崔龍　付翠蓮

摘要分析了城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)中農(nóng)村土地征用產(chǎn)生的諸多問題。指出面對(duì)土地征用的巨大利益，一些地方的政府機(jī)關(guān)不惜違法違規(guī)，部分干部也是玩忽懈怠，加之法制的不健全，致使很多被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到很好的維護(hù)，極易引起群體性事件。在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，即要從政策的制定、落實(shí)，以及相關(guān)法律條款的完善與執(zhí)行入手；要加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)關(guān)以及相關(guān)工作人員的監(jiān)督與懲戒力度；完善社會(huì)保障機(jī)制，消除被征地農(nóng)民的后顧之憂。

關(guān)鍵詞征地； 群體性事件； 開發(fā)商； 補(bǔ)償安置

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）07-328-02

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷加快，利益格局的不斷調(diào)整與變動(dòng)成為社會(huì)矛盾的主導(dǎo)誘因。特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢(shì)，而土地征收常常成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一合法途徑。

土地征用是政府為了公共目的而強(qiáng)制取得非國有土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為，是政府的強(qiáng)制購買。我國現(xiàn)行的土地征用實(shí)質(zhì)是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣饔檬堑貦?quán)行政的重要內(nèi)容，是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。我國現(xiàn)行的土地征用是一種國家強(qiáng)制行政征收行為，不屬于行政許可的范疇，給予農(nóng)民的僅僅是一種適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

從性質(zhì)上來說，當(dāng)前我國發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)都是對(duì)權(quán)利和權(quán)益的訴求，屬于人民內(nèi)部矛盾，是由人民內(nèi)部矛盾激化而產(chǎn)生的。

1當(dāng)前我國農(nóng)村因征地引發(fā)群體性事件的特點(diǎn)

1.1組織計(jì)劃性

越來越多的因農(nóng)村征地引發(fā)的群體性事件不單單是村民的個(gè)體自發(fā)行為，而是由部分人員牽頭勸告、游說形成的。逐步帶有組織性、計(jì)劃性，這無疑給問題的解決增加了難度。一些不良分子利用村民解決問題的急切心理，組織、發(fā)動(dòng)村民與政府對(duì)抗，從而達(dá)到自己不可告人的目的。

1.2暴力破壞性

群體性事件如果處置不當(dāng)很容易演變?yōu)楸┝_突。由于問題得不到解決或者是對(duì)政府工作人員的態(tài)度不滿，被征地村民很容易情緒激昂、不聽勸告，有的甚至?xí)适Ю碇?，做出過激或者是違法行為，一些村民受到誤導(dǎo)，認(rèn)為“鬧的越大，解決的可能就越大”，以致惡性循環(huán)。因?yàn)檎鞯夭疬w，村民辱罵毆打政府工作人員的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更有甚者，干脆借著對(duì)社會(huì)的不滿打砸搶燒，嚴(yán)重危害社會(huì)公共秩序以及人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1.3利益導(dǎo)向性

上訪也好，游行也罷，被征地村民的意愿只有一個(gè)，那就是獲得自己應(yīng)有的權(quán)益。在所有征地引發(fā)的村民群體性事件中，“要錢”是被征地村民唯一的要求和宗旨，并不反對(duì)現(xiàn)存政權(quán)或者現(xiàn)行政治制度?？梢哉f，在征地引發(fā)的群體性事件中，被征地村民都是因?yàn)閷?duì)征地行為的不滿或?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿而產(chǎn)生的抵觸情緒，進(jìn)而引發(fā)群體性事件。而因?yàn)闄?quán)益得不到保障發(fā)生的群體性事件還是比較好處理和解決的。只要相關(guān)政府機(jī)構(gòu)處理及時(shí)得當(dāng)，是完全可以避免和杜絕的。

