殷躍飛

[摘要]民族法律規(guī)范是我國調(diào)整國家內(nèi)部民族關(guān)系的重要方式，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了較為完善的民族法律體系，并取得了重大成就。但是，目前我國民族法律體系仍然存在著立法空白、法律法規(guī)政策化等問題。本文首先對我國民族法律體系的形成歷程及其基本構(gòu)成內(nèi)容進(jìn)行概說，再以民族法和法理學(xué)角度對其目前面臨的問題進(jìn)行探討，以期對進(jìn)一步完善該法律體系提出有益建議。

[關(guān)鍵詞]民族法律；體系；問題；對策

[中圖分類號] D920.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-044

[文章編號] 1671- 5918（2015）09-0094-02

[本刊網(wǎng)址] http：//www.hbxb.net

建立健全我國的民族法律體系是構(gòu)建具有中國特色的社會主義社會的重要議題之一，也是“依法治國”的基本要求。民族法律體系是指，由不同的國家機關(guān)頒布實施的不同層次、不同種類、不同效力構(gòu)成的，內(nèi)部層次分明、分工明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的調(diào)整一國內(nèi)部民族關(guān)系的法律規(guī)范的整體。

一、我國民族法律體系的發(fā)展過程

（一）1949年-1956年的初步發(fā)展時期

這一時期的民族法律法規(guī)主要有：1950年頒布的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》；政務(wù)院于1952年頒布的《關(guān)于保護一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》和《民族區(qū)域自治實施綱要》；1954年《憲法》中關(guān)于民族問題的相關(guān)規(guī)定；國務(wù)院于1955年《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問題的指示》等。這一時期的民族法律法規(guī)以實現(xiàn)國內(nèi)各民族之間的平等，廢除民族歧視和民族壓迫制度為主要任務(wù)，為我國民族法律體系的起步奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）1957年-1965年的停滯時期

這段時期，由于國內(nèi)受到“左”的錯誤思想的嚴(yán)重影響，除了若干民族自治地區(qū)制定了《人民代表大會和人民委員會組織條例》外，幾乎沒有其他任何新的民族法律法規(guī)再被頒布。

（三）1966年-1976年的空白時期

這一時期的民族法制突出表現(xiàn)在1975年頒布的《憲法》中的若干規(guī)定，其保留了民族區(qū)域自治和民族自治地方的自治機關(guān)的相關(guān)條款，同時，也取消了1954年《憲法》中規(guī)定的各項地方自治權(quán)的具體內(nèi)容。

（四）1978年至今的快速發(fā)展時期

自1978年黨的十一屆三中全會后，黨恢復(fù)了實事求是的思。民族法律體系在這一時期得到了長足發(fā)展，主要體現(xiàn)在：第一，1978年-1988年期間主要有，1982年頒布的《憲法》中的有關(guān)民族問題的規(guī)范，1984年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律文件。第二，1989年-2002年期間主要有，1991年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實施（民族區(qū)域自治法）若干問題的通知》，1993年國務(wù)院頒布的《民族鄉(xiāng)工作條例》和《城市民族工作條例》等相關(guān)民族法律規(guī)范文件。第三，2003年至今，于2010年確立并初步形成了具有中國特色的、較為完善的社會主義民族法律體系。

二、我國民族法律體系的基本構(gòu)成內(nèi)容

（一）民族自治地方的民族法律體系

第一，民族區(qū)域自治法。自1984年頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》以來，該法律始終是我國民族自治地區(qū)的法律體系的核心并居于民族法律體系的最頂層。作為國家基本法律之一，民族區(qū)域自治法對民族自治和民族關(guān)系等重大問題做出了原則性規(guī)定。同時，這一基本法律在保護少數(shù)民族同胞的合法權(quán)利、促進(jìn)民族自治地方的穩(wěn)定發(fā)展、維護祖國民族統(tǒng)一等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。

第二，專門法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。這是指全國人大常委會、國務(wù)院及其所屬部門就民族關(guān)系中的某一個領(lǐng)域或者某些問題制定的專門法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，這是保證憲法原則和《民族區(qū)域自治法》可以順利實施的一個重要環(huán)節(jié)，對進(jìn)一步落實《民族區(qū)域自治法》有著這關(guān)重要的作用。

（二）非民族自治地方的民族法律建設(shè)

隨著社會主義經(jīng)濟的不斷發(fā)展，大量少數(shù)民族公民散居于非民族自治地方城市、農(nóng)村之中，針對這部分少數(shù)民族的權(quán)利保護，在民族自治地方的民族法律體系之外的其他法律、法規(guī)中制定了相關(guān)條款和規(guī)范。目前，也有一些地方政府針對散雜居少數(shù)民族權(quán)益保護的問題制定了相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章。

三、我國民族法律體系目前存的若干問題

（一）民族法律的實施力度不足，且某些領(lǐng)域?qū)儆诹⒎瞻讌^(qū)

縱觀我國當(dāng)下的民族立法，不管是在《民族區(qū)域自治法》中，還是在行政法規(guī)、部門規(guī)章中，我們不難看出其中缺少確定的、具體的和可操作性強的法律規(guī)范，大多的條文都是具有政策性、原則性、指導(dǎo)性和規(guī)范性的條款，而且?guī)缀醵紱]有規(guī)定法律責(zé)任。

