道單一，應(yīng)盡快出臺明確的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理與運作辦法，以保障城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的安全性、提高其效益性為目標，豐富投資方式，在做收益性與風(fēng)險性的權(quán)衡決策時，應(yīng)充分考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金運營的現(xiàn)實情況和當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，在多元化投資渠道中選擇適合當(dāng)前形勢的投資方式，以最大限度地實現(xiàn)基金的保值增值。

（四）加大養(yǎng)老保險基金監(jiān)管力度

黑龍江省可根據(jù)自身實際情況設(shè)立社會保障監(jiān)管部門，通過監(jiān)管機制的運行，來防止發(fā)生城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金貪污和挪用現(xiàn)象，將有損基金運營的違法犯罪行為扼殺在搖籃里。監(jiān)管部門對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放、存儲、管理等環(huán)節(jié)進行監(jiān)控和督查。基金的收支、管理和投資運營情況由財政部門和審計部門根據(jù)其應(yīng)負的職責(zé)進行監(jiān)督，同時接受政府部門、國家權(quán)力機關(guān)、法律法規(guī)、公民群眾的全面監(jiān)督。公開養(yǎng)老保險基金工作情況和實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理信息化，不僅能夠使養(yǎng)老保險辦理工作的效率大大提高，同時也有利于避免資金被挪用。

（五）加強信息化建設(shè)

新農(nóng)保與城市居民養(yǎng)老保險合并最大的難點并不在政策上，而是在信息系統(tǒng)上。黑龍江省著力打造緊跟前沿的新農(nóng)保信息管理格局，2013年在全國率先建立了省級統(tǒng)一管理的社會化服務(wù)系統(tǒng)，發(fā)放新農(nóng)保社保卡139萬張，錄入231萬參保對象制卡的基礎(chǔ)信息。并與6家為新農(nóng)保和城居保服務(wù)的金融機構(gòu)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強代理新農(nóng)保和城居保業(yè)務(wù)金融機構(gòu)管理服務(wù)工作的意見》[6]，保證為參保對象提供方便、快捷的金融服務(wù)。為每個參保人員建立個人電子檔案，并設(shè)定一個終身的社會保險號碼，錄入?yún)⒈Ｈ藛T的個人基本信息，如姓名、年齡、性別等，而且還可以顯示參保項目、參保年限、繳費特征等信息。通過這樣的方式，可以更好地協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村地區(qū)各方面的利益，更好地完善黑龍江全省范圍內(nèi)的統(tǒng)籌管理工作。使信息系統(tǒng)在技術(shù)上不存在漏洞，確保信息資料的安全，使功能更加全面，具體包括繳費、領(lǐng)取養(yǎng)老金、資金運營、信息發(fā)布等各方面。加強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險信息化建設(shè)有利于養(yǎng)老保險工作和管理的科學(xué)化、公開化，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的全面展開奠定堅實的基礎(chǔ)。

[參考文獻]

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[2]鄭功成制度建設(shè)要基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[J]中國人大，2010（2）：25

[3]陳建梅，方錫悅統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的路徑選擇綜述[J]農(nóng)場經(jīng)濟管理，2013（10）：47

[4]王吉恒，孟菲，李敏黑龍江省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險農(nóng)民繳費能力探析[J]地方財政研究，2012（8）：51

[5]睢黨臣，董莉，張朔婷對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌問題的思考[J]北京社會科學(xué)，2014（7）：41

[6]林樂君，姜斌確保新農(nóng)保基金規(guī)范運行[N]黑龍江日報，2013-08-03

（責(zé)任編輯：董博雯）endprint