黃華紅

【摘 要】 新預(yù)算法于2015年1月1日起正式實施，它的出臺對我國實施全口徑預(yù)算，促進財政預(yù)算的細化和公開，以及進一步規(guī)范財政支出具有積極意義。高校作為財政撥款單位，必然要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。文章就新預(yù)算法對高校的預(yù)算管理、會計核算、規(guī)范公開和財務(wù)人員素質(zhì)提高等方面的影響進行分析與闡述。

【關(guān)鍵詞】 新預(yù)算法； 現(xiàn)代預(yù)算治理； 財務(wù)管理

中圖分類號：F812；G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）14-0085-03

2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“新法”）正式實施。新法既突出了預(yù)算的完整性，又調(diào)強“預(yù)算約束”，新法下的預(yù)算制度更為全面、規(guī)范、公開，也更為透明，它更符合經(jīng)濟規(guī)律，對現(xiàn)代財政制度改革具有導(dǎo)向型作用。在公共財政預(yù)算中，高校部門預(yù)算可謂重要組成，對于高校財務(wù)管理而言，新法的實施影響深遠。筆者以為，新法更加強調(diào)了預(yù)算的“治理”職能，有望使全面預(yù)算管理下的高校財務(wù)管理工作更為科學(xué)和規(guī)范。

一、預(yù)算與現(xiàn)代大學(xué)治理

所謂“大學(xué)治理”即高校各利益相關(guān)者參與其重大決策的結(jié)構(gòu)和過程，旨在借由權(quán)利配置以及制度安排平衡并兼顧多方利益。對于高校而言，其組織決策機構(gòu)并不限于“黨政主管者”，還應(yīng)包括相應(yīng)的主管部門、教職工及學(xué)生代表大會等，因此，高校權(quán)利義務(wù)及各機構(gòu)間彼此監(jiān)督和制約關(guān)系構(gòu)成了其治理結(jié)構(gòu)。俞可平（2012）認為，在政治學(xué)家所探討的課題中，權(quán)力制衡是最基本的，也是核心的內(nèi)容，但制衡并非目的而僅是手段，其目的應(yīng)是極大化公共利益。張維迎（2004）認為，“大學(xué)治理”討論的是達成大學(xué)目標的特定的制度安排，即“治理結(jié)構(gòu)”。

當我國學(xué)者們?nèi)约m結(jié)于大學(xué)控制權(quán)的歸屬問題時，“制衡權(quán)力”已成為西方大學(xué)治理的核心。以耶魯大學(xué)為例，其董事會下設(shè)財政管理委員會、審計委員會和投資委員會，職能分別是監(jiān)督、規(guī)劃財務(wù)狀況，監(jiān)督會計運作，監(jiān)管耶魯捐贈基金以及其他投資項目，但最終的財務(wù)控制權(quán)始終保留在董事會手中。校級行政財務(wù)管理層由校長、教務(wù)長、財務(wù)、行政副校長聯(lián)合組成。教務(wù)長主管由聲望頗高的教授、行政核心人物任委員的預(yù)算委員會，其職能是對大學(xué)長期規(guī)劃、預(yù)算、學(xué)費或工資漲幅等關(guān)鍵決策進行審核。財務(wù)及行政副校長掌管財務(wù)部三大職能：協(xié)助預(yù)算委員會制定規(guī)劃；具體財務(wù)運作；管理捐贈資金、資產(chǎn)、債務(wù)。學(xué)校內(nèi)審部門要求各院系提交月度財務(wù)報告，外部會計師事務(wù)所審計并出具學(xué)校年財政報告，由董事會審計委員會進行審計。耶魯?shù)呢攧?wù)運作思想總結(jié)為：合理的機構(gòu)設(shè)置下財務(wù)決策、資金運作、執(zhí)行監(jiān)督彼此獨立，錢權(quán)交易得以避免。

王紹光（2008）指出，“預(yù)算國家”應(yīng)伴隨“預(yù)算體制”?，F(xiàn)代預(yù)算應(yīng)經(jīng)法定程序及代議機構(gòu)批準、授權(quán)實施，并進行公示。事實上，自1997年我國就對高校預(yù)算的“審議通過”機制作了明文規(guī)定，從《高等學(xué)校財務(wù)制度》（1997）到《進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（2011）再到《高等學(xué)校財務(wù)制度》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（2012）無不體現(xiàn)作為有效機制的治理結(jié)構(gòu)是遵照“法定程序”對“一把手”進行制約，這也正體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的治理職能。

