◎ 文/魯桐

深化國(guó)企改革亟須制定國(guó)家所有權(quán)政策

◎ 文/魯桐

黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，即要求國(guó)有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力。新一輪國(guó)企改革的大幕逐步拉開(kāi)。建立一個(gè)公開(kāi)、透明的國(guó)家所有權(quán)政策，不僅有利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制力，明確監(jiān)管者和被監(jiān)管者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，也有利于社會(huì)各界對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行廣泛監(jiān)督，促進(jìn)政府權(quán)力部門(mén)在合理的邊界內(nèi)行使所有者職能。

國(guó)有企業(yè)管理體制的改革

新一輪國(guó)企改革的實(shí)質(zhì)是確立了國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化的改革方向。國(guó)企改革的市場(chǎng)化就是要解決國(guó)企管理體制和國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式的市場(chǎng)化這兩大核心問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30多年的改革，國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式的市場(chǎng)化已經(jīng)有了明顯改觀，但國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)管理體制的市場(chǎng)化問(wèn)題還遠(yuǎn)未解決。國(guó)企管理體制的問(wèn)題不解決，直接影響國(guó)企經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化，從而導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率無(wú)法得到根本改善。筆者認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化的市場(chǎng)化改革方向是正確的，但前提是國(guó)企管理體制要改革。

1.國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)資委）的定位問(wèn)題

國(guó)資委應(yīng)定位為企業(yè)國(guó)有資本的出資人，應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利。一般而言，國(guó)家所有權(quán)職能包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面：制定國(guó)家所有權(quán)政策的職能、執(zhí)行國(guó)家所有權(quán)政策的職能，以及對(duì)執(zhí)行國(guó)家所有權(quán)政策的效果進(jìn)行監(jiān)督的職能。國(guó)資委應(yīng)成為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)全國(guó)經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核以及統(tǒng)一國(guó)資基礎(chǔ)管理等重要職能。

在國(guó)資委下面設(shè)立行業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營(yíng)公司。在監(jiān)管方式上，國(guó)資委應(yīng)從過(guò)去的“國(guó)企監(jiān)管”向“國(guó)資監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。國(guó)資委與國(guó)企的關(guān)系從“上級(jí)主管”與“所屬企業(yè)”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會(huì)”關(guān)系，即完全通過(guò)董事會(huì)履行責(zé)任，通過(guò)股份表決實(shí)現(xiàn)股東的三項(xiàng)基本權(quán)利：重大經(jīng)營(yíng)的決策權(quán)、人事任免權(quán)和資本收益權(quán)。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的優(yōu)化。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為連接國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)和國(guó)家出資企業(yè)的中樞，在國(guó)有資產(chǎn)管理中處于承上啟下的地位，一方面接受?chē)?guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的委托，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；另一方面作為參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)的代表，行使國(guó)有股東的權(quán)利。

2.國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制力問(wèn)題

國(guó)家應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)，如能源、電力、鐵路、煙草、軍工、通信和礦產(chǎn)等具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)保持直接的所有權(quán)和控制力。國(guó)資委作為一個(gè)積極的所有者，應(yīng)在法律的框架內(nèi)行使所有權(quán)職責(zé)，其主要職責(zé)包括四個(gè)方面：第一，委派代表出席股東大會(huì)并行使投票權(quán)；第二，建立規(guī)則透明的董事會(huì)提名程序并積極參與董事會(huì)的提名；第三，定期對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并與國(guó)有企業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持溝通；第四，確保國(guó)企高管薪酬激勵(lì)符合公司發(fā)展的長(zhǎng)期利益，并能吸引和留住合格人才。

