■ 張宏軍 教授（河南科技學(xué)院 河南新鄉(xiāng) 453000）

公共就業(yè)服務(wù)均等化的核心內(nèi)涵

關(guān)于公共就業(yè)服務(wù)的均等化，目前尚無(wú)官方的界定，也沒有精準(zhǔn)的概念。1958年，國(guó)際勞工組織發(fā)布了第111號(hào)《消除歧視（就業(yè)與職業(yè)）公約》和第111號(hào)同名建議書，建議書要求合約國(guó)應(yīng)為每個(gè)勞動(dòng)者在就業(yè)方面提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，并且具體規(guī)定了每個(gè)勞動(dòng)者應(yīng)在以下各方面享有平等的機(jī)會(huì)和待遇：“獲得職業(yè)指導(dǎo)和安置服務(wù)；根據(jù)個(gè)人適合的情況獲得自己選定的訓(xùn)練和職業(yè)；根據(jù)個(gè)人品格、經(jīng)驗(yàn)、能力和勤奮獲得提升；就業(yè)任期的保障；同工同酬；工作條件，包括工時(shí)、工休、工資照付的年假、職業(yè)安全和衛(wèi)生措施以及與職業(yè)有關(guān)的社會(huì)保障等”。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者已有的研究，本文認(rèn)為，公共就業(yè)服務(wù)均等化主要指政府為了促進(jìn)就業(yè)和維護(hù)公平正義，運(yùn)用“看得見的手”向全體社會(huì)成員提供均等的公共就業(yè)服務(wù)。具體而言，公共就業(yè)服務(wù)均等化主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是全體社會(huì)成員享有的公共就業(yè)服務(wù)的權(quán)利均等；二是全體社會(huì)成員獲得公共就業(yè)服務(wù)的機(jī)會(huì)均等；三是全體社會(huì)成員獲得公共就業(yè)服務(wù)的結(jié)果均等。

我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化面臨的問(wèn)題

（一）公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政投入不足

1.政府在公共就業(yè)服務(wù)上的財(cái)政投入總量不足。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，我國(guó)在公共就業(yè)服務(wù)方面的支出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。從表1可以看出，2006-2012年，我國(guó)社會(huì)保障與就業(yè)財(cái)政總支出平均僅為財(cái)政總支出的11.28%，在比重最高的2009年，才僅為12.36%。而西方工業(yè)化國(guó)家在勞動(dòng)力的社會(huì)保障方面非?？犊袛?shù)據(jù)表明，社會(huì)保障和就業(yè)平均財(cái)政支出占財(cái)政收入的30%-50%。如2008年的德國(guó)，在聯(lián)邦預(yù)算總支出中，社會(huì)保障支出（養(yǎng)老金、勞動(dòng)力市場(chǎng)和專項(xiàng)社會(huì)支出）占到近50%。

2.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠且欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政投入明顯不足。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地區(qū)公共服務(wù)的供給之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，在其它因素既定的情況下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，提供公共服務(wù)的財(cái)政能力就越強(qiáng)。在目前財(cái)政體制下，各地的公共就業(yè)服務(wù)資金主要由地方政府財(cái)政支撐。由于區(qū)位及政策原因，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的發(fā)展差距有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)財(cái)力較強(qiáng)，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政投入力度較大，為職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)等提供了有力的資金支持，勞動(dòng)力市場(chǎng)信息管理系統(tǒng)不斷完善，大大提高了本地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)的均等化水平。中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，在公共就業(yè)服務(wù)方面的財(cái)政投入總量嚴(yán)重不足，服務(wù)水平低下，中介市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力供求信息少，從而制約了公共就業(yè)服務(wù)均等化水平的提高。

