白嘉菀 沈?qū)W文

摘要：縣作為國家一級重要行政單元，有著獨特的地位和作用，縣權(quán)的公開具有較強的針對性和可操作性。以甘肅莊浪縣為例，就目前縣權(quán)公開存在的四點問題提出對策。

關(guān)鍵詞：縣權(quán)；公開；莊浪

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）13018002

“郡縣治，天下安”?？h作為國家一級重要行政單元，有著獨特的地位和作用，縣級區(qū)域相對完整，財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)相對獨立，縣級的政治生態(tài)不僅關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會的發(fā)展和穩(wěn)定，而且能在相當(dāng)程度上反映出我國公權(quán)力運行中的一些典型問題。選擇縣一級作為黨委權(quán)力公開透明運行試點的切入口，則具有較強的針對性和可操作性，具有重大的現(xiàn)實意義。

2010年11月，中紀委、中組部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》（中紀發(fā)〔2010〕33號），平?jīng)鍪星f浪縣被甘肅省委確定為全省4個縣權(quán)公開試點縣之一，本文依據(jù)對莊浪縣的縣委權(quán)力公開透明的調(diào)查而述。

1莊浪縣縣權(quán)公開運行現(xiàn)狀

2011年4月18日，莊浪縣正式啟動“縣權(quán)公開”試點工作，經(jīng)過三年多的探索，取得了一定的成績。

（1）勘界確權(quán)、明確職責(zé)?！翱h權(quán)公開”的實質(zhì)是對當(dāng)前過于集權(quán)的縣級政治生態(tài)的一次矯正?？h委權(quán)力過大首因在于職權(quán)不清、責(zé)權(quán)不明。厘清縣委權(quán)力邊界是試點工作的起點基礎(chǔ)工作，也是首要任務(wù)。在健全的組織機構(gòu)后，組織人員編撰各權(quán)力部門的職權(quán)目錄，明確行使權(quán)力的主體、條件、運行步驟、完成時限、監(jiān)督措施等，確保權(quán)力運行程序化、規(guī)范化。同時找準(zhǔn)權(quán)力“分水嶺”，厘清職權(quán)，列出權(quán)力“清單”，從結(jié)構(gòu)上解決了職權(quán)越位、職權(quán)缺位、職權(quán)交叉、黨政不分、權(quán)責(zé)不清，特別是單位負責(zé)人權(quán)力過于集中等突出問題，有效破解了縣委權(quán)力過大的問題。

（2）規(guī)范用權(quán)、依法作為?？茖W(xué)設(shè)置縣委權(quán)力運行程序，規(guī)范用權(quán)，是在程序制度上從源頭防止失職、越權(quán)和濫用職權(quán)等用權(quán)混亂現(xiàn)象的重要環(huán)節(jié)和措施，是縣委權(quán)力公開透明的有力保證。莊浪縣在清責(zé)確權(quán)的基礎(chǔ)上，編制了職權(quán)目錄，并依據(jù)不同事項和職權(quán)，進一步優(yōu)化縣委權(quán)力運行程序，健全完善了權(quán)力運行的內(nèi)控系統(tǒng)，以工作流程化促進權(quán)力運行規(guī)范化，并強化用制度管權(quán)管人管事，規(guī)范用權(quán)，讓權(quán)力行使得透明公開，有效治理了縣委權(quán)力“剪不斷、理還亂”的狀態(tài)。

（3）公開亮權(quán)、信息互動。規(guī)范用權(quán)的關(guān)鍵是權(quán)力公開透明運行，“縣權(quán)公開”是縣委和政府與人民的“連心橋”，有利于民主監(jiān)督，根治縣委用權(quán)中的“暗箱操作”等突出問題。莊浪縣始終堅持公開制度，以多種載體，全方位、多層次的公開辦事程序、尤其在財政、人事、基建等敏感問題上，始終把公開貫穿于縣委工作。在決策程序、執(zhí)行過程、重大問題上堅持遵行透明原則，讓權(quán)力在陽光下運行，使縣委權(quán)力的運行沒有秘密。

