許惠萍

公共管理作為公共行政的分支，從公共管理視角探究管理模式的創(chuàng)新，能夠明確公共行政理論研究與實(shí)踐發(fā)展的結(jié)果，并認(rèn)識(shí)到公共管理的概念和范圍，通過探究我國(guó)公共管理模式的內(nèi)容、特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，從而在行政實(shí)踐過程中促進(jìn)我國(guó)行政部門管理體制的管理效能。加強(qiáng)公共管理的理論研究，可以充分發(fā)揮公共管理模式對(duì)公共管理者的培養(yǎng)作用，并幫助管理者提升管理技術(shù)的有效性，在管理者遇到問題時(shí)以正確方法進(jìn)行引導(dǎo)，從而加強(qiáng)公共管理績(jī)效。公共管理不僅是系統(tǒng)的、科學(xué)的管理理論，也是公共行政管理中重要的組成部分。從個(gè)公共管理視角對(duì)管理模式進(jìn)行創(chuàng)新，能夠有效提升公共服務(wù)質(zhì)量和公共利益。

一、公共管理概念

公共管理的概念通常是以政府為核心的公共組織，運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)或行政手段，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行整合，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的一系列社會(huì)事務(wù)管理實(shí)踐。而公共管理的目標(biāo)是為了保障全體社會(huì)成員能夠共同享受到社會(huì)發(fā)展的成就，并促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和公平。公共管理代表了人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代中的新型社會(huì)管理模式，也是國(guó)家政治、法律和管理技術(shù)的重要成就。通過對(duì)公共管理的概念進(jìn)行分析，能夠認(rèn)識(shí)到公共管理的主體是包括政府在內(nèi)的廣泛具有公共性的組織，而公共管理的目的則是以公共利益的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，并表現(xiàn)為提升社會(huì)治理活動(dòng)的效率，從而保障全社會(huì)能夠共享社會(huì)發(fā)展成就。因此公共管理應(yīng)當(dāng)是具有多層次結(jié)構(gòu)的目標(biāo)體系，公共管理主體應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公平為核心，不斷提升社會(huì)智力活動(dòng)的效率，改善公共服務(wù)能力，重視公共服務(wù)的品質(zhì)和績(jī)效。而公共管理的手段主要由政治、法律和管理三方面構(gòu)成，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，社會(huì)治理過程由于轉(zhuǎn)玉華追求，通常將三種手段相互隔離，而公共管理模式在20世紀(jì)后期出現(xiàn)，能夠綜合的運(yùn)用政治、法律和管理三種手段，并在具體的管理過程中，呈現(xiàn)多樣化的公共管理手段，從而加強(qiáng)社會(huì)治理活動(dòng)的效率，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

二、目前政府管理模式存在的主要問題

現(xiàn)今政府管理模式主要存在政府本位模式、管理型政府模式、功能管理型政府模式和程序化政府模式共四種弊端，在傳統(tǒng)政府管制的模式中，具體管理實(shí)踐過程政府總會(huì)受到傳統(tǒng)管理理念的影響，被政府本位的慣性思維所約束，不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。雖然目前政治體制設(shè)計(jì)中有大多數(shù)文官?gòu)氖路?wù)工作，但仍有許多政府體制設(shè)計(jì)并沒有針對(duì)公眾服務(wù)的需求來進(jìn)行，政府本位管理模式導(dǎo)致官員擅長(zhǎng)進(jìn)行政策的咨詢和分析，卻忽視了服務(wù)方面的創(chuàng)新和發(fā)展。而管理型政府模式中，傳統(tǒng)政府管制過沉重，政府通過運(yùn)用法定權(quán)利，能夠制定相關(guān)的法律法規(guī)及政策，從而對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行限制和約束，但具有權(quán)力性的法律法規(guī)及政策，也會(huì)導(dǎo)致管理型政府模式過度阻礙市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)功能，嚴(yán)重影響到了市場(chǎng)的正常發(fā)展。與管理型政府模式相比，功能管理型政府模式將側(cè)重點(diǎn)放在了內(nèi)部管理方面，將政府內(nèi)部的功能進(jìn)行重新整合，并加強(qiáng)了部門職能之間的分權(quán)，但這也造成了組織目標(biāo)不明確的情況下，會(huì)過度重視短期目標(biāo)，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，不利于政府管理模式長(zhǎng)期發(fā)展。而程序化政府模式的弊端具體表現(xiàn)為機(jī)械式官僚主義，造成行政實(shí)踐過程中只具有極低的效率，雖然政府作為最高權(quán)威者，擁有最為純粹的權(quán)利，但這種單向性的運(yùn)行模式，導(dǎo)致政府官員很容易亂用職權(quán)，造成公共部門更為僵化，不僅造成了極低的社會(huì)治理活動(dòng)的效率，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。這四種不同的政府管理模式出現(xiàn)弊端的原因，主要是由于政府管理理念落后，重管制而輕視政府的公共服務(wù)職能，不利于政府行為的正確取向和政府效能的提升。而政府管理體制不合理也是政府管理模式出現(xiàn)弊端的重要原因，政府職能轉(zhuǎn)變并未完全到位，在行政實(shí)踐過程中仍存在許多政府職能失位、錯(cuò)位或越位的現(xiàn)象，政府在行使公共權(quán)力時(shí)的管理方法陳舊，也阻礙了政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，制約了政府管理能力的提升。

