吳微 萬超

2013年以來，PPP在我國基礎設施方面的運用日益廣泛，各地相繼出臺了相關政策支持，而PPP模式因其多樣性的發(fā)展趨勢以及在我國現階段設計還不成熟的表現，在實際應用中遇到一些困難，本文在梳理PPP模式的內涵、運作機制、國內外及云南省PPP發(fā)展歷程的基礎上，分析PPP在實踐中存在的問題并提出相關建議。

一、PPP模式的內涵及運作機理

（一）內涵

由于世界各國國情和意識形態(tài)不同，且PPP發(fā)展處于不同階段，因此對PPP確切內涵的表達也不盡相同。目前國際上關于PPP模式的解釋有五種定義具有代表性：歐盟委員會認為PPP模式是公共部門和私人部門之間為了提供一種傳統(tǒng)意義上由公共部門提供的公共項目或服務而建立起的一種合作關系。美國PPP國家委員會認為PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，并從項目生命周期角度強調了私人部門的參與，尤其是強調了私人部門的投融資。加拿大PPP國家委員會指出PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，主要強調公私部門之間的風險分擔和利益共享。聯(lián)合國培訓研究院認為PPP是滿足公共產品需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系從而進行大型公共項目的實施。而英國PPP委員會對PPP的定義與歐盟、加拿大的定義類似，又在他們的基礎上有創(chuàng)新和綜合，他們認為PPP是公共部門和私人（包括志愿）部門為達成理想的公共政策結果而協(xié)議商定的風險分擔關系，它通常采取長期而靈活的合作關系，通過合同的形式提供服務。

綜上五種觀點，并參考國家發(fā)改委的定義，PPP模式是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險共擔及長期合作關系。結合我國的實際情況，PPP可以定義為各類項目融資模式的總和，它的主要內涵可以表達為以下四點內容：

1.PPP是一種新型的項目融資模式。學者Ghavamifar對PPP模式類型的調研結果顯示，由私人部門承擔融資責任是區(qū)分PPP模式和傳統(tǒng)方式的重要因素。PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來獲得融資。

2.PPP可以實現風險分擔。政府的公共部門與私人部門以特許權協(xié)議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責，按照各自承擔風險能力的大小來分擔風險，不僅能夠有效地降低各自所承受的風險，還能加強對整個項目的風險控制。

3.PPP可提高效率。PPP方式的操作規(guī)則使私人部門全程參與到項目的確認、設計和可行性研究等工作中，能將私人部門在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有極好的現實意義。

4.PPP可實現收益共享。PPP區(qū)別與傳統(tǒng)模式最重要的一點就是受益共享，私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到私人部門的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，或者通過特許權協(xié)議雙方受益分配。

圖1 PPP項目運作流程圖

（二）運作機理

PPP模式是對整個項目生命周期提出一種新的融資模式，它是由政府部門、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或者“多贏”為目的相互合作關系形式，在實際操作中由于PPP模式可以被賦予不同的具體實施形式，本文針對大體程序做簡要介紹。PPP通常是首先由政府或者政府授權的PPP主管機構確定PPP項目，制定PPP項目的年度和中長期開發(fā)計劃，然后通過招標方式引入私人資本，并與政府相關部門或其授權機構簽訂PPP合作協(xié)議，獨自承擔或合作共建新的項目公司承擔PPP建設項目的設計、建設、運營和維護的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報，同時，政府部門負責公共產品和服務的價格和質量監(jiān)督。PPP項目分為經營性、準經營性項目和非經營性三種類型。其中經營性項目由使用者付費，使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本的準經營項目，由政府給予一定的補貼，完全沒有收益的非經營性項目則由政府購買進行付費。由于公共產品和服務項目的建設資金需求量巨大，為完成PPP項目建設、運營和維護工作，PPP項目公司成立后通常需要進行大量融資。融資形式包括銀行貸款、發(fā)行債券、發(fā)行資產支持證券、信托借款等，發(fā)展到一定階段，甚至可以掛牌上市或者進行IPO。

二、PPP模式的發(fā)展及其在相關國家的實踐

現代意義上的PPP模式產生和發(fā)展的歷程已有二三十年，由于其多方面的優(yōu)勢與現代公共基礎設施項目相契合，因而得到飛速發(fā)展?；赑PP自身很強的適應能力和變形能力，這一模式根據各國和地區(qū)的具體經濟、政治、文化等諸多不同條件，演化出多種執(zhí)行方式，很好地滿足了不同國家和地區(qū)對大型基礎設施和服務的需求。