3.明確國(guó)家所有權(quán)政策問(wèn)題

目前，國(guó)資委行使國(guó)家所有權(quán)職能還缺乏明確的所有權(quán)政策職能作指引。國(guó)家所有權(quán)政策是指國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，以及國(guó)有企業(yè)為實(shí)現(xiàn)這些總體目標(biāo)而制定的實(shí)施戰(zhàn)略。國(guó)家所有權(quán)政策，既是指導(dǎo)國(guó)資委行使所有權(quán)的一項(xiàng)基本政策，也是將此作為信息披露和提高透明度的一種手段。國(guó)資委作為國(guó)家出資人機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是按照國(guó)家所有權(quán)政策的目標(biāo)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，確保國(guó)有資本的回報(bào)，并且確保在公共領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)執(zhí)行相應(yīng)的公共政策和產(chǎn)業(yè)政策。

西方國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐

1.建立明確的所有權(quán)政策體系

西方國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)主要是通過(guò)建立所有權(quán)政策體系，明確國(guó)家所有權(quán)政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑，以及政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理政策和要求等。如挪威、瑞典、加拿大、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭和英國(guó)等國(guó)家都制定了明確的國(guó)家所有權(quán)政策。其中，瑞典政府的國(guó)家所有權(quán)總體目標(biāo)是“為全體所有者創(chuàng)造價(jià)值”；英國(guó)股東執(zhí)委會(huì)的所有權(quán)總體目標(biāo)是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設(shè)定的政策、監(jiān)管規(guī)劃框架內(nèi)，確保政府持股能帶來(lái)可持續(xù)的回報(bào)，并隨著時(shí)間推移，彌補(bǔ)資本成本”；法國(guó)國(guó)家參股局作為法國(guó)政府的所有權(quán)機(jī)構(gòu)，制定了《國(guó)有企業(yè)與國(guó)有股東關(guān)系的章程》（簡(jiǎn)稱《章程》），該部門(mén)通過(guò)委派代表到國(guó)有企業(yè)董事會(huì)，每年對(duì)企業(yè)執(zhí)行《章程》的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果形成年度報(bào)告。

2.制定和公布國(guó)家所有權(quán)政策報(bào)告

制定和公布國(guó)家所有權(quán)政策報(bào)告是世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)控制的重要手段。它主要起兩方面作用：一是明確國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策和要求；二是使社會(huì)各方了解政府對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的邊界，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。

頗具特色的挪威國(guó)有企業(yè)監(jiān)管框架

以挪威為例。挪威政府希望保持強(qiáng)大的國(guó)家所有權(quán)，以確保重要的國(guó)家資源和企業(yè)掌握在政府手中。截至2013年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上。出于戰(zhàn)略性、經(jīng)濟(jì)性等方面考慮，挪威政府各部委直接持有70多家公司的股份，總市值約8000億歐元。全部國(guó)有企業(yè)共分四類(lèi)：以營(yíng)利為目的的上市公司、以營(yíng)利為目的的非上市公司、具有商業(yè)目標(biāo)和其他目標(biāo)的企業(yè)，以及不以營(yíng)利為目的執(zhí)行政府產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)。為便于行業(yè)管理，雖然不同的國(guó)有企業(yè)由不同的政府部門(mén)管理，但都實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)有所有權(quán)政策目標(biāo)和要求。國(guó)家持股為了達(dá)到四個(gè)方面目的：國(guó)家對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的控制；國(guó)家對(duì)重要自然資源的控制；保證穩(wěn)定的所有權(quán)，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

下表說(shuō)明，國(guó)家是挪威工商業(yè)的主要所有者。國(guó)家所有權(quán)既保證了國(guó)家對(duì)資源的控制，又保證了收入可以用于社會(huì)福利。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)挪威工商業(yè)的控制也采取多種形式，有獨(dú)資也有合資。挪威政府在其政綱Soria Moria聲明中稱：“在獲得資金及專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面，多元化的所有權(quán)是挪威工商業(yè)的重要力量。多元化的所有權(quán)是必要的，包括私人和公共所有權(quán)、國(guó)家和國(guó)際的所有權(quán)。挪威的國(guó)家所有權(quán)是確保公司的總部和研究活動(dòng)在挪威的重要手段。另一方面，外資所有權(quán)有助于確保發(fā)展和能力建設(shè)?！?/p>

表 挪威國(guó)家股權(quán)和各公司所屬的政府部門(mén)

