◎ 文/宣曉偉

居民分布式光伏發(fā)電推廣的問題及建議

◎ 文/宣曉偉

光伏產(chǎn)業(yè)是新能源產(chǎn)業(yè)的重要發(fā)展方向之一。光伏市場的發(fā)展對于優(yōu)化我國能源結構、促進能源生產(chǎn)和消費革命、推動能源技術創(chuàng)新等具有重要的意義。當前光伏應用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發(fā)電兩種方式，其中分布式光伏發(fā)電是指裝機規(guī)模較?。◣浊咧翑?shù)兆瓦）、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng)，通常接入35千伏等級以下的電網(wǎng)。

隨著近年來光伏產(chǎn)業(yè)技術水平的不斷提高、應用成本的明顯下降，尤其是2013年7月國務院頒布《關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》以來，價格、財政、稅收等政策陸續(xù)出臺，我國居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備了大規(guī)模發(fā)展的可能。然而在具體實踐中，居民分布式光伏發(fā)電的推廣還面臨著一系列的障礙，盡管它們更多表現(xiàn)為實際操作過程中的一些細節(jié)問題，卻切實阻礙著將我國居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應用的“可能”轉為“現(xiàn)實”。

居民分布式光伏發(fā)電推廣面臨的困難

居民分布式光伏發(fā)電，一般是安裝在居民住宅屋頂?shù)墓夥l(fā)電項目。與大規(guī)模電量輸出的光伏電站相比，居民分布式光伏發(fā)電的特點是“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”，發(fā)出的電有相當部分用戶自用，由此具有靠近用戶、輸電成本低、對電網(wǎng)影響小、選址靈活、應用范圍廣等優(yōu)勢，也是我國著力推廣的未來電力生產(chǎn)方式之一。

居民分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模推廣根本上要解決兩大難題。一是“經(jīng)濟性差”，即目前的居民分布式光伏發(fā)電必須得到相關的財政補貼才能保證其能夠有一定的經(jīng)濟回報率；二是“獨立性差”，即居民分布式光伏發(fā)電不是完全獨立的自發(fā)自用系統(tǒng)，它必須聯(lián)上電網(wǎng)才能實現(xiàn)其全部的發(fā)電效益和經(jīng)濟收益。因此，如何保證合適的經(jīng)濟回報率、如何方便地聯(lián)上電網(wǎng)，是當前居民分布式光伏發(fā)電能否得以快速發(fā)展的關鍵。圍繞“經(jīng)濟性差”和“獨立性差”，可將當前居民分布式光伏發(fā)電所遇到的突出問題分為三類：

1.電網(wǎng)企業(yè)激勵機制不合理，能源主管部門監(jiān)管乏力，致使“并網(wǎng)難”

按照當前政策，無論是備案、并網(wǎng)還是拿錢，分布式光伏項目的居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道。電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務，同時將相關的財政補貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此，在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為決定著居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。然而，在現(xiàn)行的制度安排下，電網(wǎng)企業(yè)成為沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。盡管國務院在《關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中提出，要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)績效考核指標，國家能源局也強調(diào)其派出機構要加強對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，但是在項目具體落實的過程中，電網(wǎng)企業(yè)事實上具有很大的自由裁量權。在現(xiàn)有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負擔和麻煩的居民分布式光伏發(fā)電項目，地方電網(wǎng)企業(yè)多半會采取能拖則拖的方式。

根據(jù)相關法律和政策的要求，雖然電網(wǎng)公司對于居民分布式光伏發(fā)電項目的申請應該是直接接受、不能拒絕的，國家電網(wǎng)公司《關于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務工作的意見》中還明確規(guī)定了辦理并網(wǎng)流程的具體時限，可實際情況是，不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請時根本不會開具回執(zhí)，沒有了起始時間，使得相關時限的嚴格規(guī)定成為一紙空文。此外，一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對項目申請進行推諉和拖延。盡管電網(wǎng)企業(yè)對于居民分布式光伏發(fā)電項目的相關并網(wǎng)要求具有一定的合理性，然而在現(xiàn)有激勵扭曲的環(huán)境下，這些并網(wǎng)前提條件更多時候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當作拖延手段在使用，它使得相當多的居民分布式光伏發(fā)電項目陷入遙遙無期的等待或進退不得的僵局。

綜上所述，電網(wǎng)企業(yè)在當前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著事實上的最重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網(wǎng)難”已成為制約我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的關鍵因素之一。

