李妹柔 田楠楠

摘 要 面對中共十八屆三中全會對投融資體制改革的要求以及我國高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資形勢的變化，為適應(yīng)高速公路建設(shè)發(fā)展的需要，亟須對我國高速公路建設(shè)投融資體制進(jìn)行改革。本文歸納分析了日本的高速公路投融資改革的背景、歷程以及內(nèi)容等，對我國高速公路建設(shè)投融資體制的改革提出了建議，為我國高速公路投融資改革方案的制定提供了借鑒啟示。

關(guān)鍵詞 高速公路；投融資改革；私營化改革

一、我國高速公路投融資體制改革的必要性

1、高速公路建設(shè)投融資難度顯著增大

在宏觀經(jīng)濟(jì)增長趨緩、投融資形勢日趨緊迫的條件下，高速公路建設(shè)資金籌集更加困難，建設(shè)任務(wù)艱巨與資金供給緊張之間的矛盾更加突出。與此同時，高速公路建設(shè)項(xiàng)目造價卻大幅上升，更多地向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)推進(jìn)，而交通量增長緩慢，償還貸款難度顯著增加。由于建設(shè)成本和難度不斷加大，且預(yù)期交通量較小，經(jīng)濟(jì)效益較差，社會投資建設(shè)高速公路的積極性下降，高速公路建設(shè)吸引社會資本的難度明顯增加。

2、高速公路建設(shè)投融資模式日趨市場化與多元化

受到高速公路投融資壓力增大的影響，各地探索創(chuàng)新投融資方式。投融資方式多元化日益發(fā)展，伴隨而來建設(shè)組織方式和項(xiàng)目管理模式的多樣化，BOT、BT、代建、設(shè)計(jì)施工總承包等新型建設(shè)管理模式不斷出現(xiàn)。高速公路建設(shè)相關(guān)主體不斷增多，各主體的職責(zé)定位及相互之間的關(guān)系日趨復(fù)雜，對完善高速公路建設(shè)管理體制機(jī)制提出了更高要求。

二、日本高速公路建設(shè)投融資改革情況

1、改革背景

日本是當(dāng)今世界擁有最先進(jìn)綜合交通系統(tǒng)的國家之一。它的第一條高速公路于1963年通車，比中國提早了20余年。二戰(zhàn)以后，日本集中力量發(fā)展煤、電、鋼鐵等基礎(chǔ)工業(yè)，但當(dāng)時的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)薄弱，成為制約工業(yè)化發(fā)展的瓶頸。1956 年，日本制定了《道路公團(tuán)法》，由政府依法投資成立了日本道路公團(tuán)。日本道路公團(tuán)以融資、建設(shè)和管理收費(fèi)高速公路為其主要業(yè)務(wù)，它是具有中央集權(quán)性質(zhì)的半民半官的特殊法人，屬于國家特許經(jīng)營公司，這種“政府控制下的市場運(yùn)作”成為該時期日本高速高速公路建設(shè)的重要特征。

日本道路公團(tuán)能夠有效地籌集資本，且資本回收期短，形成良性循環(huán)，顯著促進(jìn)了日本高速公路的發(fā)展。然而，進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，由于日本道路公團(tuán)的官僚色彩過于強(qiáng)烈， 導(dǎo)致其出現(xiàn)了一系列問題，包括：（1）建設(shè)資金充裕導(dǎo)致高速公路的過度建設(shè)；（2）道路公團(tuán)外部關(guān)聯(lián)企業(yè)與子公司的業(yè)務(wù)壟斷；（3）公團(tuán)內(nèi)部財務(wù)不透明，虧損嚴(yán)重，貪污腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