（二）公共就業(yè)服務(wù)存在明顯的區(qū)域差距

1.公共就業(yè)服務(wù)水平存在明顯的區(qū)域差異。在公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)方面，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立起省、市、縣（區(qū)）三級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（行政村）基本搭建了基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，有效緩解了本地區(qū)的就業(yè)壓力。如上海地區(qū)，以增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提升就業(yè)能力為目標(biāo)，以公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，根據(jù)求職能力的不同，提供分層次的就業(yè)服務(wù)，形成了“三級(jí)機(jī)構(gòu)、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的工作架構(gòu)。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，無(wú)論在公共就業(yè)服務(wù)政策的制定落實(shí)，還是公共就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)以及從業(yè)人員素質(zhì)等方面，與勞動(dòng)力市場(chǎng)的實(shí)際需求仍存在較大差距。

2.公共就業(yè)服務(wù)支出存在明顯的區(qū)域差距。從表2可以看出 2006-2012年我國(guó)各地區(qū)人均社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出的差距程度。地區(qū)最大值和最小值之間的極值差從2006年521.8元拉大到2012年的4100.5元，地區(qū)差距逐年拉大。從極值比

表1 2006-2012年我國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出狀況

表2 2006-2012年我國(guó)各地區(qū)社會(huì)保障和就業(yè)人均財(cái)政支出差異比較（單位：元）

資料來(lái)源：根據(jù)2007-2013年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。來(lái)看，2007-2012年的極值比相對(duì)于2006年有所下降，但比值仍然較大并且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。從全國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)人均財(cái)政支出的平均值來(lái)看，由2006年的185.8元上升到2012年的923.3元，雖然增幅較大，但與世界其他國(guó)家的人均社會(huì)保障和就業(yè)支出相比還有相當(dāng)差距。

（三）公共就業(yè)服務(wù)存在明顯的城鄉(xiāng)差距

1.城鄉(xiāng)居民獲得的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)會(huì)不均等。城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度和二元就業(yè)管理制度加劇了勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，使農(nóng)村居民難以獲得與城市居民均等的公共就業(yè)服務(wù)的機(jī)會(huì)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.69億人，其中外出務(wù)工勞動(dòng)力1.66億人，該年度接受過(guò)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工僅占32.7%，并且大多都是在輸出地接受的技能培訓(xùn)，也就說(shuō)外來(lái)務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力基本沒有機(jī)會(huì)在輸入地獲得公共就業(yè)服務(wù)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)益。

2.城鄉(xiāng)居民獲得的公共就業(yè)服務(wù)資源不均等。按照《人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，我國(guó)目前的做法是在省、市、縣三級(jí)設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為勞動(dòng)者求職就業(yè)和用人單位招聘用工提供較為及時(shí)的供求信息。而在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，縣以下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和社區(qū)（行政村）尚未設(shè)立基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，很多農(nóng)村勞動(dòng)保障事務(wù)站沒有專門編制，面臨著經(jīng)費(fèi)匱乏、人員素質(zhì)不高、服務(wù)連續(xù)性差等困境，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要。

我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的基本思路

（一）明晰政府公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政責(zé)任

1.完善公共財(cái)政制度并加大對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政投入。中央以及地方政府應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，適度減少一般公共服務(wù)支出的比例，特別要嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模，把政府財(cái)政更多地投向市場(chǎng)機(jī)制失靈的公共服務(wù)領(lǐng)域。在當(dāng)前勞動(dòng)力對(duì)就業(yè)服務(wù)的訴求日趨強(qiáng)烈的情況下，尤其要加大對(duì)再就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，從而為建設(shè)和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，要進(jìn)一步完善財(cái)政監(jiān)督制度，全方位推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系建設(shè)。建立事前審核、事中監(jiān)督、事后檢查的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，探索建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度和項(xiàng)目資金分配使用約束機(jī)制，確保公共財(cái)政資金能夠有效地用于公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。

2.加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的重要手段。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家有比較完善和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。如美國(guó)在提出失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)服務(wù)制度的改革方案后，聯(lián)邦政府向各州撥款90億美元，支持各州政府?dāng)U大和完善公共就業(yè)服務(wù)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府由于財(cái)力不足，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的資金投入遠(yuǎn)不能滿足就業(yè)服務(wù)需要，嚴(yán)重影響了公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和信息化水平。因此，中央政府應(yīng)通過(guò)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu)，加大中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為勞動(dòng)力輸出較為集中的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供足夠的資金支持。

