洪曄娟

去年年底，澳門外地僱員人數(shù)已經(jīng)突破17萬，在這龐大的人群中，六成以上均為內(nèi)地勞工，他們?yōu)榘拈T的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出很大貢獻(xiàn)，但由於種種原因，他們無法享受本澳的社會(huì)保障待遇，同時(shí)也沒有相關(guān)的內(nèi)地社會(huì)保障制度的支持，長期處於社保繳費(fèi)的空白期。這一問題眼前尚不突出，但隨著時(shí)間推移將會(huì)逐步凸顯，難以迴避。今次本刊邀請到澳門社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事長陳建新，與他一起探討外地勞工的社會(huì)保障現(xiàn)狀及發(fā)展困境等相關(guān)問題。

內(nèi)外僱員保障有別

前段時(shí)間，接連幾起的地盤建築工人意外事故，令到全澳再次關(guān)注到內(nèi)地勞工在本澳的保障，這個(gè)保障，不僅僅是人身安全的保障，更是需要思考，外地僱員在為本澳的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的時(shí)候，澳門給予了他們何種關(guān)懷和保障。

“首先我想先談?wù)勧槍Φ乇P這類危險(xiǎn)工種的工傷保障?！标惤ㄐ吕硎麻L開門見山地對現(xiàn)在有的工傷保障做出評價(jià)?！叭绻馔猓灰皇呛诠?，當(dāng)下都有澳門的勞工法律保護(hù)，基本上工傷意外的保障，本地勞動(dòng)者和外地僱員的區(qū)別並不大。”但勞動(dòng)者的家庭保障就明顯看出區(qū)別。他接著分析，當(dāng)本地勞動(dòng)者因意外出現(xiàn)失去勞動(dòng)能力等情況，就會(huì)領(lǐng)到失業(yè)金、傷殘金等終身的保障，而外地勞動(dòng)者除了獲得一點(diǎn)雇主給予的賠償，只能失去現(xiàn)有的工作返回內(nèi)地，對個(gè)人家庭尤其是唯一經(jīng)濟(jì)來源的打擊是非常大的。

那麼本地僱員與外地僱員的區(qū)別到底有多大？一般本地僱員都會(huì)參與到澳門政府特有的社?；?。據(jù)介紹，社?；鹧e面的保障是針對勞動(dòng)者，保障範(fàn)圍也是多元化的，包括養(yǎng)老金、殘疾金、失業(yè)津貼、喪葬津貼、結(jié)婚津貼、出生津貼、肺塵埃沉著病賠償、因工作關(guān)係引起的債權(quán)等給付，為居民提供基本的社會(huì)保障，尤其是養(yǎng)老保障，以改善居民的生活素質(zhì)。

這個(gè)與內(nèi)地的社會(huì)保障制度相似，若內(nèi)地僱員在內(nèi)地工作，同樣會(huì)進(jìn)行社保的供款，享有內(nèi)地的社會(huì)保障制度。但爭議之處就在於，外地僱員在澳門工作，並沒有資格享有澳門的社?；?，他們在內(nèi)地也無法按照正常的程序向內(nèi)地的社會(huì)保障供款。在此種情況下，最大的分歧在於，內(nèi)地僱員應(yīng)不應(yīng)該考慮納入購買本澳的社保基金？

在陳建新博士看來，從社?；鸬墓┛罱Y(jié)構(gòu)來看，形成本地僱員、僱主、政府的三重供款，但是政府供款的部分裡面，有一部分是僱主為外地僱員每個(gè)月所繳納的“外僱費(fèi)”。他說：“這外僱費(fèi)理論上是直接納入到社?；鹧e面，如果僱主為是外地僱員每個(gè)月上交的外僱費(fèi)用來服務(wù)本地僱員的社會(huì)保障，而外僱自己卻毫無保障，讓外地僱員如何看待這個(gè)事情呢？”

不過，也有意見認(rèn)為，社?；鸬闹饕杖雭碓词钦?，來自於外僱費(fèi)的收入粗略估計(jì)是少於一成，並不需要覆蓋到外地僱員。對此，陳建新給予了否定的回答，“我個(gè)人覺得，外地僱員作為有份幫助澳門經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的人，無論本地還是外地，作為政府，道義上是需要幫助他們解決一些實(shí)際的問題?！?/p>