PPP起源于歐洲，歐洲的PPP在全球開展得最早也最為成熟。英國作為PPP的發(fā)源地，幾乎在國民經濟的所有部門完成了最多數量的PPP項目，在很大程度上英國引領了歐洲PPP發(fā)展的潮流，絕大多數國家PPP項目都吸取了英國已有經驗。自1992年開始，私人融資倡議（Private financing initiative，PFI）是英國的主流PPP模式，也是英國民眾相當理解和認可的模式，使得英國的PPP市場表現強勁，不僅運用在公用事業(yè)、社區(qū)建設中，而且在醫(yī)療、監(jiān)獄及地方政府部門事業(yè)的建設應用中同樣取得了進展和成效。2008年金融危機沖擊之下，用于PFI的費用無法與擬議的新會計制度融合，而PPP項目花費高、進度慢、財務不透明、投資人牟取暴利、風險分擔不合理等問題不斷凸顯，2011年英國財政部宣布對實行了20年之久的PFI進行改革，到2012年，英國政府在總結以往PFI的不足，頒布了“PPP新路徑”，簡稱PF2。PF2規(guī)定英國政府將以小股東的身份作為PPP項目的共同投資人，組建新的CPU（中央控制單元）來履行公共機構的股權投資，并享有與私人股權投資人一樣的權利。PF2模式增加了透明度，降低了融資成本。英國PPP的成功案例之一是倫敦地鐵。倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司（LUL）擁有并運營。上世紀90年代英國政府面臨地鐵投資嚴重不足的局面，英國政府在權衡后，最終選擇了以政府與私人部門合作（PPP）的模式對整個地鐵系統(tǒng)進行升級改造，而非采取完全私有化的模式。經過4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于2002～2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營的方式交由三家基礎設施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司）負責，LUL仍然掌控日常運營和票務工作，并通過固定支付和業(yè)績支付來回報基礎設施公司。倫敦地鐵公司特許經營期為30年，考慮到地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準，以及一些簽約時無法預料到的事情發(fā)生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機制：約定簽約各方每隔7.5年重組新審定合約條款，并設定了專門的仲裁機制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執(zhí)行。

而PPP的成熟發(fā)展在澳大利亞、加拿大等國。目前在澳大利亞相關的PPP業(yè)務相當發(fā)達，并不斷地向地區(qū)外的經濟體輻射，主要集中在住房、醫(yī)療、交通及國防領域。澳大利亞于20世紀80年代開始在基礎設施建設領域運用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投資者成立一個專門的項目公司SPV，由SPV與政府就項目融資、建設和運營簽訂項目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20至30年。2000年以來，澳大利亞政府對現行法律進行修訂，并制定特別法律，保障私人資本的權益，以進一步推廣PPP模式的發(fā)展。2008年IAU會同澳大利亞全國PPP論壇制定了全國性的PPP政策框架和標準，各級政府（州）在此基礎上制定本地的指南。澳大利亞PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奧運會主體育場、主體育館和奧運村。其中，悉尼奧運會主體育場投資估算為6.15億澳元，其中，政府撥款9，120萬澳元，政府貸款600萬澳元，占總投資的15.8%；其余84.2%的資金由中標聯(lián)合體組建的私人財團（2000年澳大利亞體育場公司）負責籌措。政府通過協(xié)議授予中標的私人財團負責融資、建設及在建造完成后31年的經營和維護權。該私人財團委托組建兩家公司分別負責管理體育場和擁有體育場的資產。擁有資產所有權的公司負責償還銀行本息、向地方政府繳納稅費，負責管理的公司向持有資產的公司支付租金租用場館，租金的多少基于管理公司的收入規(guī)模。

加拿大PPP市場一直是北美市場的主力，PPP涉及領域十分廣闊，不僅包括傳統(tǒng)的交通、能源等行業(yè)，也包括市政基礎設施領域。加拿大PPP市場規(guī)范、成熟，對國內外私營部門都很開放，PPP采購機構經驗豐富，采用“一站式”服務，效率高，交易成本低，項目推進有力。聯(lián)邦政府將采用資金支持和培訓等措施，鼓勵市政級開展PPP。在加拿大的PPP模式中，私人部門負責PPP項目設計、建造、運營和維護的全過程，以避免由不同投資人負責單一階段帶來的風險和責任推諉；政府在項目建設完成前不承擔支付責任，支付的階段延伸至整個項目的生命周期，同時支付的前提是私人部門提供的服務達到事先約定的標準。