2.建設條件限制過多，相關法律、金融等支持政策缺失，對相關企業(yè)支持不足

除了備案流程不規(guī)范、并網(wǎng)難的問題外，居民分布式光伏發(fā)電項目還面臨著建設難的問題。

（1）居民分布式光伏項目的施工單位被要求同時具有電力設施許可證、建筑施工許可證和安全生產(chǎn)許可證，一個企業(yè)要獲得電力設施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，對于光伏電站而言具有一定合理性，對于只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻了。在現(xiàn)實情況中，大多數(shù)居民分布式光伏項目的施工單位資質(zhì)達不到這個要求，這種情況成為電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。

（2）居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權關系不清，相關法律的缺失導致各方（業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會等）的權責界定相當模糊。在現(xiàn)實情況下，物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，并不鼓勵管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項目，甚至采取各種手段加以阻撓。

（3）由于居民分布式光伏發(fā)電項目規(guī)模小、條件復雜、情況各異，所以目前更多是專業(yè)化的小公司（包括一些新興的創(chuàng)業(yè)型企業(yè)）在此領域開展相關的業(yè)務，探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前的政策來看，政府對于這些專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關注和幫助，這些更具創(chuàng)新力和活力的小企業(yè)生存處境艱難影響了居民分布式光伏發(fā)電的有效推廣。

3.補貼政策執(zhí)行難，政策穩(wěn)定性和可預期性差

對于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執(zhí)行過程中由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因難以到位。此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發(fā)電的地方配套文件；或者是相關政策出臺過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強（如過于強調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)?；虼笃髽I(yè)），不利于當?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。

加快推廣居民分布式光伏發(fā)電的建議

1.構建合理的激勵機制以有效調(diào)動電網(wǎng)公司的積極性；加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電應用作為突破口之一

目前制約我國居民分布式光伏發(fā)電迅速推廣的根本障礙是電網(wǎng)企業(yè)動力不足。因此，如何構建合理的激勵機制以有效調(diào)動電網(wǎng)公司，尤其是具體經(jīng)辦業(yè)務的地方電網(wǎng)公司的積極性，是加快推廣居民分布式光伏發(fā)電的首要問題。目前國資委對中央企業(yè)績效考核采取的是基本指標和分類指標相結合的形式，基本指標對所有企業(yè)統(tǒng)一適用，分類指標根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的特點、經(jīng)營管理水平、技術創(chuàng)新投入以及風險控制能力等因素確定。可以考慮在對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核體系中，加入“可再生能源發(fā)展”的分類指標，其中再下設“分布式光伏發(fā)電量”、“風能發(fā)電量”等子指標。鑒于能源行業(yè)的專業(yè)性，可以由能源主管部門（能源局）來具體確定相關的各項指標并給出最終得分，從而有助于加強能源主管部門對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管能力。

根本上看，調(diào)整績效考核體系對于改變電網(wǎng)企業(yè)的行為只是一種“治標不治本”的方法。在傳統(tǒng)電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)建立在傳統(tǒng)化石能源基礎上的發(fā)電模式以及與此相對應的一系列制度安排，必將受到包括光伏在內(nèi)的分布式發(fā)電的推廣模式的強烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調(diào)整。所以，要真正破除電網(wǎng)企業(yè)對于包括光伏在內(nèi)分布式發(fā)電的抵觸，必須要把“推進分布式發(fā)電”和“加快電力體制改革”結合起來。

（1）可將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電市場作為電力體制改革的突破口之一，在分布式光伏發(fā)電區(qū)域率先進行電力交易試點。事實上國家能源局發(fā)布的《關于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關政策的通知》已經(jīng)明確提出了“在示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)電區(qū)域電力交易試點，允許分布式光伏發(fā)電項目向同一變電臺區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負責輸電和電費結算”。應積極利用分布式光伏發(fā)電的推廣機遇，加快相關區(qū)域的電力體制改革，進一步剝離電網(wǎng)企業(yè)的競爭性業(yè)務，實現(xiàn)輸配電與售電的有效分離，真正將電網(wǎng)公司重新定位成“只負責電力傳輸，不參與買賣電力”的企業(yè)主體。