三、新公共管理的管理理念和西方管理創(chuàng)新模式

新公共管理理念自20世紀(jì)70年代以來，逐漸被世界各國(guó)的管理模式所認(rèn)可，隨著全球化、市場(chǎng)化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，在政府財(cái)政危機(jī)、信用危機(jī)和管理危機(jī)的情況下，新公共管理理念以企業(yè)管理理論與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為核心，通過信息技術(shù)入手，有效地提升了政府管理效能。新公共管理的基本理念在于以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將政府治理與市場(chǎng)機(jī)制充分結(jié)合，并明確政府管理職能重點(diǎn)應(yīng)在指導(dǎo)作用。并且新公共管理理念還構(gòu)建了更為合理的授權(quán)與分權(quán)機(jī)制，在政府管理模式中引入了現(xiàn)代企業(yè)的管理方法和技術(shù)，并強(qiáng)化了政府的公共服務(wù)職能，將現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運(yùn)用在政府管理過程中，推進(jìn)了電子化政府管理模式的發(fā)展。新公共管理理念之所以被世界各國(guó)廣泛認(rèn)可，是因?yàn)樾鹿补芾砝砟钫J(rèn)識(shí)到了政府和市場(chǎng)都存在著缺陷，只有對(duì)二者進(jìn)行有效配置，才能對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行充分利用。并且將公眾服務(wù)作為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政府管理模式從統(tǒng)治性管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變，能夠有效地提升政府管理能力的效率。

從全球范圍的政府管理模式來分析，各國(guó)政府都在進(jìn)行公共管理模式的深刻變革，雖然不同國(guó)家和地區(qū)在變革方法和形式方面存在差異，但本質(zhì)上都體現(xiàn)出新公共管理理念的發(fā)展趨勢(shì):效率與公平的統(tǒng)一、治理主體的多元化、政府與市場(chǎng)的作用平衡、政府管制與公共服務(wù)的結(jié)合，隨著全球公共管理理論研究的進(jìn)一步發(fā)展，各國(guó)公共管理模式也將進(jìn)行持續(xù)的創(chuàng)新，而公共管理模式在全球范圍內(nèi)也將進(jìn)一步凸顯出民主化、彈性化、多元化的特點(diǎn)，從而達(dá)成社會(huì)更良好的治理狀態(tài)。

四、公共管理視角下管理模式的創(chuàng)新

4.1 創(chuàng)新方向。通過新公共管理理念在各國(guó)政府中的深刻變革，也影響著政府管理模式的創(chuàng)新方向，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配，并結(jié)合社會(huì)主義民主政治的政府管理體制，不僅是對(duì)新公共管理理論的創(chuàng)新過程，也是政府管理模式的轉(zhuǎn)變過程。我國(guó)政府管理模式也將根據(jù)公共管理理念的發(fā)展趨勢(shì)，從管制型政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，通過政府職能定位的調(diào)整，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)官本位、權(quán)利本位的管制型政府管理模式。并從全能型政府轉(zhuǎn)為有限型政府，解決政府管理模式中只能龐雜、效率低下、成本高昂等問題。隨著公共管理主體的多元化趨勢(shì)，政府也應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織及公眾對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的廣泛參與程度，通過權(quán)力下放，進(jìn)一步提升政府管理效能，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

4.2 創(chuàng)新理念。在公共管理視角下進(jìn)行管理模式的創(chuàng)新，首先需要樹立公共管理理念，以公共性為核心，重視管理主體的多元化，引入管理導(dǎo)向的社會(huì)化、公共服務(wù)市場(chǎng)化等新觀念，政府管理模式可以積極采取參與式管理，將政府職能轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等方面，在體現(xiàn)公共管理導(dǎo)向的同時(shí)，也明確了政府管理模式的整體創(chuàng)新方向。

4.3 創(chuàng)新重點(diǎn)。進(jìn)行政府管理模式的創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)按照公共管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，根據(jù)政府的行政方式，充分運(yùn)用法律、法規(guī)和政策來調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系及活動(dòng)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)手段和行政手段進(jìn)行綜合運(yùn)用，從而優(yōu)化政府管理過程的公共服務(wù)職能，而政府管理模式的創(chuàng)新在于培育多元化的社會(huì)活動(dòng)主體，并為社會(huì)組織提供相應(yīng)的制度保障。政府管理模式創(chuàng)新是長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)過程，也是漸進(jìn)的歷史過程，只有在這一過程中不斷根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，才能有效地推進(jìn)公共管理體制轉(zhuǎn)變和完善。(作者單位:華僑大學(xué))

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