（4）民主監(jiān)權(quán)、多維制衡。要使縣委權(quán)力按“規(guī)”操作、在“軌”運行，監(jiān)督是保障。傳統(tǒng)的監(jiān)督大多是黨內(nèi)監(jiān)督，也就是自己監(jiān)督自己，為了讓監(jiān)督機制能夠真正起到作用，莊浪縣在強化黨內(nèi)監(jiān)督的同時引入民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督與審計、經(jīng)濟權(quán)力等專門監(jiān)督，并同時加強網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，在有效的推進莊浪縣全民監(jiān)督良好風(fēng)氣的同時促進了縣委科學(xué)、民主決策的能力，有效杜絕了縣委權(quán)力的濫用。

（5）廉政控權(quán)、未雨綢繆。莊浪縣堅持把廉政風(fēng)險教育納入黨員干部日常教育管理之中，使廣大黨員干部自覺做到識別風(fēng)險在工作之前，防范意識在行動之前，同時理清職權(quán)，查找廉政風(fēng)險點，并針對查找出的廉政風(fēng)險點，依據(jù)權(quán)力的重要性、權(quán)力行使的頻率、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率及危害程度，將廉政風(fēng)險確定為四等四級，實行動態(tài)管理，全方位監(jiān)控；建立廉政風(fēng)險預(yù)警處置制度，以多種方式加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，促進各級干部廉潔從政，從根源上預(yù)防了腐敗的發(fā)生。

通過以上舉措，莊浪縣縣委權(quán)力規(guī)范運行，領(lǐng)導(dǎo)決策水平明顯提高，不但促進了社會和諧，也推進了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

2莊浪縣縣權(quán)公開運行面臨的困境

雖然“縣權(quán)公開”試點工作取得了一定成效，但依然面臨著很多困惑和問題。主要集中在以下四點：

（1）工作運行缺少頂層設(shè)計支撐。

①現(xiàn)有的改革成效以及能否持續(xù)的關(guān)鍵，主要在于縣委書記個人的認識和態(tài)度，也就是說僅靠官員的政治倫理約束，所以“縣權(quán)公開”不可靠。

②縣委權(quán)力公開不僅是限制縣委權(quán)力，還需要公共財政、行政問責(zé)、績效評估等多方面配套制度的有力支撐，但目前現(xiàn)狀是缺乏相應(yīng)配套制度的支持，所以“縣權(quán)公開”難以持續(xù)。

③現(xiàn)行的“縣權(quán)公開”的實踐探索和規(guī)定中既很少涉及上級的問責(zé)內(nèi)容，又少見本級的問責(zé)制度，缺少責(zé)問追究制度的設(shè)計，“縣權(quán)公開”缺少動力。

④目前的“縣權(quán)公開”未經(jīng)時間檢驗的地方制度，缺乏時間和實踐上的長效性。

（2）權(quán)責(zé)邊界不清。厘清權(quán)力邊界，規(guī)范用權(quán)是整個試點工作的首要任務(wù)，但如何涇渭分明的理清邊界，制度層面和執(zhí)行層面均存在問題。

制度層面：由于現(xiàn)有的制度規(guī)定都相對宏觀，所以在對縣委權(quán)力界限和權(quán)力內(nèi)容的梳理由于其依據(jù)規(guī)定而存在模糊性。而這種模糊直接導(dǎo)致了無法準(zhǔn)確界定縣委的權(quán)力。致使出現(xiàn)黨政不分、權(quán)責(zé)不清，特別是縣委書記權(quán)力過分集中等突出問題。

執(zhí)行層面：從現(xiàn)有的各項權(quán)力運行流程圖中可以看出權(quán)力運行的職權(quán)范圍還比較簡單，內(nèi)容比較籠統(tǒng)，大框架、粗線條，針對性、操作性、適用性和實用性不是很強，運行流程不夠規(guī)范的問題，從而致使工作程序不夠系統(tǒng)，橫向擴展不足，縱向延伸不夠，程序簡單，涉及單位不夠廣泛，指導(dǎo)性、操作性不強的問題。

