吳迎霞

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）效益性同公共性的交互影響增加內(nèi)部控制的難度

行政事業(yè)單位同企業(yè)不同的地方在于，行政事業(yè)單位是國家行政意志的代表，承擔(dān)了一定的公共管理和公益服務(wù)職能，其內(nèi)部控制目標(biāo)并不像是企業(yè)那樣單純地追求投入資金效益的最大化?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)是為“合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”，由此可見行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的“公共性”。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對經(jīng)濟性和效益性兼顧的目標(biāo)追求成為一些部門、員工推卸責(zé)任的借口，以行政事業(yè)單位“陽光工程”為由搞超標(biāo)采購、違規(guī)支出等違規(guī)活動。與此同時，由于行政事業(yè)單位各自職能和部門不同，其所承擔(dān)的業(yè)務(wù)活動也不盡相同，而業(yè)務(wù)活動同經(jīng)濟活動之間的交叉滲透和互相影響又進一步增加了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的難度。

（二）人的復(fù)雜性和非理性是影響內(nèi)部控制的關(guān)鍵因素

人是經(jīng)濟管理活動的決策者和最終執(zhí)行者，是人的主觀能動性在實踐并改造著客觀世界，使之同人們所想要的主觀預(yù)設(shè)目標(biāo)達成一致。毫無疑問地，人是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動中的主體和關(guān)鍵性因素。而事實上，內(nèi)部控制活動的失效、行政事業(yè)單位經(jīng)濟風(fēng)險的增加都或多或少地受到人的復(fù)雜性和非理性的影響。如利己主義的狹隘思想或追求政績的名利欲望使得部分領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制活動中違規(guī)、盲目、越權(quán)操作，干預(yù)部門或下屬的正?？刂苹顒印⒚つ繘Q策等。而下屬和員工又囿于行政等級制下的身份觀念，不敢對領(lǐng)導(dǎo)的行為予以質(zhì)疑和拒絕。并且領(lǐng)導(dǎo)因為自身認(rèn)識、經(jīng)歷和知識背景的局限性，往往并不能夠完全認(rèn)識到內(nèi)部控制活動的意義和重要性，而這在“領(lǐng)導(dǎo)就是生產(chǎn)力”的行政事業(yè)單位往往決定了內(nèi)部控制建設(shè)的地位和資源供給情況。同樣地，員工也會因為人的情感和理性因素在內(nèi)部控制活動中出錯，除了前面盲從領(lǐng)導(dǎo)的決定和自身能力受限等，由于經(jīng)常在一起工作，在講究熟人社會的中國，這種工作上的情感紐帶很容易使得內(nèi)部控制中的不相容控制設(shè)置淪為形式。

（三）評價的缺位和監(jiān)督的薄弱使得內(nèi)部控制有形無實

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價?！蓖瑫r規(guī)定，“單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對單位內(nèi)部控制的有效性進行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告?！钡捎谌狈?nèi)部控制評價的具體指引和規(guī)范，在實際的內(nèi)控實踐活動中常常會出現(xiàn)因為評價標(biāo)準(zhǔn)的缺失或失當(dāng)，使得行政事業(yè)單位無法對自身的內(nèi)部控制活動作出有效的評價和反應(yīng)。當(dāng)然地，某些行政事業(yè)單位也存在著這種模糊評價標(biāo)準(zhǔn)和效果的“自我保護”沖動。在對內(nèi)部活動的監(jiān)督上，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，行政事業(yè)單位本應(yīng)當(dāng)成立專門的內(nèi)部控制機構(gòu)、獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)等，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，許多行政事業(yè)單位并沒有成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，大大削弱了內(nèi)部控制和監(jiān)督的權(quán)威性和獨立性，使得內(nèi)部控制有形無實。

（四）信息溝通渠道的阻滯和壅塞遲緩了內(nèi)控反應(yīng)速度

在行政事業(yè)單位的內(nèi)控活動中，信息溝通渠道卻并沒有實現(xiàn)有效的貫通和順暢，信息的縱向和橫向傳遞都不同程度地存在問題。在縱向傳遞通道上，懾于科層制的官僚等級體系，信息的傳遞從上到下是通暢的、但從下到上卻存在一定程度的阻塞，底層員工不敢說、不愿說、不多說的問題使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部活動風(fēng)險難以及時反映到領(lǐng)導(dǎo)層，延緩了內(nèi)控的反應(yīng)速度。在橫向傳遞上，由于害怕?lián)?zé)使得部門之間抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，敷衍塞責(zé)、互相推諉，信息溝通不及時。此外，信息技術(shù)應(yīng)用的滯后也在一定程度上影響著行政事業(yè)單位信息與溝通的順暢。

二、基于風(fēng)險管理視角下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

（一）完善內(nèi)部控制的規(guī)范指引，梳理研判內(nèi)控活動中的風(fēng)險節(jié)點

基于風(fēng)險管理視角的內(nèi)部控制，就是要以全面風(fēng)險管理的系統(tǒng)眼光看待行政事業(yè)單位運行管理過程中的漏洞、弊病和風(fēng)險，并采取合理有效的風(fēng)險控制、規(guī)避和轉(zhuǎn)移策略來減少風(fēng)險可能造成的損失。行政事業(yè)單位首要的是建立起一套科學(xué)有效的風(fēng)險評估和測量體系，并對自己內(nèi)部的經(jīng)營管理活動進行全面、認(rèn)真、細(xì)致的梳理和分析。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)目標(biāo)和所處的外部環(huán)境，根據(jù)風(fēng)險評價指標(biāo)進行風(fēng)險識別和評估，研究和判斷行政事業(yè)單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動中的風(fēng)險節(jié)點，重視對風(fēng)險節(jié)點的控制和風(fēng)險排查。在構(gòu)建內(nèi)部控制體系的過程中，行政事業(yè)單位一定要立足自身的業(yè)務(wù)目標(biāo)和特點，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的指引要求，采取有效的控制活動。在公益性和經(jīng)濟性的目標(biāo)平衡上，應(yīng)當(dāng)以公益性為主，兼顧經(jīng)濟性，并可以適當(dāng)引入市場性的力量來達到兼顧經(jīng)濟的目標(biāo)。