二、新預(yù)算法對高校財務(wù)管理的意義

（一）高校會計核算的精細度更高

新法強調(diào)決算草案應(yīng)與預(yù)算對應(yīng)，并按三類分列：一是預(yù)算數(shù)；二是調(diào)整預(yù)算數(shù)；三是決算數(shù)。針對“一般公共預(yù)算支出”，應(yīng)按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到相應(yīng)的款項，即實際會計核算時，要按功能類別和經(jīng)濟類別分別核算。新法要求各級人大將政府預(yù)算列為審查的核心，這就要求部門決算遵照預(yù)算口徑予以轉(zhuǎn)化，使決算草案對應(yīng)預(yù)算。而報表口徑是否一致，則取決于會計核算的優(yōu)劣。高校會計信息使用者不同，其基本需求不盡相同，新法實施后，會計核算有望更加精細化，便于滿足高校不同信息需求者的根本需求?！岸嗑S核算”既能更真實、全面地反映高校財務(wù)現(xiàn)狀，又便于落實管理責(zé)任，對資源配置更有利。

（二）高校預(yù)算管理更趨于精細化

新法細化了部門預(yù)算由編制到執(zhí)行、由調(diào)整到?jīng)Q算對比等諸多方面，凸顯的是嚴謹、科學(xué)的政府預(yù)算。從我國預(yù)算收支編列來看，主要存在兩套體系（功能類系、經(jīng)濟類系），而財政預(yù)算公開普遍選擇前者。為區(qū)別政府職能具體支出，新法也將后者增加進來，對預(yù)算編制的細化幾近極致，這也增加了預(yù)算編制的難度?，F(xiàn)行預(yù)算體制下，高校預(yù)算上報給主管部門的是一套，用于校內(nèi)管理的又是一套，具體執(zhí)行中也是“兩張皮”。新法出臺后的“雙向管理”使預(yù)算編制更立體，也增加了預(yù)算調(diào)整、預(yù)決算對比的要求。校內(nèi)外預(yù)算統(tǒng)一后，將更便于執(zhí)行和支付資金。新法下的預(yù)算編制，要求各高校“幾上幾下”編制校內(nèi)預(yù)算，再參照財政要求對財政部門預(yù)算進行編制。需要指出的是，現(xiàn)行預(yù)算體制下，高校一般是每年10月上報預(yù)算，11月編制校內(nèi)預(yù)算，導(dǎo)致內(nèi)外預(yù)算“兩張皮”；新法背景下，后者應(yīng)早于前者，以便統(tǒng)一預(yù)算體系。

（三）高校全面預(yù)算管理終將實現(xiàn)

新法規(guī)定：“政府全部收支都納入預(yù)算?！鳖A(yù)算管理制度改革深化后，預(yù)算外資金業(yè)已取消，全部財政收支均在政府預(yù)算中體現(xiàn)，這使現(xiàn)代預(yù)算更完整，并向全面預(yù)算發(fā)展。而今，高校部門預(yù)算管理中已經(jīng)把其預(yù)算收入中的國有資產(chǎn)有償使用收入（出租（售）以及利息收入等）、行政事業(yè)類收入（報名費、學(xué)費、住宿費等）、財政補助收入悉數(shù)納入。參照新法精神，這一收支范圍將更大，未來，經(jīng)營收入、科技成果轉(zhuǎn)化收入、橫向課題收入等都會陸續(xù)歸入，且參照新法跨年度對預(yù)算予以平衡的新政，將延長預(yù)算年度（目前是一年一預(yù)），以兼顧長遠。為此，要求高校在“大預(yù)算”財務(wù)管理理念下，從“三全”入手，推行全面預(yù)算管理：由“全員參與”開始逐步“全額管理”直至“全程管理”。