（3）權(quán)力公開透明的操作性。權(quán)力公開透明是整個試點工作的中心主題，但在具體操作中，存在公開尺度難以把握、透明程度難以衡量、群眾訴求難以統(tǒng)一的問題。目前權(quán)利公開的內(nèi)容僅僅宏觀進行了界定，在執(zhí)行過程中顯得原則不足，靈活有余，這也直接導(dǎo)致在具體的實際操作中的動態(tài)因素較多，時空變化復(fù)雜，“度”難以衡量。莊浪縣在試點過程中把“黨員群眾關(guān)心什么就公開什么”作為一項公開原則，但作為群眾主體，其出發(fā)點和角度以及個人差異也導(dǎo)致在公開透明工作的執(zhí)行中眾口難調(diào)，群眾滿意度降低。

（4）民主監(jiān)督機制困局。民主監(jiān)督是整個試點工作的核心工作，但現(xiàn)有的監(jiān)督仍是對原有框架的整合，監(jiān)督主體缺乏多元化及獨立性，而外部監(jiān)督因缺乏良好的政治環(huán)境而難以持續(xù)。我國目前基層具體監(jiān)督的主體橫向上有人大、紀委、群眾、輿論媒體，縱向上主要有上級主管部門和下級單位，但在實踐中依舊沒有跳出“黨內(nèi)監(jiān)督”的困局，存在“自己監(jiān)督自己”問題，其監(jiān)督仍然表現(xiàn)出很大的依附性。而“黨外監(jiān)督”，即群眾、媒體等由于種種原因更沒有回歸監(jiān)督的實質(zhì)。在當(dāng)前法制不健全的情況下，實現(xiàn)各種監(jiān)督的實質(zhì)，仍然是擺在我們面前的一個重要難題。

3縣委權(quán)力公開透明運行的思考與對策

縣委權(quán)力公開在全國范圍內(nèi)都是一個比較有前瞻性的權(quán)力改革，通過莊浪縣階段性試點工作，總結(jié)出值得推廣的經(jīng)驗，同時又面臨新的困惑，如何在進一步的工作中就存在的問題有針對性的提出有效的對策是本文的關(guān)鍵。

（1）加強頂導(dǎo)制度設(shè)計，弱化“一把手”個人行為影響?！翱h權(quán)公開”蘊含著黨內(nèi)權(quán)力的授受與制衡問題，其本質(zhì)涉及權(quán)力的科學(xué)配置?！翱h權(quán)公開”，說到底就是縣委特別是縣委書記的自我革命，這在執(zhí)行過程中必然有一定的難度。為了從根本上制衡權(quán)力，唯一的辦法就是從國家層面設(shè)計特定體制機制，靠體制機制的力量來保障權(quán)力運行不依個人素質(zhì)的變化而變化，不以個人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。加強上級黨組織的直接指導(dǎo)，確保改革方案的合理制定和貫徹落實；同時，適時將基層黨內(nèi)的競爭性選舉改革由村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大至縣級進行試驗探索，迫使縣委領(lǐng)導(dǎo)成員自覺把對上級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)和對下面黨員群眾負責(zé)有機地結(jié)合起來。只有在上層“民主要求”和下層“民主訴求”的合力下，縣域范圍內(nèi)的良好政治生態(tài)才能真正形成。

（2）厘清理順縣委權(quán)責(zé)，健全“一體化”分權(quán)制衡架構(gòu)。深入推進“縣權(quán)公開”，必須在整個縣域政治的制度框架下進行一體化系統(tǒng)思考。

從縣委的內(nèi)部關(guān)系看，要逐步建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，尤其是要科學(xué)分解“一把手”的權(quán)力，明確界定“一把手”的權(quán)限，形成有效的權(quán)力制衡機制。重點要完善黨的代表大會制度，落實和完善黨的代表大會代表任期制，深化縣黨代會常任制試點，強化全委會決策和監(jiān)督作用。

