大氣污染防治法修訂于2015年6月底進(jìn)行了二審。但不少業(yè)界專家認(rèn)為，目前修訂稿問題較多，應(yīng)重新全面評(píng)估并大幅度修改。

常紀(jì)文

大氣污染防治法修訂于2015年6月底進(jìn)行了二審。一些著名的環(huán)境政策專家，指出修訂稿問題太多，難以解決現(xiàn)實(shí)的大氣環(huán)境污染問題，令人失望，希望推遲三審，對(duì)稿子予以全面評(píng)估和大幅度修改。

2015年7月7日，全國人大法工委行政法室召開在京的環(huán)境法學(xué)專家座談會(huì)，幾乎與會(huì)的全部環(huán)境法學(xué)專家都對(duì)稿子提出希望大幅修改的意見，主要如下：

一是立法目的與立法思路含糊不清，缺乏靈魂，制度設(shè)計(jì)缺乏實(shí)效性；二是對(duì)大氣污染的現(xiàn)狀與防治對(duì)策把握不到位，立法內(nèi)容比例嚴(yán)重失調(diào)；三是對(duì)未來的大氣污染態(tài)勢(shì)和防治規(guī)律要求缺乏把握，針對(duì)性不強(qiáng)；四是區(qū)域污染聯(lián)合防治思路和方法不清晰，制度設(shè)計(jì)不深入；五是經(jīng)濟(jì)綜合主管部門的宏觀調(diào)控職責(zé)和制度被忽視，可能導(dǎo)致監(jiān)管跛腿現(xiàn)象；六是口號(hào)式條款太多，更像政策性文件而不像法律，無大錯(cuò)，也無大用，缺乏可實(shí)施性；七是對(duì)大氣污染防治的特殊制度、機(jī)制和法律責(zé)任等缺乏全面把握，沒有新意。

在會(huì)上，除了一名專家提出希望盡快進(jìn)入三審予以通過外，其他專家都強(qiáng)烈呼吁推遲三審，重做功課。一些學(xué)者甚至認(rèn)為，按照目前稿子現(xiàn)狀，沒有必要修訂大氣污染防治法，可以考慮提請(qǐng)全國人大直接制定全面的、系統(tǒng)的《環(huán)境法典》。可見，立法修訂問題很嚴(yán)重。

而全國人大常委會(huì)委員、中國科學(xué)院科技政策所所長王毅對(duì)此反映，全國人大常委會(huì)在二審中，對(duì)二審稿的看法與專家的意見正相反。但他希望全國人大法工委能夠重視環(huán)境法學(xué)界的意見。

立法缺專業(yè)

專業(yè)界與全國人大常委會(huì)出現(xiàn)如此大的分歧，問題的根源應(yīng)是立法體制問題，主要如下：

一是立法組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)性有欠缺。全國人大法工委行政法室組織此次大氣污染防治法的修訂。該室曾成功組織了環(huán)保法修訂工作。但大氣污染防治法的專業(yè)性、技術(shù)性要比環(huán)保法強(qiáng)得多，立法難度要大得多。如果繼續(xù)沿用環(huán)保法的現(xiàn)有規(guī)范和原則性方法，不體現(xiàn)大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。另外，正因?yàn)閷I(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，全國人大常委會(huì)委員們未必知曉大氣污染防治的發(fā)展態(tài)勢(shì)、工作格局、防治思路和防治方法。專業(yè)人才缺乏導(dǎo)致的立法質(zhì)量問題需引起重視。另外，全國人大常委會(huì)目前缺乏專業(yè)性輔導(dǎo)機(jī)制。如果不加強(qiáng)專業(yè)性輔導(dǎo)，可能導(dǎo)致常委會(huì)委員們出現(xiàn)立法評(píng)判失誤。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，法治工作必須加強(qiáng)專業(yè)化。

二是全國人大常委會(huì)委員們難以參加立法的前端工作，也難以全部知曉各方專家的真實(shí)意見。根據(jù)大氣污染防治法的修訂流程，稿子先由環(huán)保部呈報(bào)國務(wù)院，再由國務(wù)院呈報(bào)到全國人大常委會(huì)。從現(xiàn)實(shí)來看，大部分全國人大常委會(huì)委員們參與立法的環(huán)節(jié)，一般是從一審會(huì)接觸一審稿時(shí)開始。這相當(dāng)于菜已大致炒成，再讓評(píng)委們點(diǎn)評(píng)怎么修改再吃，這時(shí)基本已經(jīng)晚了。