（四）高校財務(wù)管理的公開程度以及規(guī)范程度更高

新法增加了25條同促進預(yù)算公開以及強化審查監(jiān)管相關(guān)的款項，更嚴格要求高校財務(wù)管理的公開度和規(guī)范化。我國已實現(xiàn)了將GDP的4%用于國家教育投入的目標，也使民眾更關(guān)注教育資金使用效益。在此背景下，高校是否注重公開“三公經(jīng)費”首先被關(guān)注；其次是高校是否謹慎于其“債務(wù)問題”，嚴格控制新增貸款；再次是針對新法所提出的“各級政府、部門、單位應(yīng)對預(yù)算支出情況進行績效評價”，要求高校強調(diào)以專項經(jīng)費為核心的“績效問題”，厲行節(jié)約，一方面圍繞資金使用效益強調(diào)項目績效，另一方面強調(diào)分析投入產(chǎn)出；最后新法強調(diào)“國庫集中收付管理政府全部收支”、“應(yīng)結(jié)余管理連續(xù)兩年未用盡的結(jié)轉(zhuǎn)資金”則都是強調(diào)資金管理是否規(guī)范。

三、新預(yù)算法下如何強化高校財務(wù)管理

（一）重構(gòu)或優(yōu)化財務(wù)管理組織體系

我國《教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求高等教育爭創(chuàng)特色，堅持不懈地對教育結(jié)構(gòu)予以優(yōu)化。為提高戰(zhàn)略管理能力，“內(nèi)涵式高等教育”越來越被高校所推崇，而建立現(xiàn)代大學(xué)制度同時基于財務(wù)管理體制的完善健全治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是其核心標志。2014年新會計制度以及2015年新法的實施，要求現(xiàn)代財務(wù)管理體系能服務(wù)于內(nèi)涵式高等教育的發(fā)展。因此，科學(xué)、合理地配置財務(wù)管理體系，既對高教資源的有效利用有利，又有益于高校戰(zhàn)略管理。鑒于目前多數(shù)高校財務(wù)管理體系同新法要求并不契合的現(xiàn)狀，從預(yù)算與大學(xué)治理和諧統(tǒng)一的角度出發(fā)，完善高校財務(wù)管理體系首先應(yīng)從健全組織管理體系開始。為此，應(yīng)以新法為基礎(chǔ)，重構(gòu)或優(yōu)化財務(wù)管理組織體系（如圖1）。本文所設(shè)計的組織體系同時考慮到新會計制度及高?；局卫斫Y(jié)構(gòu)，對大多數(shù)高校都比較適用。

（二）健全內(nèi)部控制機制，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預(yù)算理念融入財務(wù)管理中

組織機構(gòu)運行高效與否，根本在于內(nèi)部控制制度是否完善。以新法為背景，高校財務(wù)管理機制的正常運行，需要以健全內(nèi)部控制機制為基礎(chǔ)，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預(yù)算理念融入其中，借此形成諸多方面的有效互動：一是戰(zhàn)略同規(guī)劃間；二是規(guī)劃與預(yù)算間；三是預(yù)算與配置間；四是配置與管理間；五是管理與風(fēng)險控制間；六是管理同績效評價間。在健全內(nèi)部控制機制的過程中，各高校應(yīng)重新梳理如下主要業(yè)務(wù)流程，以使其更趨于規(guī)范，最終優(yōu)化高教資源配置以及高教經(jīng)費使用效能：一是預(yù)算管理；二是政府采購管理；三是收支管理；四是合同管理；五是資產(chǎn)管理；六是建設(shè)項目管理，等等。

（三）基于預(yù)算編制精細化，突出預(yù)算執(zhí)行力和績效預(yù)算的有機結(jié)合

基于時間—動作這一主體，科學(xué)管理之父泰勒（1911）率先提出了“精細化管理”的思想。從二戰(zhàn)后至20世紀50年代，“精細化管理”理念逐步運用于工業(yè)生產(chǎn)中，并于90年代延伸至教育領(lǐng)域。它強調(diào)管到細節(jié)，“去粗取精”。高校財務(wù)精細化管理要求其圍繞財務(wù)管理目標，明確相關(guān)責(zé)任，并使其更為具體，要求高校由以往的“管結(jié)果”向“管過程”升華，有效掌控所有資金、全部活動及所有員工。財務(wù)精細化管理首先要求預(yù)算管理精細化。基于“治理”的角度，預(yù)算應(yīng)指揮高校全部經(jīng)濟活動，因此，關(guān)鍵在于將其細化。實踐中，先要參照新法規(guī)定把預(yù)算科目分為收、支兩大類，再分設(shè)“類”、“款”、“項”、“目”，然后對“基本支出”、“項目支出”進行細化；細化“一上”預(yù)算編制至“項”級科目，并針對具體執(zhí)行項目落實，預(yù)算批復(fù)程序中的“二上”、“二下”須嚴謹，規(guī)范預(yù)算上報，全過程掌控預(yù)算經(jīng)費支出。