從縣委的外部關(guān)系看，要理順縣委與人大、政府、政協(xié)之間的關(guān)系?？h委和人大之間，將規(guī)范縣委權(quán)力與強化人大功能、明確政府職能等方面的改革有機銜接、整體設(shè)計、配套建設(shè)；縣委與政府之間，必須使“縣權(quán)公開”能夠與政府行政改革有機銜接起來；縣委與政協(xié)之間，需要加強同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效性。

（3）發(fā)展民主政治生態(tài)，形成“一盤棋”合力監(jiān)督機制。

健全監(jiān)督機制包括健全對縣委領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力的監(jiān)督制約體系與加強對縣委“一把手”權(quán)力的制度制約兩個方面。

在對縣委領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力的監(jiān)督制約方面既要加強自上而下的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制度，包括加強省級巡視組建設(shè)，加強對縣委班子在用人、用錢、用地、用權(quán)等重點腐敗領(lǐng)域環(huán)節(jié)的重點監(jiān)控等；同時也要加強同級人大和紀委的監(jiān)督力度，主要需要改革部分地區(qū)縣委書記兼任同級人大常委會主任的做法，實現(xiàn)人大對縣委權(quán)力的實質(zhì)性監(jiān)督，探索建立大區(qū)域紀委制，推進巡視監(jiān)督工作等；還要加強自下而上的群眾監(jiān)督制度。加強法治建設(shè)和制度建設(shè)，保證社會公眾和大眾傳媒的合法監(jiān)督權(quán)，確保監(jiān)督主體的獨立性。

在對縣委“一把手”權(quán)力的制度制約方面重點要完善領(lǐng)導(dǎo)任職制度、民主評議制度、懲處制度。把程序性制度建設(shè)作為監(jiān)督制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在必要的情況下把選舉、決策、公開、監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)以黨內(nèi)的“細則”、“意見”、“規(guī)定”等形式予以細化和規(guī)范。

（4）靠實公開透明措施，取得“一致性”良好互動認同。權(quán)力的公開透明在實踐中必須制定公開細則，將公開內(nèi)容分為長期公開、定期公開和即時公開三類，不

斷提升縣委權(quán)力公開的實效性和時效性，同時拓寬公

開渠道。在現(xiàn)有公開載體的基礎(chǔ)上，采取電子會議、網(wǎng)上訪談、書記信箱、媒體采訪、發(fā)表新聞?wù)勗挼确绞?，從而實現(xiàn)公開內(nèi)容的深化。按照客觀全面、陽光透明、為民務(wù)實清廉的總要求，充分尊重廣大群眾的知情權(quán)，突出決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，只要不違反保密規(guī)定的均予以公開；同時延伸公開范圍，將“縣權(quán)公開”工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）、縣直單位、農(nóng)村黨組織延伸，做到“縣權(quán)公開”深入到各個基層、各個領(lǐng)域、各個方面。

（5）全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作，加強“一攬子”配套措施支持?！翱h權(quán)公開”是一項系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方、合力而為，才能取得實質(zhì)性開展。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力才能防止孤軍奮戰(zhàn)、被動應(yīng)付的尷尬局面；同時加強宣傳報道，營造工作氛圍，充分利用多種媒體多種形式對“縣權(quán)公開”工作進行廣泛宣傳報道，營造濃厚工作氛圍，積極舉辦有關(guān)“縣權(quán)公開”的主題宣傳教育，擴大干部群眾的知曉范圍，提高參與率；加強配套支持，保障工作運行。推進“縣權(quán)公開”工作常態(tài)化不僅僅需要相關(guān)制度對縣委權(quán)力的約束，還需要公共財政、權(quán)力風(fēng)險評估預(yù)警、考核評價、行政問責(zé)、績效評估等多方面配套制度的有力支撐。

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