■ 穆如清風(fēng) 張麗生/攝

1.國(guó)家作為股東，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)有企業(yè)的發(fā)展為己任，這就需要有積極的所有權(quán)政策作支撐

挪威貿(mào)易與工業(yè)部每年發(fā)布的所有權(quán)政策報(bào)告，集中反映挪威政府的國(guó)家所有權(quán)目標(biāo)、對(duì)所屬國(guó)有企業(yè)的要求和監(jiān)管部門(mén)的管理框架。

2.從國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的期望和要求看，無(wú)論是何種類(lèi)別的國(guó)有企業(yè)，挪威政府都要求國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)必須充分考慮一些重要的因素，如良好的環(huán)境、重組、多樣性、道德以及研發(fā)，來(lái)促進(jìn)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展

政府強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的公司社會(huì)責(zé)任，其含義是國(guó)有企業(yè)必須爭(zhēng)取向所有利益相關(guān)者表現(xiàn)一貫的良好實(shí)踐，致力于公司社會(huì)責(zé)任不應(yīng)該被視為一個(gè)無(wú)關(guān)業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)發(fā)展的獨(dú)特的元素。

3.挪威的國(guó)家所有權(quán)政策還體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營(yíng)的導(dǎo)向方面，并非只關(guān)注資本回報(bào)

如在企業(yè)的研究與發(fā)展和能力建設(shè)方面，國(guó)家作為所有者，希望國(guó)有企業(yè)制訂積極的研究與開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)企業(yè)間的廣泛交流與合作。在環(huán)境、健康和安全生產(chǎn)方面，挪威政府作為所有者對(duì)國(guó)有企業(yè)的明確要求是：長(zhǎng)期的價(jià)值創(chuàng)造，有效利用資源，有利于環(huán)境。此外，挪威政府對(duì)所屬企業(yè)在道德標(biāo)準(zhǔn)、反腐敗等問(wèn)題上都有明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和要求。制定高標(biāo)準(zhǔn)的信息披露政策是挪威政府打擊國(guó)有企業(yè)腐敗的有效手段。在挪威，《公共管理法》和《信息自由法》給予普通公民獲得公共管理決策信息的權(quán)利，增加國(guó)有企業(yè)的透明度，有助于社會(huì)的公共監(jiān)督。

4.挪威政府制定的所有權(quán)政策，不僅對(duì)國(guó)有企業(yè)有明確的要求和政策導(dǎo)向，對(duì)政府自身的定位和角色也作了明確劃分，并采取公開(kāi)透明的方式，接受社會(huì)各界的監(jiān)督

挪威所有權(quán)政策報(bào)告顯示，政府的職能主要有三個(gè)方面，即決策者、市場(chǎng)調(diào)節(jié)者和公共財(cái)產(chǎn)管理者。為了保障這些角色的合法性，建立全社會(huì)對(duì)國(guó)有股東的信任，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場(chǎng)調(diào)節(jié)者的角色分開(kāi)。

（1）挪威貿(mào)易與工業(yè)部管理著26家公司的國(guó)有股權(quán)，該部設(shè)立國(guó)有股權(quán)管理部門(mén)，部門(mén)下設(shè)由企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和律師組成的咨詢委員會(huì)，監(jiān)管活動(dòng)根據(jù)公司管理的需要，提名董事候選人，監(jiān)督和跟進(jìn)公司的財(cái)務(wù)表現(xiàn)，關(guān)注公司的決策等。

（2）國(guó)家股東必須按照《公司法》的要求參與股東大會(huì)、董事會(huì)。

（3）政府監(jiān)管部門(mén)不能直接干預(yù)公司的決策和日常經(jīng)營(yíng)管理。

（4）國(guó)家作為所有者對(duì)公司運(yùn)作，主要通過(guò)參與股東大會(huì)對(duì)公司董事、高管的提名和選舉，以及行使公司章程規(guī)定的股東權(quán)利對(duì)公司施加影響。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所中國(guó)公司治理研究中心）

■ 編輯：田佳奇