隨著PPP模式的進一步推廣發(fā)展，逐漸被發(fā)展中國家日益接受。不過大多數發(fā)展中國家PPP模式發(fā)展靈活性專業(yè)性程度較低，但是基礎設施投資需求巨大，日益重視創(chuàng)新機制體制，PPP發(fā)展動力強勁。例如印度受全球經濟危機影響較小，金融市場良好，1萬億美元基礎設施建設計劃中，一半將采用PPP模式。印度引入PPP模式是基于印度政府的第11個五年規(guī)劃，該規(guī)劃設定GDP增長率為9%，為完成這一目標，而政府自身又難以提供足夠的資金支持，因此依存社會資本的注入。為此，印度政府專門成立印度基礎設施金融公司，對PPP項目的運作進行必要的長期的低息融資，為了促成PPP項目，印度財政部提供周轉資金以及財務、法律等方面的專家，世界銀行、亞洲銀行也積極提供無償資金援助。印度PPP模式具有代表性的案例是德里和孟買機場項目，印度政府于2003年9月決定采用PPP模式重建德里和孟買機場，并設計了特許經營期長達50年的PPP模式來吸引實力雄厚的社會資本。該PPP模式中的政府方是印度機場管理局，擁有并負責管理德里和孟買機場，通過較為復雜的招標形式，歷時兩年確定了社會資本方，機場管理局與社會資本方共同組建SPV公司，共同重建和運營兩個機場。由于涉及現存及新建的資產，印度管理局將其進行了分類。首先將資產分為航空和非航空資產，其次根據是否提供旅客或貨運服務將非航空商業(yè)資產進一步劃分為轉讓和非轉讓資產。在資產分類的基礎上，根據所屬類別制定了不同的方案，且在轉讓時分別采用不同的估值方法來確定價格。此外，還列出了所提供的一系列服務，并劃分為航空和非航空服務。其中非轉讓資產專門用于提供非航空服務，以此作為機場建設的附加功能。印度政府采用PPP模式建設該項目，整合社會資源，充分發(fā)揮社會資本方在資金、技術、管理以及成本控制等方面的諸多優(yōu)勢，使得項目得以順利推進，并取得了良好的經濟和社會效益。

三、PPP模式的現狀及未來前景

（一）全國PPP模式的歷程

自1984年我國成功實施第一個以BOT形式為主的PPP項目深圳沙角B電廠開始，我國PPP模式發(fā)展了三十余年。隨著我國經濟增長、經濟體制改革和相關政策文件的出臺，PPP模式經歷了探索、小規(guī)模試點、推廣試點、短暫停滯和新一輪推廣五個階段。

在我國實行改革開放初期，外國資本逐漸參與我國各個行業(yè)領域的投資建設，也嘗試了公共基礎設施領域，此階段PPP項目并未引起中央政府及各級政府的關注，通常是由社會資本方發(fā)起的，算是一個探索階段。黨的十四大確立了“社會主義市場經濟體制”的改革目標，為公共設施市場化投融資改革提供了理論依據，對外貿易經濟合作部、國家計委和建設部先后頒布相關政策文件鼓勵社會資本與政府部門合作建設公共基礎設施，并且選擇了5個BOT項目，PPP模式開始小規(guī)模推廣。2003年開始，地方政府需大規(guī)模建設公共設施項目，而當時財政資金有限，中央和地方各級政府積極推行PPP模式，主要以經營性基礎設施項目居多，各主要城市掀起了第二波PPP高潮。2008年在全球金融危機的大背景下，中央政府推行積極的財政政策并逐步推進四萬億經濟刺激計劃，各地公共基礎設施項目主要由地方政府投融資平臺負責投融資，項目運作方式以委托待建和BT回購為主，使得我國PPP項目又一次步入停滯期。經過四萬億經濟刺激，我國城鎮(zhèn)化不斷加快，未來仍需要大規(guī)模投資建設公共基礎設施項目，而地方政府債務迅速膨脹規(guī)模巨大，經濟體制改革和地方政府債務控制迫在眉睫，于是我國政府首次提出PPP概念，2013年以來，在國務院、財政部、發(fā)改委推動下，PPP相關政策密集出臺，日益規(guī)范PPP項目，從中央到地方大量推出PPP試點項目，在全國范圍內掀起了第三波PPP熱潮。