在整個民族法律體系中，我們不難看出，有關(guān)《民族區(qū)域自治法》的配套法律法規(guī)很不完善，國家立法機關(guān)關(guān)于民族專項問題的專門立法方面至今仍是空白。

（二）民族法律法規(guī)政策化問題

民族法律體系中的法律規(guī)范的政策化會大大削弱其作為法律規(guī)范一般指引作用，我國民族法律政策化主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，在法律規(guī)范的整體邏輯結(jié)構(gòu)方面，我國民族法律規(guī)范缺乏明確的否定性法律后果，導(dǎo)致其整體邏輯結(jié)構(gòu)的不完整性。我國民族法律規(guī)范中的兩條法律責(zé)任只出現(xiàn)在了2005年頒布的《國務(wù)院實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》中，無論被從質(zhì)量還是從數(shù)量上看，這僅有的兩條法律責(zé)任規(guī)范并不是很理想。第二，在法律規(guī)范的規(guī)范用語方面，過多的政策性用語出現(xiàn)在我國的民族法律規(guī)范中，其中不乏一些用語更是直接照搬了當(dāng)時的國家政策的表述。第三，在法律規(guī)范的內(nèi)容方面，我國的民族法律規(guī)范所確立的權(quán)利和義務(wù)、職權(quán)和職責(zé)比較抽象。

民族法律法規(guī)政策化也會帶來一些負(fù)面影響：首先，民族法律規(guī)范的邏輯上的不完整性會損害法律的權(quán)威性和強制性，導(dǎo)致司法救濟的喪失。進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)社會中出現(xiàn)違反民族法律法規(guī)的行為或者現(xiàn)象時無法對其進(jìn)行制裁和懲罰，少數(shù)民族公民的合法權(quán)益受到不法侵害時難以從民族法律中需求到司法救濟。其次，民族法律規(guī)范被政策化有悖于“依法治國”理念。endprint

四、我國民族法律體系問題的相關(guān)對策

（一）提高民族立法技術(shù)，填補我國民族法律空白

我們應(yīng)該建立完善的民族自治地方立法的程序，這是立法技術(shù)的重要問題。立法程序的完善有助于提高民族法律的立法質(zhì)量，降低立法成本。此外，還要培養(yǎng)一批高素質(zhì)的立法人才，因為立法者素質(zhì)的高低直接決定了其立法的效率。因此，立法者的素質(zhì)和立法程序的完善有利于提高民族立法的質(zhì)量和效率。在這兩方面都做好的基礎(chǔ)之上，才能制定出符合當(dāng)今社會發(fā)展和民族特色的民族法律法規(guī)，進(jìn)一步完善我國的民族立法體系，填補民族問題、民族關(guān)系的某些方面的立法空白。

（二）建立合理的民族法律清理制度，加強我國民族法律的規(guī)范性和系統(tǒng)性

目前，由于我國民族法律法規(guī)效力層級的多元化、法律法規(guī)之間的沖突愈演愈烈的實際狀況，我們更應(yīng)該建立科學(xué)系統(tǒng)的法律法規(guī)清理制度，建立完善的針對不同立法主體的監(jiān)督機制，以促進(jìn)各級立法主體積極行使相關(guān)立法權(quán)力。建立合理的民族法律清理制度，有利于廢止那些與社會實際嚴(yán)重脫節(jié)的法律法規(guī)。此外，建立合理的法律清理制度還有重要的作用就是：使我國的民族法律體系內(nèi)部在法律規(guī)范的整體邏輯結(jié)構(gòu)上更加嚴(yán)謹(jǐn)；在內(nèi)容上相互貫通、門類齊全；在運行實踐上有利于嚴(yán)格執(zhí)法、司法和守法。

在加強民族法律規(guī)范性和系統(tǒng)性方面，我們還應(yīng)注意到的方法有：第一，民族法律匯編，就是以一定的目的或者標(biāo)準(zhǔn)把有相關(guān)民族法律規(guī)范文件進(jìn)行系統(tǒng)性的整理并匯編成冊。第二，民族法律編纂，是指按照不同的類別對全部的民族法律規(guī)范文件進(jìn)行統(tǒng)一的整理、修改或者補充，也可以在此基礎(chǔ)上制定新的系統(tǒng)化的民族法律。

（三）加強民族法律規(guī)范的可操作性，防止民族法律法規(guī)的政策化

導(dǎo)致我國民族法律規(guī)范缺乏可操作性的原因有很多，其中最重要的一點就是因為地方民族立法主體對所享有的立法權(quán)力的消極行使。同時，地方自治權(quán)與一般地方機關(guān)的權(quán)力之間的范圍劃分不明確，導(dǎo)致其所出臺的地方民族自治法規(guī)大多是對上位法的抄襲和重復(fù)，這也是造成我國民族法律規(guī)范的可操作性不強的重要原因之一。在完善民族法律體系的過程中，我們不僅要重視追究由于“作為”而引起的侵害的法律責(zé)任，而且更要重視追究由于“不作為”而引發(fā)的損害的法律責(zé)任，要在相關(guān)法律中明確規(guī)定地方自治機關(guān)不積極行使自治權(quán)的法律責(zé)任，否則，民族區(qū)域自治制度就會淪為一紙空談。同時，應(yīng)規(guī)定由人民代表大會對民族法律規(guī)范中的模糊規(guī)定進(jìn)行立法解釋，這對于加強民族法律規(guī)范的可操作性，防止民族法律法規(guī)的政策化是十分有利的。

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