（二）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共就業(yè)服務(wù)保障體系

1.逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共就業(yè)服務(wù)制度。第一，改革現(xiàn)有的二元戶籍制度，打破勞動(dòng)力市場(chǎng)的地區(qū)分割和城鄉(xiāng)分割，消除排斥農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的各種保護(hù)性政策和規(guī)則，逐步形成區(qū)域性勞動(dòng)力市場(chǎng)。第二，完善就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理制度。在公共就業(yè)服務(wù)過(guò)程中，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失業(yè)人員登記和免費(fèi)就業(yè)服務(wù)制度、職業(yè)技能培訓(xùn)制度、公共就業(yè)服務(wù)統(tǒng)籌管理制度，使城鄉(xiāng)登記失業(yè)人員得到免費(fèi)職業(yè)介紹服務(wù)，使就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人員和新生代農(nóng)民工得到免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，從而使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者獲得均等的就業(yè)權(quán)益和就業(yè)保障。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共就業(yè)政策和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共就業(yè)服務(wù)政策，包括免費(fèi)的基本公共就業(yè)服務(wù)和全社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)全體勞動(dòng)者就業(yè)政策統(tǒng)一、就業(yè)服務(wù)共享、就業(yè)機(jī)會(huì)均等和就業(yè)條件公平。二是建立城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，將就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸，建立完善省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級(jí)公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，逐漸形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、有效銜接的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的弱勢(shì)群體就業(yè)援助制度。對(duì)于在經(jīng)濟(jì)體制改革中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位被雙重弱勢(shì)化的城市貧困群體以及農(nóng)村弱勢(shì)就業(yè)群體，建立特殊的就業(yè)援助制度，在就業(yè)和社會(huì)保障方面給予保護(hù)?？梢詮囊韵聝蓚€(gè)方面著手：一是建立弱勢(shì)群體的就業(yè)承諾制度。對(duì)弱勢(shì)就業(yè)群體、特殊困難戶和零就業(yè)戶等進(jìn)行跟蹤服務(wù)，通過(guò)免費(fèi)職業(yè)介紹、免費(fèi)技能培訓(xùn)，積極幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)。二是建立完善社會(huì)保險(xiǎn)制度及貧困家庭的救助制度，由政府購(gòu)買或直接創(chuàng)造就業(yè)崗位，使貧困家庭成員能得到即時(shí)公益性崗位援助和社會(huì)救助。

（三）建立多元化的公共就業(yè)服務(wù)供給模式

公共管理理論的研究表明，政府、私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織在供給公共就業(yè)服務(wù)方面都會(huì)出現(xiàn)“失靈”，所以公共就業(yè)服務(wù)的多元化供給是必然的發(fā)展趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍面臨嚴(yán)峻的失業(yè)問(wèn)題，澳大利亞、荷蘭、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家為降低失業(yè)率，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行了一系列的改革，其中一項(xiàng)改革是政府由供給者轉(zhuǎn)為監(jiān)督者，把原來(lái)政府公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的部分職能“外包”給私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織。實(shí)踐表明，這種勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)“外包”模式降低了政府供給就業(yè)服務(wù)的成本。目前，我國(guó)的公共就業(yè)服務(wù)還是以政府公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的壟斷性供給為主，這種政府壟斷性供給已無(wú)法滿足公共就業(yè)服務(wù)多元化和多層次的需求。為了有效促進(jìn)就業(yè)，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共就業(yè)服務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)私營(yíng)部門和各種社會(huì)組織參與公共就業(yè)服務(wù)。以就業(yè)服務(wù)需求為導(dǎo)向，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買、“外包”等方式，發(fā)揮私營(yíng)部門和和各種社會(huì)組織在就業(yè)服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，減少政府在公共就業(yè)領(lǐng)域的成本支出，提高公共就業(yè)服務(wù)的效率，形成政府主導(dǎo)、多方參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的公共就業(yè)服務(wù)體系。

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