2、改革內(nèi)容

為了解決道路公團(tuán)這種特殊事業(yè)法人在投融資過程中的效率低下與貪污腐敗等問題，日本于2005年進(jìn)行了道路公團(tuán)民營化的改革（林家彬，2008），改革的內(nèi)容包括：（1）高速公路產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。設(shè)立 “日本高速高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”（簡稱“機(jī)構(gòu)”）代表日本政府負(fù)責(zé)持有高速公路資產(chǎn)，并償還債務(wù)。設(shè)立6家特許經(jīng)營公司，新建收費(fèi)高速公路需經(jīng)“機(jī)構(gòu)”同意，由特許公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目初始融資，融資過程中需要有機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保；然后由特許公司公開招標(biāo)建設(shè)，并負(fù)責(zé)施工質(zhì)量的監(jiān)管。（2）特許經(jīng)營公司的特殊盈利方式。項(xiàng)目竣工后，特許公司將高速公路資產(chǎn)移交給“機(jī)構(gòu)”，向機(jī)構(gòu)“租用”高速公路資產(chǎn)，正式進(jìn)入運(yùn)營管理期。此期間特許公司負(fù)責(zé)收取通行費(fèi)，收費(fèi)年限由原來的30年延長為45年，并且負(fù)責(zé)高速公路的日常運(yùn)營、維修、保養(yǎng)等工作。由于高速公路資產(chǎn)是向“機(jī)構(gòu)”租用的，特許公司需向機(jī)構(gòu)繳納租金，租金的來源即為通行費(fèi)減去日常運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，因此日本的特許經(jīng)營公司不能通過收取通行費(fèi)直接獲利，它們的盈利主要來自于兩個渠道：一是，盡量減少高速公路日常運(yùn)營養(yǎng)護(hù)成本，通常通過公司的技術(shù)創(chuàng)新和提高效率來實(shí)現(xiàn)。二是，可通過服務(wù)區(qū)經(jīng)營、沿線廣告、信息服務(wù)等方面獲得利潤。

三、分析與建議

日本是發(fā)達(dá)國家的典型代表，在高速公路投融資體制改革和道路建設(shè)方面也走在世界各國前列。由于我國國情不同，不能照搬其改革措施與經(jīng)驗(yàn)。但是，總體來說，日本在投融資改革上的做法還是有一些做法值得我們學(xué)習(xí)與借鑒，并結(jié)合我國國情加以利用的，具體可以歸納為如下幾點(diǎn)：

1、政府提供擔(dān)保，降低私人投資者風(fēng)險

由于高速公路建設(shè)資金龐大，私人投資者參與高速公路建設(shè)將面臨較高的風(fēng)險。為了確保私人投資者的利益，政府可為私人投資者的銀行貸款提供部分風(fēng)險擔(dān)保，幫助投資者解決后顧之憂，這樣將大大增加吸收民營資本的可能性。

2、延長收費(fèi)期限，提高投資者收益

我國的經(jīng)營性高速公路收費(fèi)年限為25年，政府還貸高速公路的收費(fèi)年限為20年，而日本道路公團(tuán)改革后，高速公路的收費(fèi)年限由原來的30年延長為45年，近乎我國的一倍。近年來，我國高速公路收費(fèi)環(huán)境緊張，社會公眾認(rèn)為高速公路收費(fèi)費(fèi)用過高，為了平衡公眾與投資者的利益，可以借鑒國外高速公路的經(jīng)驗(yàn)，考慮延長收費(fèi)期限，并適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或采用動態(tài)定價的收費(fèi)方式，保證投資者的利益不受損傷。

3、增加其他盈利渠道，激發(fā)投資者興趣

通過收取通行費(fèi)來獲利是包括我國在內(nèi)的絕大部分國家高速公路盈利的主要模式。如前所述，通行費(fèi)用的制定以及收費(fèi)年限的規(guī)定都受到一些客觀因素的約束，往往成為制約私人投資者參與的主要障礙。日本經(jīng)過道路公團(tuán)民營化改革后，特許公司通過服務(wù)區(qū)經(jīng)營、沿線廣告、信息服務(wù)等高速公路周邊服務(wù)盈利。對于我國而言，也可考慮借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)寬投資者的高速公路運(yùn)營方式以及盈利渠道。

4、高速公路產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離

我國高速公路產(chǎn)權(quán)歸國家所有，非經(jīng)營性高速公路以及大部分經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營權(quán)也由政府相關(guān)部門或事業(yè)單位所有。某些政府單位或事業(yè)單位法人既是運(yùn)動員，也是裁判員，職責(zé)不清，權(quán)限不清。因而借鑒日本道路公團(tuán)民營化改革的經(jīng)驗(yàn)，將高速公路產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，或者將產(chǎn)權(quán)與建設(shè)權(quán)、建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，能夠大大提高項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化和市場化程度，也是未來發(fā)展的趨勢和方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]林家彬.日本的特殊法人改革——日本道路公團(tuán)的案例解析.經(jīng)濟(jì)社會體制比較， 2008：3

[2]劉慧敏，盛昭瀚，曹啟龍.發(fā)達(dá)國家高速公路投融資體制改革分析與借鑒.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014：12