（二）云南省運用PPP模式的現狀

相比于全國其他省市，云南省PPP模式運用相對滯后。2014年12月財政部印發(fā)《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號，以下簡稱《通知》），公布了涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領域的30個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，總投資規(guī)模約1800億元，目前還沒有一個是云南省的項目。不過去年年底開始，昆明市、云南省政府相繼出招。2014年11月，昆明市政府發(fā)布了《昆明市人民政府關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施等領域建設的實施意見》，今年年初省政府下發(fā)了《云南省推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案》（下稱《方案》），鼓勵縣級以上政府將交通運輸、能源、市政、水利、信息、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等城市基礎設施建設和公共服務項目，以特許經營的方式實施PPP試點。今年云南省有14條高速公路項目即將或者已經開工，云南省正在探索推行政府與社會合作建設高速公路的PPP模式，多渠道引進社會資金參與交通基礎設施建設。據悉，2014年，云南省與中國交通建設股份有限公司在北京簽署《高速公路合作投資建設協(xié)議》。雙方共同出資，采用合作建設的方式，投資、建設、經營管理嵩明（小鋪）至昆明、宣威至曲靖、蒙自經文山至硯山3條高速公路。2015年，云南省與中國建筑股份有限公司在京簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議。中建公司將把云南省作為重要戰(zhàn)略投資區(qū)域，在“十二五”末及“十三五”期間，計劃在云南省投資1000億元。在投資回報方面，云南省在《進一步加快高速公路建設的實施意見》中明確，積極向社會開放，提供優(yōu)惠政策，創(chuàng)新投資模式，吸引和鼓勵各類大型企業(yè)集團、民間資本以多種方式投資建設云南高速公路。對符合《收費公路管理條例》的經營性收費公路，按照“一路一測、橋隧分開、還本付息、投資回報”的定價機制，合理制定收費標準。積極引進有實力、有信譽、有資質的投資者，以合資、合作、合股和獨資等形式，采取BOT（建設-經營-轉讓）、BT（建設-移交）、TOT（移交-經營-移交）等方式開發(fā)建設高速公路項目。此外，旅游業(yè)一直是云南省經濟的支柱產業(yè)，在旅游業(yè)傳統(tǒng)的飯店、旅行社、旅游景區(qū)等板塊中不乏好的項目，最適合應用PPP模式的是旅游景區(qū)項目開發(fā)，不妨以旅游景區(qū)項目開發(fā)為突破口，充分發(fā)揮PPP模式的作用。

（三）PPP模式推廣的前景和作用

云南省一直保持較高的儲蓄率，民間儲蓄資金十分充裕，巨額的資本處于閑置狀態(tài)是極大的浪費和損失，這無疑也為云南省推廣PPP模式有助推作用。從政策來看，從中央到云南省地方，相繼出臺了PPP模式相關規(guī)定，為PPP模式的推進提供了政策保障。從實際來看，云南省城鎮(zhèn)化整體發(fā)展水平滯后于全國平均水平，城鎮(zhèn)化建設主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已逐步顯現，難以持續(xù)。龐大的經濟建設資金需求，相對疲軟的投融資能力，導致目前云南省形成較大的政府性債務，亟須建立規(guī)范、透明的城市建設投融資體制，而城鎮(zhèn)化的推進未來還需要更大規(guī)模的公共設施，因此選擇PPP模式是基于現實的必然選擇。而近些年來，云南省的民營企業(yè)得到了極大發(fā)展，無論在資金、技術，還是管理等方面都具備了一定的競爭力。有些民營企業(yè)已經發(fā)展成為投資能力強、經營管理機制先進的現代企業(yè)，其已具備了投資、建設、運營和管理基礎設施的能力和條件，這也為PPP模式的推進提供了基本保障。不過短期內，云南省PPP模式的推進還處在初步階段，實際簽約落地的項目也有限，不過PPP項目是一個長期合作的過程，對政府短期債務壓力能起到一定的緩解作用。從長期來看，PPP項目作用更加明顯，其規(guī)模將會擴張。

第一，增加融資彌補財政投資的不足，緩解地方債務壓力。從PPP管理模式的具體形式上可以看到，通過這種模式的經營管理可以為公共基礎設施建設融入更多的資金，以彌補地方財政投資的不足。云南省財政在基礎設施投資方面嚴重短缺，財政融資還存在著很大的局限性，而地方債務規(guī)模更是不斷加大，從2014年的審計報告看，截止到2013年上半年，云南省地方負債高達3823.92億元，地方財政很難再提供充足的資金支持公共基礎設施的建設和公共服務產品的提供，而采用PPP管理模式通過引入社會資本的參與，有效地突破公用事業(yè)發(fā)展資金的“瓶頸”，一定程度上緩解地方債務壓力。