新法提及“績效”的合計8處，在預(yù)算編制原則中強調(diào)“績效”理念也是新法的又一亮點。“績效理念”一提出，作為基本概念的“投入”和“產(chǎn)出”隨即被引申。當前，國家持續(xù)追加教育投入，引發(fā)了社會對教育經(jīng)費使用及其效果的關(guān)注。以往高校管理者的固有思想是高校資金可“無償”使用，因此在花錢上普遍過于隨意，而新法背景下，這一固有理念必須徹底打破，應(yīng)以成本核算的強化為手段，突出預(yù)算執(zhí)行力和績效預(yù)算的有機結(jié)合。從責(zé)任主體來看，高校預(yù)算應(yīng)由各二級學(xué)院執(zhí)行，督促二級學(xué)院執(zhí)行預(yù)算是高校財務(wù)預(yù)算管理的重心。一方面，對二級學(xué)院預(yù)算執(zhí)行清楚掌握、監(jiān)督和分析，避免資金浪費；另一方面，持續(xù)推進預(yù)算支出績效評價機制，基于重點項目預(yù)算支出進行績效評價，對于評價結(jié)果則應(yīng)適時公示，做到預(yù)算執(zhí)行同預(yù)算編制及績效評價的有機結(jié)合，從而強化預(yù)算管理精細化。

（四）強化科研經(jīng)費管理，提高其管理效率

為鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，多年來，我國科研經(jīng)費投入年均增速均保持在2%，據(jù)悉，2011年，我國注資8 600億元用于科研，2015年全年這一投入最低將追加至1.5萬億元。因此，不但高?？蒲许椖拷?jīng)費將大增，其來源渠道也會更廣。但因疏于管理，高?？蒲薪?jīng)費使用中的違法亂紀屢見不鮮。新法要求在科研項目中細化科研活動成本核算。因此，高校首先應(yīng)轉(zhuǎn)變管理者、科研人員的思想認識，強化科研經(jīng)費管理，幫助科研人員合理、合法地使用科研經(jīng)費；其次，完善科研經(jīng)費管理執(zhí)行環(huán)境，以過程管理為基礎(chǔ)，細化各項目具體管理措施，對業(yè)務(wù)流程予以規(guī)范，以使其管理效率有所提升。

（五）遵照新預(yù)算法的綱領(lǐng)精神，強化成本管理

擴招前，高校屬“非營利組織”，其經(jīng)費管理中不涉及“成本管理”這一內(nèi)容，且財務(wù)核算較為簡單，財務(wù)分析也不計“資金投入—產(chǎn)出績效”；擴招后，其經(jīng)費來源越來越廣，除學(xué)費外，辦班創(chuàng)收收入以及科研經(jīng)費也都相應(yīng)地增加。隨著經(jīng)營活動的多元化，其經(jīng)營成本也倍增。而今，新法第十二條和第三十七條強制規(guī)范構(gòu)建“節(jié)約型”社會，倡導(dǎo)各級政府、部門在獲取社會經(jīng)濟效益的同時力爭資源損耗最低化。結(jié)合上述背景，高校應(yīng)厲行節(jié)約，為構(gòu)建節(jié)約型高校而不懈努力。為達此目標，高校財務(wù)管理的另一重要方面應(yīng)在于參照其事業(yè)發(fā)展，強化成本控制，細化成本核算。具體的核算工作應(yīng)基于日常管理，圍繞兩方面展開：一是教育總成本（包括學(xué)校、各院系以及各專業(yè)）；二是生均成本。每位教職工都要樹立主人翁意識，從自身做起，積極踐行成本節(jié)約理念。除了有利于學(xué)校發(fā)展的教育教學(xué)或科研經(jīng)費之外，財務(wù)部門應(yīng)恪盡職守，嚴格監(jiān)督各二級學(xué)院其他收支，避免浪費。此外，經(jīng)費的投入產(chǎn)出效率及其利用效果也應(yīng)加以考慮?！?/p>

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