享有立法權(quán)的全國人大常委會(huì)全體委員或者部分委員應(yīng)當(dāng)全程參與立法，在稿子由國務(wù)院呈報(bào)給全國人大常委會(huì)后，一審稿的形成如果讓全體常委們參與有困難，可以考慮讓部分專業(yè)性強(qiáng)的常委們參與。特別是，在征求對(duì)立法稿的各方意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)安排部分全國人大常委會(huì)委員們參加，保證立法者的直接知情權(quán)。而事實(shí)是，在京的環(huán)境法學(xué)者普遍指出，這些年來，他們參加過很多法律的立法意見征求會(huì)，卻極難見到全國人大常委會(huì)委員，參加的只是全國人大辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。這些工作人員因?yàn)榱⒎üぷ髁看蟆r(shí)間緊，大都希望法律早點(diǎn)通過或者修訂，所以很多專業(yè)意見可能被屏蔽，難以被全國人大常委會(huì)委員們直接獲悉。 至今看來，大氣污染防治法修訂的意見征求會(huì)議倒是開了不少，但是通過專家的反饋來看，很多重要意見并沒有被采納，不僅環(huán)境法學(xué)界的意見仍然非常大，環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境科學(xué)界的很多著名專家意見也非常大。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，立法工作必須科學(xué)化、民主化，所以全國人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)立法流程改革工作。?下轉(zhuǎn)第19版

三是立法任務(wù)重，審議時(shí)間短，立法時(shí)效性和立法質(zhì)量有很大的提升空間。全國人大常委員會(huì)每年開六次會(huì)，每次會(huì)議時(shí)長大多為一周，主要的任務(wù)是審議法律和決定。從目前來看，每次審議的時(shí)間緊、任務(wù)重，加上每個(gè)專業(yè)性的立法和決定并不是符合大多數(shù)常委會(huì)委員們的專業(yè)，所以，緊迫的會(huì)議時(shí)間導(dǎo)致常委們難以細(xì)致審議，不能保證立法和決定審議工作的質(zhì)量。從現(xiàn)實(shí)來看，因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯?huì)委員們大多是兼職，沒有充分的時(shí)間參與立法，所以一部法律制定或者修訂之后，如無極特殊的情況，下次修訂一般要等五年、十年，甚至更長時(shí)間，導(dǎo)致立法制定和修改排隊(duì)的現(xiàn)象嚴(yán)重。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，改革必須于法有據(jù)，法制必須為改革保駕護(hù)航，而滯后的立法難以保證這一點(diǎn)，所以全國人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)立法時(shí)效工作。

如何改進(jìn)

關(guān)于如何提高立法組織機(jī)構(gòu)和常委會(huì)委員的專業(yè)性問題，建議如下：其一，立法組織機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)配套相關(guān)的科學(xué)和法律專業(yè)人員，保證立法組織工作的專業(yè)性。其二，加強(qiáng)對(duì)全國人大常委會(huì)的立法技術(shù)培訓(xùn)，如針對(duì)每部法律的制定或者修訂，由全國人大常委會(huì)邀請(qǐng)法學(xué)專家、相關(guān)專業(yè)的專家和行業(yè)領(lǐng)域代表做輔導(dǎo)報(bào)告。

關(guān)于如何充分保證全國人大常委會(huì)委員的立法權(quán)和知情權(quán)問題，建議如下：其一，全國人大形成工作機(jī)制，保證部分常委會(huì)委員全程參與立法，知曉立法全程。在國務(wù)院向全國人大常委會(huì)呈報(bào)審議稿后，一審稿的形成應(yīng)當(dāng)吸收專業(yè)性強(qiáng)的常委們參與修改。其二，在征求各方意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立制度，安排部分全國人大常委會(huì)委員親自到場傾聽、交流，并全程錄像，把專家的意見全面、客觀、真實(shí)地反映到審議會(huì)上，使立法能夠用最科學(xué)、最合理的方式解決現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)于如何提高立法質(zhì)量和時(shí)效的問題，建議如下：其一，從目前來看，讓全國人大常委會(huì)委員們?nèi)繉?shí)現(xiàn)專職化不太現(xiàn)實(shí)，但可以考慮在每個(gè)專委會(huì)增加相關(guān)法學(xué)專業(yè)的全國人大常委會(huì)專職委員數(shù)量，保證部分專職常委全程參與立法，參與立法意見的征求工作，并建立專職委員與兼職委員的溝通和聯(lián)系機(jī)制，在人大常委會(huì)閉會(huì)期間及時(shí)吸收和反饋兼職委員的意見。只有這樣，才能提高立法共識(shí)的形成效率，提高立法時(shí)效。其二，建立立法輿情機(jī)制，全國人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期收集各界對(duì)立法的評(píng)論信息，并及時(shí)反饋給全體常委會(huì)委員。只有這樣，立法意見才能客觀、真實(shí)、全面地被全體常委們獲知，立法質(zhì)量才能進(jìn)一步提高。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，標(biāo)題和文中小標(biāo)題為編輯自擬）