解決之路困難重重

外僱是補(bǔ)充本地勞動(dòng)力的主要辦法，近年來，也有不少團(tuán)體和個(gè)人都呼籲跟進(jìn)外地僱員的社會(huì)保障，無奈解決的過程中受到重重阻礙。最大的問題來自於哪裡呢？

面對記者的提問，陳建新博士認(rèn)為，最大的困難來自於行政上的制約。澳門實(shí)行“一國兩制”，始終很多政策與內(nèi)地不同，中間的行政銜接是個(gè)突破點(diǎn)，理論上可以，但操作起來很難。他說：“假設(shè)內(nèi)地僱員出現(xiàn)意外不能在澳門上班，那一定是轉(zhuǎn)回到內(nèi)地。澳門政府願(yuàn)意提供失業(yè)金、殘疾金，如何將這個(gè)錢交託到受傷者的受眾，是行政需要考慮的難題。雖然澳門本地一些養(yǎng)老金可以拓展到廣東省甚至福建省，但跨越出這兩省也很困難。更何況，大陸之間的城市也都並未實(shí)現(xiàn)社保的無縫銜接，想要跨境，更是難上加難?！?/p>

的確，如何啟動(dòng)澳門政府同臨近地區(qū)的跨境的社會(huì)福利或者社會(huì)服務(wù)的功能並非容易，總是道理上應(yīng)該提供，但實(shí)際上則無從下手。在採訪過程中，陳建新認(rèn)為，當(dāng)下外地僱員的自我保護(hù)意識不夠強(qiáng)烈，也阻礙了政府去調(diào)研和探討相關(guān)的政策。他直言：“我在當(dāng)下的外地僱員中，甚少看到有僱員意識到是需要社保這個(gè)東西的。來澳的外地僱員，尤其是基層崗位，暫時(shí)還沒有考慮到社會(huì)保障的部分，可能一些高危行業(yè)，雇主會(huì)主動(dòng)購買商業(yè)保險(xiǎn)，但並不等同於一生的福利保障。這一方面，外地僱員的自我保護(hù)意識需要提升，來應(yīng)對意外事故的發(fā)生。如果當(dāng)事者都不提出來，政府為何要自找麻煩解決這個(gè)事情？”

還有個(gè)不容忽視的問題就是澳門當(dāng)下的外地僱員監(jiān)管，要形成良好的社會(huì)保障體系，一定要有專業(yè)、嚴(yán)格的監(jiān)管，杜絕例如黑工或者企業(yè)買賣勞工名額等非法狀況的出現(xiàn)?！班従影拈T的香港似乎很少聽到黑工問題，”陳建新說，“香港外地勞工比例沒澳門這麼高，畢竟香港的常居人口遠(yuǎn)超澳門，也因此香港在這方面的控制和監(jiān)管就會(huì)比澳門容易很多?！?/p>

制度、個(gè)人和監(jiān)管，這三部分成為構(gòu)建全面的外地僱員社會(huì)保障體系的阻礙，但“世上無難事，只怕有心人”，從原則上看，由於在澳門工作的內(nèi)地僱員最終無法在澳門本地享受社會(huì)保障待遇，可能在若干年後始終將回內(nèi)地生活，因此，他們將來的保障問題應(yīng)當(dāng)盡早納入社會(huì)保障體系解決，使他們能以適當(dāng)?shù)姆绞皆诮襻岬玫奖容^充分的社會(huì)保障。

三建議可循序漸進(jìn)

有需求才會(huì)有解決方案，儘管外地僱員的社會(huì)保障一時(shí)間難以解決，但並不代表毫無解決方法，採訪過程中，陳建新理事長也提出來一些建設(shè)性的意見，可以循序漸進(jìn)地完善外地僱員的社會(huì)保障問題。