（二）合理設(shè)計激勵與約束機制，規(guī)避人在管理活動中的主觀風(fēng)險

之所以會出現(xiàn)因為人的復(fù)雜性和非理性因素影響內(nèi)部控制活動效果的情況，是因為行政事業(yè)單位沒有建立起有效的激勵與約束機制，沒有能夠?qū)ο嚓P(guān)人員起到有效的約束和刺激作用，使得一些人缺乏動力去認(rèn)真決策和執(zhí)行相應(yīng)的內(nèi)部控制活動。因此，行政事業(yè)單位有必要通過設(shè)計合理有效的激勵與約束機制，去規(guī)避人在管理活動中的主觀風(fēng)險。行政事業(yè)單位應(yīng)對內(nèi)部業(yè)務(wù)流程架構(gòu)進行全面、科學(xué)的分析，并以此建立起層次分明、邏輯嚴(yán)密的責(zé)任管理體系，明確各個崗位和各個人員的責(zé)任。這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)是可量化的、并附帶有科學(xué)合理的考核機制的，如此就能夠?qū)γ總€人，上至領(lǐng)導(dǎo)、下至員工，都能產(chǎn)生很好的激勵和約束作用。責(zé)任到崗、到人，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)機制，領(lǐng)導(dǎo)就缺乏因為利己主義而產(chǎn)生的沖動，員工就不會因為彼此熟悉而放縱和忽視一些不合規(guī)的行為。同樣地，行政事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)將內(nèi)控活動同部門和人員的薪資、職稱和晉升等相掛鉤，由此產(chǎn)生激勵導(dǎo)向作用。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)注意建立起完善的民主決策程序，加強不同崗位之間尤其是關(guān)鍵崗位的輪訓(xùn)，并通過思想宣傳教育和內(nèi)部文化的構(gòu)建從精神上予以激勵和約束。

（三）建立健全評價和監(jiān)督體系，構(gòu)建起風(fēng)險反饋機制和防范體系

內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要注重建立評價和監(jiān)督體系，如此方能對內(nèi)控活動和風(fēng)險情況進行有效地反饋，建設(shè)完整的風(fēng)險管理鏈條。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立起有效的內(nèi)部控制執(zhí)行檢查機制，將內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行情況納入日常的監(jiān)管范圍之內(nèi)，包括制度建設(shè)、控制活動、內(nèi)部環(huán)境、溝通管理等。定期對內(nèi)部控制活動情況進行執(zhí)行檢查，并形成反饋意見，對其中存在的問題及其背后可能的管理風(fēng)險予以研究和解決。同時，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制評價體系，對內(nèi)部控制情況進行自我測評，并編制全面、深入的測評報告，提交內(nèi)控管理機構(gòu)研究分析，加大內(nèi)部控制評價成果的運用力度。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)建立起獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，將其同財務(wù)部門剝離出來，賦予其更加獨立、更高的地位，并保障資源供給和人員投入。發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督職能，通過交叉使用多種審計手段，加強對單位經(jīng)濟活動的控制和管理，同內(nèi)部黨務(wù)、紀(jì)檢等部門共同發(fā)揮監(jiān)督作用。完善外部監(jiān)督機制，構(gòu)建多部門聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，并引入社會力量參與監(jiān)督。

（四）暢通信息溝通渠道和機制，實現(xiàn)對管理風(fēng)險的實時監(jiān)測控制

在完善信息縱向傳遞機制的過程中，最主要的是行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要克服官僚主義的思想和作風(fēng)，堅持群眾觀點，走群眾路線，深入員工中間調(diào)查和聽取民聲、體察民意、匯聚民智。領(lǐng)導(dǎo)要多深入一線部門和機構(gòu)開展調(diào)查和研究，加強對部門和員工的走訪，在實地考察中檢視內(nèi)控機制的運行情況，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。同時，要拓寬溝通渠道，通過民主生活會、意見箱、內(nèi)部刊物、電子郵件、社交工具等多種渠道暢通員工的信息傳遞手段。行政事業(yè)單位也要加強自身內(nèi)部事務(wù)的信息公開，鼓勵員工建言獻策。在橫向傳遞機制的完善過程中，要通過首問負(fù)責(zé)制和限期責(zé)任制來倒逼各個部門之間加強信息溝通和傳遞。行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部文化的建設(shè)來營造和諧、順暢的溝通環(huán)境。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在信息溝通機制建設(shè)中的作用，引入和建設(shè)信息管理平臺，實現(xiàn)各部門、機構(gòu)和人員之間的信息互聯(lián)互通，提高內(nèi)控效率和風(fēng)險處理速度，實現(xiàn)對管理風(fēng)險的實時監(jiān)控。

三、結(jié)語

行政事業(yè)單位肩負(fù)著公共管理和公益服務(wù)的重要職能，實施內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，能夠顯著改善和提升內(nèi)部資源的使用效率和效益，刺激內(nèi)部活力釋放，促進各項職能的發(fā)揮。

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