2農(nóng)村征地引發(fā)群體性事件的原因

2.1地方政府違規(guī)違法征地

“民以食為先，農(nóng)以地為本”，我國的農(nóng)民把自己的“一畝三分地”視為“命根子”。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的蓬勃開展以及房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)火熱，土地成為了地方政府以及開放商競(jìng)相爭(zhēng)搶的稀缺資源，面對(duì)巨大的利益，本應(yīng)該是控制、監(jiān)督、保護(hù)土地不被濫征、濫用的執(zhí)法機(jī)關(guān)，最后反倒演變成征地、賣地的積極推動(dòng)者和主導(dǎo)者。有的地方政府為了所謂的政績工程或者打著公共利益的旗號(hào)在沒有取得村民同意的情況下便使用暴力手段將房子強(qiáng)拆，土地強(qiáng)征。很多地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，財(cái)政收支的一半以上要靠賣地來獲得。一些開發(fā)商為了低價(jià)從村民手中獲得土地，雇傭黑惡勢(shì)力對(duì)被征地村民進(jìn)行威脅恐嚇甚至人身傷害，而當(dāng)?shù)卣畢s睜一只眼閉一只眼，聽之任之。被征地村民自身力量弱小，不得不團(tuán)結(jié)起來，于是聚眾上訪、游行示威、阻塞交通以求問題得以解決的群體性行為便產(chǎn)生了。

2.2農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及部分政府工作人員腐敗瀆職

村民的土地被征收，便面臨著安置補(bǔ)償問題。在現(xiàn)實(shí)中，即便政府的款項(xiàng)到位，最后能不能足額發(fā)到被征地村民的手中，也是一個(gè)未知數(shù)，因?yàn)榇寮w在這其中起著至關(guān)重要的作用。多數(shù)被征地村民由于受教育程度有限，有的甚至是文盲半文盲，在面臨征地時(shí)，往往將注意力集中在賠償數(shù)額上，對(duì)于征地是否合法，手續(xù)是否齊全則不太在意，這就使一些村干部有了可乘之機(jī)。個(gè)別村干部為了滿足自己的貪欲，罔顧村民的合法權(quán)益，以種種理由拖欠、截留征地補(bǔ)償款，更有甚者違法亂紀(jì)，將款項(xiàng)挪作他用，揮霍一空，這樣的情況往往是引起村民群體事件的主要原因。在征地過程中農(nóng)民失去了賴以生存的土地，而得到的補(bǔ)償卻被大打折扣，自然不會(huì)甘心，而與此形成鮮明對(duì)比的是個(gè)別政府工作人員和村干部的中飽私囊，強(qiáng)烈的不公在村民心中油然而生，于是群體性事件的發(fā)生也就在情理之中了。

2.3征地法律法規(guī)體系不健全，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

我國現(xiàn)行的《土地管理法》制定實(shí)施在1986年6月25日，至今已經(jīng)將近30年之久，2004年的最后一次修訂距今已10年之久，雖然歷經(jīng)數(shù)次修訂和完善，但總的看來和現(xiàn)實(shí)需要仍存在不小的差距?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》雖然在2011年1月重新進(jìn)行了修訂，但受立法和執(zhí)行等多方原因的限制，實(shí)踐中的具體實(shí)施情況也不甚如意。這些因素都導(dǎo)致了現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地征收行為無法做到有效的監(jiān)管和遏制，具體來看，以下幾方面的問題在土地征收過程中表現(xiàn)的尤為突出。

2.3.1

項(xiàng)目審核、批復(fù)、監(jiān)管存在問題。尤其在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和商業(yè)投資領(lǐng)域中，一些單位或者領(lǐng)導(dǎo)片面追求大規(guī)模、大投入，高速度，往往在各種相關(guān)手續(xù)還沒有辦下來的時(shí)候便著手征用土地，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，甚至在沒有制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者制定了但沒有走合法程序的情況下就強(qiáng)制征用農(nóng)民土地，事后很容易引發(fā)村民上訪的群體性事件。

2.3.2

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)行界限模糊不清?！锻恋毓芾矸ā芬约啊锻恋毓芾矸蓪?shí)施條例》中對(duì)征收農(nóng)村集體土地上的房屋和其他地上附著物如何進(jìn)行補(bǔ)償沒有明確的法律規(guī)定，法律規(guī)定的模糊讓地方有關(guān)部門有了鉆漏洞的可能。其制定的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往與被征地村民的期望相去甚遠(yuǎn)，在雙方無法達(dá)成一致的情況下，便動(dòng)用司法機(jī)關(guān)或所謂的“拆遷公司”、“征地公司”來迫使村民就范，從而使雙方的矛盾變得愈加不可調(diào)和。村民手無縛雞之力，自感維權(quán)無望的情況下就只能通過群體性事件來解決問題了。

2.3.3

土地征收的程序不透明，村民無法正常履行法律賦予的基本權(quán)利。《土地管理法》第46條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?；《土地管理法?shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。由此可見法律已明確規(guī)定征地程序和手續(xù)，但有的地方政府部門卻置若罔聞，甚至是拒不執(zhí)行，往往是馬上要開工了，村民還不知道自己的土地已被征收，以至于被征地村民毫無準(zhǔn)備、措手不及，很容易造成越級(jí)上訪甚至是更為嚴(yán)重的群體性事件。