一是普及個(gè)人購買保險(xiǎn)。市場作為調(diào)節(jié)政府和個(gè)人的第三者，大部分就起到了彌補(bǔ)政府與個(gè)人無法處理的問題，而個(gè)人的商業(yè)保險(xiǎn)，就可以暫時(shí)為外地僱員帶來一定程度的保障。當(dāng)下，本澳政府並沒有強(qiáng)制雇主為外地僱員購買保險(xiǎn)，也讓很多雇主和僱員本身為了省錢而忽略了保險(xiǎn)的作用。一份保險(xiǎn)，可以讓外地僱員在工作意外的時(shí)候，得到賠償和彌補(bǔ)損失，這個(gè)保險(xiǎn)可以由雇主和僱員共同承擔(dān)，雖然少了政府的參與，但仍然能在必要的時(shí)候起到作用。保險(xiǎn)費(fèi)用是由市場調(diào)控，也導(dǎo)致部分例如建築業(yè)員工等高危行業(yè)的保費(fèi)偏高，陳建新提出需要警惕惡性循環(huán)，即：員工安全意識不強(qiáng)導(dǎo)致意外頻繁，保險(xiǎn)費(fèi)用高額令到雇主不願(yuàn)意購買。他說：“我曾經(jīng)看到一些地盤的工人沒有扣安全帶，帶安全帽規(guī)範(fàn)的進(jìn)行工作，令到工作危險(xiǎn)增高。保險(xiǎn)公司都會(huì)根據(jù)市場考慮保險(xiǎn)的金額，計(jì)算下職業(yè)意外的這個(gè)比例和程度，老闆和勞工對工作安全的忽視，會(huì)導(dǎo)致保費(fèi)過高，惡性循環(huán)下的保險(xiǎn)制度，很難發(fā)揮作用?！?/p>

二是掛靠內(nèi)地的社會(huì)保障制度。當(dāng)下澳門有部分公司和內(nèi)地僱員，主動(dòng)尋求內(nèi)地的公司作為合作夥伴，掛靠外地僱員在內(nèi)地參與社會(huì)保障體系，陳建新認(rèn)為這也是可行方案之一。他表示：“掛靠公司的方式我覺得是可以的，但是最終還是要找一個(gè)地方政府，來參與他們的社保。澳門政府可以考慮的就是與內(nèi)地政府協(xié)商，讓外地僱員可以在自己的原居地買社保，極大程度上也解決了內(nèi)地僱員的後顧之憂。”

三是由高級外地僱員開始嘗試跨境的社會(huì)保障制度?！鞍拈T是需要有一批人才的，但是我們又不關(guān)心他們的保障措施。特別是高端人才，除了考慮家庭生活，也有要考慮社會(huì)服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)。這些頂層人才，我們要吸引他們進(jìn)來的，需要相關(guān)社會(huì)性的社會(huì)保障，令到他們願(yuàn)意留在澳門發(fā)展?！标惤ㄐ抡J(rèn)為，啟動(dòng)澳門政府同臨近地區(qū)一個(gè)跨境的社會(huì)福利或者社會(huì)服務(wù)的功能，可以先從高級外地僱員開始，例如之前司長提出的在橫琴設(shè)立一個(gè)高端養(yǎng)老院，這個(gè)就可以讓這些人參與進(jìn)來。政策一向都是由上到下的推廣比較容易，由他們開始慢慢普及到基礎(chǔ)崗位的外地僱員，是一個(gè)可執(zhí)行的發(fā)展方向。未來的跨境社會(huì)服務(wù)可以覆蓋橫琴、南沙、翠亨甚至深圳的前海，一切皆有可能。

長期以來，在澳門工作的內(nèi)地僱員，既無法享受澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分享成果，也分享不到內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這樣的情況是時(shí)候值得大家去共同關(guān)注的。畢竟，“一國兩制”下，內(nèi)地僱員屬於一國範(fàn)圍內(nèi)的人員流動(dòng)，應(yīng)該有機(jī)會(huì)享受到社會(huì)保障。筆者深信，從國家的層面上來看，亟須思考如何更有效的銜接澳門與內(nèi)地的社會(huì)保障體系，以期盡快形成覆蓋全體國民的公平合理的社會(huì)保障制度。