（2）電網(wǎng)公司可隨著分布式光伏發(fā)電的推廣，進行業(yè)務轉型和創(chuàng)新，成為相應的服務商。在未來分布式發(fā)電大規(guī)模應用的情況下，電網(wǎng)公司仍然在很大程度上肩負著保證電力質(zhì)量和電網(wǎng)安全的重任，因此電網(wǎng)公司應根據(jù)形勢的變化創(chuàng)新自身的管理機制和服務體系，開展標準和質(zhì)量監(jiān)督、技術評估等一系列業(yè)務向分布式發(fā)電的供求雙方提供服務，在保證電力質(zhì)量和電網(wǎng)安全的同時，通過相關的服務獲得收益，使得電網(wǎng)公司能夠伴隨分布式發(fā)電的大規(guī)模應用擁有新的發(fā)展機遇。

總之，要從根本上提高電網(wǎng)企業(yè)在推廣居民分布式光伏發(fā)電中的積極性，必須加快電力體制改革，同時推動電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務創(chuàng)新和轉型，使電網(wǎng)企業(yè)能夠從分布式光伏發(fā)電的推廣中獲得真正的激勵。

2.短期目標和長期目標并重，給予普通居民用戶和專業(yè)化企業(yè)足夠的重視和支持，推進分布式光伏發(fā)電的市場化發(fā)展道路

（1）目前各級政府針對分布式光伏發(fā)電已經(jīng)出臺了不少扶持政策，能源局在2014年9月初發(fā)布的《關于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關政策的通知》更是吹響了大規(guī)模推廣分布式光伏發(fā)電的號角?？傮w來看，當前能源主管部門更注重的是利用工業(yè)園區(qū)等載體進行“統(tǒng)一屋頂資源利用、統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一運營管理、統(tǒng)一保險和融資、地方政府強力介入并大力支持”的推廣模式。這樣的模式無疑對擴大分布式光伏應用規(guī)模是立竿見影、卓有成效的。

（2）要充分注意大干快上模式可能帶來的負面效應。換言之，分布式光伏市場的發(fā)展有其自身的規(guī)律，政府的干預和扶持應該符合市場的發(fā)展規(guī)律而不是扭曲甚至違背這種規(guī)律。政府的強力介入和大量補貼必然會帶來市場的短期繁榮，但也可能會養(yǎng)成一批專以補貼為生甚至不惜弄虛作假的企業(yè)，從而不利于光伏市場的長期發(fā)展。

（3）政府對于分布式光伏發(fā)電的扶持，不僅應看重短期目標，更要有長遠眼光，必須著眼于光伏市場的長期健康發(fā)展。居民分布式光伏發(fā)電項目，雖然單個用戶規(guī)模很小，但卻一點一滴地為分布式光伏發(fā)電的推廣做著貢獻；同樣，在此領域耕耘的專業(yè)化小企業(yè)，也切切實實地在為探索一條在國內(nèi)可行的分布式光伏發(fā)電應用的商業(yè)化模式做著貢獻。居民分布式光伏項目的推廣和相關小企業(yè)的發(fā)展，對于我國分布式光伏發(fā)電市場的長期健康發(fā)展，有著極其重要的意義。因此，政府在注重大規(guī)模項目和大企業(yè)的同時，也應該給予居民分布式光伏發(fā)電項目和專業(yè)化企業(yè)同樣的重視和扶持。

3.加強政策執(zhí)行力度，強化部門間的溝通協(xié)調(diào)，營造公平、穩(wěn)定、可預期的市場發(fā)展環(huán)境

政策執(zhí)行不到位是目前阻礙居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模推廣的重要因素。要有效解決這個問題，要做到以下三點：

（1）能源主管部門要加強對地方政府執(zhí)行情況、具體企業(yè)落實情況的監(jiān)管，特別是對地方電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督，可將主管部門的舉報投訴電話廣而告之，并公布在電網(wǎng)企業(yè)的辦理大廳中，使得欲申請分布式光伏發(fā)電項目的居民家喻戶曉，有效加強對地方電網(wǎng)企業(yè)的約束。

（2）要加強部門間協(xié)調(diào)，能源主管部門尤其要加強與其他部門的溝通，及時發(fā)現(xiàn)并解決居民分布式光伏發(fā)電項目申請、建設和運營中的政策難題。

（3）能源主管部門應會同有關部門，加快居民分布式光伏發(fā)電的相關立法工作，側重解決屋頂產(chǎn)權、融資貸款等方面的問題。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）

■ 編輯：張涵