2.4違規(guī)征地成本低，起不到震懾作用

對(duì)違法征地行為的處罰過輕也是導(dǎo)致非法征地現(xiàn)象屢禁不止的原因之一。在實(shí)踐中，即便是非法征地行為被上級(jí)部門發(fā)現(xiàn)，上級(jí)機(jī)關(guān)或司法部門對(duì)違法行為相關(guān)責(zé)任人員的處罰也明顯過輕，無法起到有效的震懾和懲戒作用，且在操作過程中上級(jí)部門雖然認(rèn)定屬非法征地，但由于“生米已做成熟飯”已成既定事實(shí)，便不再深究，這往往會(huì)讓征地部門更加有恃無恐。這種“和稀泥”的執(zhí)法行為是不作為的表現(xiàn)，是對(duì)非法征地行為的放縱，使本來就因非法征地受損的村民再一次遭受傷害。

3對(duì)策措施

3.1地方政府應(yīng)該擺正自己的位置，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用

大多數(shù)的征地拆遷都是在公共利益的名義下的政府行為，在這種情況下，政府往往既作為“裁判員”又作為“運(yùn)動(dòng)員”，其雙重身份導(dǎo)致了政府在征地過程中的角色沖突。政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮應(yīng)該主要體現(xiàn)在其管理職能和服務(wù)職能上，突出強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)調(diào)節(jié)作用。

3.2建立科學(xué)完整的土地征收標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)力督促執(zhí)行

立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究，深入調(diào)研，制定一部與現(xiàn)實(shí)需求緊密結(jié)合的法律法規(guī)，這看似簡單，操作起來卻絕非易事。前文所述，我國《土地管理法》的制定已經(jīng)將近30年，最后一次的修訂也已經(jīng)距今10年之久，雖然配套設(shè)施《土地管理法實(shí)施條例》剛剛修訂不久，但并未能起到立竿見影的效果，還有待于實(shí)踐的進(jìn)步檢驗(yàn)和完善。征地拆遷問題錯(cuò)綜復(fù)雜，牽涉到方方面面的利益，被譽(yù)為“天下第一難”，正因?yàn)槿绱?，如果沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)框架，執(zhí)行起來就很容易公說公有理，婆說婆有理。地方政府或者是開發(fā)商，在征地過程中毫無疑問是強(qiáng)者，如果沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為弱勢(shì)群體的老百姓的權(quán)益很難得到維護(hù)。另外在實(shí)際操作中即便是有了明確的條文或者是標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也不一定完全遵守，這就要求監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督，若是有令不行就要嚴(yán)肅查辦。

3.3加大打擊違法違規(guī)征地行為的處罰力度，查處瀆職腐敗行為

違法違規(guī)征地行為多涉及腐敗，政府一些工作人員利用手中的權(quán)力尋租謀私，有的欺上瞞下，偽造手續(xù)，瞞報(bào)上級(jí)，從而騙取項(xiàng)目批復(fù)；有的官商勾結(jié)，表面上為人民服務(wù)，實(shí)際上確是為開發(fā)商牟利，自己從中撈取好處；有的貪污、挪用被征地村民的安置補(bǔ)償款項(xiàng)，中飽私囊等等。這些現(xiàn)象都不同程度的存在，損害了國家利益，抹黑了政府形象，破壞了干群關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察部門要對(duì)違法違規(guī)征地重拳出擊，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，鐵腕整治，絕不姑息！上級(jí)部門要采取必要手段管理、約束下級(jí)，重在預(yù)防，懲防并舉。

3.4建立并完善相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，為被征地農(nóng)民減除后顧之憂

在農(nóng)民眼里土地是最重要的生產(chǎn)生活資料，土地被征用就意味著失去了賴以生存的保障，不僅被剝奪了作為“農(nóng)民”的資格，而且還會(huì)“失業(yè)”，如果補(bǔ)償安置又不到位的話農(nóng)民會(huì)不惜代價(jià)捍衛(wèi)自己的權(quán)益。因此建立健全被征地村民社會(huì)保障體系顯得尤為重要，如果沒有了后顧之憂村民的思想行為不至于太過激，解決問題也一般不會(huì)太極端。保障體系應(yīng)該包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障以及最低生活保障，可將一部分安置補(bǔ)償費(fèi)用分離出來建立基金，做到專款專用。

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