第二，提高效率并改善提供公共產品與服務的質量和數量。長期以來，由于政府對公用事業(yè)的壟斷經營和供給，導致公用事業(yè)領域缺乏競爭壓力，沒有引入市場競爭機制和監(jiān)管機制，導致公共產品、服務供給的成本巨大，效率低下。采用PPP管理模式能夠提高公共產品生產效率的本質不是導致私人部門的進入，而在于打破了政府公共部門的壟斷經營，給公眾更多自由選擇的機會，這種選擇能夠推動競爭，而競爭又能帶來更多成本收益比高的公共產品或服務。因此，PPP管理模式意味著在公共物品和服務的提供中取消壟斷，引進競爭。有效的競爭必然會提高公共產品和服務的生產供給效率，同時改善提供公共物品的質量和數量。

第三，有利于彌補政府自身的缺陷。采用PPP管理模式可以有效消除一些具有正的外部性物品或服務提供的不足以及具有負的外部性物品或服務的過度供給，可以解決因自然壟斷所造成的社會效益的損失。而且財政部門還可以把私人部門的管理作為一個標桿，用來衡量類似項目的效率，這最終將有助于提高未來城市基礎設施建設項目的管理績效。

四、運用PPP模式存在的困難和問題

PPP作為公共基礎設施投資建設新模式，通過引入私人資本投資、建設、運營基礎設施項目，對減輕政府財政壓力、滿足基礎設施建設、提高投資和管理效率等起到顯著的作用，不過，在實際應用中也面臨許多問題和困難，而對于PPP模式極為不成熟的云南地區(qū)尤其需要重視。

（一）法律頂層設計有待完善

目前，PPP法律制度空缺，財政部和發(fā)改委頒布的部門規(guī)章存在不一致的內容。雖然年初云南省政府下發(fā)了《云南省推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案》，從規(guī)范操作程序、完善支持政策、強化運營監(jiān)管等方面做了一些規(guī)定，不過其法律位階較低，不能夠通用通行。現有規(guī)定以發(fā)改委和國務院制定的部門規(guī)章為主，而國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，缺乏全局性和系統(tǒng)性，可操作性差。國家發(fā)改委發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》公開征求意見，被認為是PPP領域最重要的法律，目前還在修改階段，而特許經營只是PPP的一種形式，應用邊界模糊。此外，PPP模式法律關系比較復雜，其主體涉及政府、社會投資者和一些國際機構，這會產生復雜的法律適用問題。PPP項目的特許經營協(xié)議具有行政合同的行政性，如進入我國現行的行政訴訟體制，私人部門權利將很難獲得充分有效救濟的預期。

（二）風險分擔機制不健全

PPP項目規(guī)模大、結構復雜、參與方多、不確定因素多、風險大、生命周期長，合同往往涉及二三十年，屬于非完整性合同，變數很大，需要面對很多的風險。一是來自政府方的風險，包括政府決策風險、腐敗風險、政策法規(guī)風險、審批延誤風險、政府信用風險等。例如杭州灣跨海大橋項目，在建造的過程中，政府多次提出更改項目的投資回報率從而產生一系列的信用風險問題。二是來自項目本身的技術、供應、方案變更、融資、市場收益等風險。例如昆明五華垃圾焚燒發(fā)電廠項目其中涉及復雜的技術問題，在項目前期方案設計中由于考慮周全各類技術問題，使得整個項目運行比較順利。而福建泉州刺桐大橋項目由于對收益預測不足導致特許權內無法收回成本，最終項目以失敗告終。三是來自社會資本的撤資風險。同樣的案例就是杭州灣跨海大橋項目，項目前期對大橋建設技術、收益率與市場經濟波動等論證不足，政府和民營企業(yè)間的特許權協(xié)議及相關合同不規(guī)范等因素，造成整個大橋建設過程中民營企業(yè)及股本多次變更，給工程項目順利完成帶來損害。由此可見，PPP項目在整個周期內要面臨許許多多的風險，而這么長的時間風險如何合理分擔是一個重要的問題。同時，由于項目經驗不足，目前國內尚未形成發(fā)起人（建設方、運營方、融資方）、中介機構（規(guī)劃設計、咨詢）等風險共擔機制。

（三）契約雙方不對等

私營部門是PPP項目實施的主體，而在我國城市公共設施的建設運營過程中，政府部門身兼直接投資者、直接經營者和直接監(jiān)管者三項職能，很容易在具體的工作中產生混淆，致使私營部門在PPP項目實施過程中相對政府部門往往處于劣勢地位，他們很難有效控制政府機構的不規(guī)范行為，當政府出現違約行為時，私營部門缺少保護自身利益有效的手段。中國的PPP項目實踐表明，政府與社會資本的合作機制的建立還很不完善，許多PPP項目中公私雙方短期化傾向嚴重，缺乏長期合作精神。在PPP模式的合作框架下，存在著私營和公共領域的“利益的交匯”，只有各利益群體的利益都能得到保證，PPP項目才能在長時間內保持持續(xù)的、穩(wěn)定的、健康的經營。比較典型的例子是北京國家體育場項目，北京市城府對項目建設和運營主導過于強勢，一方面，北京市政府在項目招標前就選定了涉及方案，限制了項目公司在賽后對“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。另一方面，政府在協(xié)議簽訂后，臨時改變項目設計導致建設延期以及建設費用超支，而私營企業(yè)在整個過程中缺乏相應的話語權。而泉州刺桐大橋也是一個比較典型的負面例子，在項目建設期和建成初期是成功的，但是在營運期間，該項目在收費、配套設施經營權方面受到政府部門的種種限制，并出現了高速公路連接舍近求遠、大橋連不上高速公路的政府與民爭利的現象，嚴重地影響了民間投資基礎設施的積極性。

（四）操作流程、競爭機制不成熟，監(jiān)管部門未理清

PPP項目合同的長期性和復雜性使得高效、規(guī)范的操作流程設計非常困難，缺少統(tǒng)一的PPP項目操作流程，政府官員有時會為了獲取更多的利益，在PPP模式應用過程中設置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會公共設施建設的低效。而我國目前尚缺乏足夠透明、公開和公正的市場競爭機制，一方面，當前的市場競爭主體、范圍、標準等沒有明確加以規(guī)定，致使競爭機制缺乏足夠的可操作性，另一方面，一些私營部門在參與的過程中存在投機、不當獲利及取得巨額利潤等違規(guī)操作問題。同時，PPP項目復雜的審批程序、管理，均涉及眾多的法律關系和主管部門，而目前又缺乏統(tǒng)一的PPP項目主管單位，導致項目責任劃分不清，項目推進低效。

五、相關政策建議

一是完善PPP法規(guī)和制度建設。一方面需要加快立法工作的推進，以避免不同監(jiān)管部門有不同要求。另一方面是，政府各部門頒布的PPP文件條文內容上需保持一致，有利于創(chuàng)造穩(wěn)定良好的投融資環(huán)境和政治環(huán)境。

二是建立健全的風險分擔機制。風險的識別與合理分擔是成功運用PPP模式的關鍵，政府和社會資本方應通過風險的最優(yōu)分配來實現項目價值的提升。根據PPP的“風險分擔及收益分配機制”，風險應交給最能控制者承擔。原則上，項目設計、建造、財務、運營、維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策、最低需求、配套設施服務等風險由政府承擔。如對于城市垃圾處理項目，是否能夠收集到足夠數量的垃圾存在較大的不確定性，這構成了特殊目的公司的運營風險，政府如能主動承擔該風險，將保障項目的順利推進。

三是完善政府契約機制。在PPP模式下，政府既是特許權協(xié)議的當事方，又為項目運作提供政治和法律環(huán)境，因此必須完善政府約束機制，可借鑒一些國家關于PPP項目總財政承諾現值不得超過GDP一定比例，或者要求項目補貼作為償債資金納入預算等做法。盡快落實“政企分開”，探索融資與運營相分離的PPP模式，充分發(fā)揮資本市場作用。

四是為PPP項目實施提供操作指引和標準合同體系，明確監(jiān)管主體。在推進PPP模式的過程中，需要從中央到地方建立起一套PPP操作指引和合同體系，并積極推動各類專業(yè)機構全程參與到PPP項目的實施過程中。云南省接下來關于公路PPP項目比較多，可以參照英國已經比較完善的合同體系。同時，PPP各項操作流程需“規(guī)范、公開、透明”，依法合規(guī)發(fā)起項目、充分論證、公開招標等。此外，與PPP項目相關的管理機構要加強溝通協(xié)調，并盡快成立PPP項目主管部門。