◎ 文/陸小成 侯祥

城市低碳轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變

◎ 文/陸小成 侯祥

改變傳統(tǒng)高能耗、高污染的粗放型城市發(fā)展模式，選擇低消耗、低污染和低排放的低碳轉(zhuǎn)型模式是我國城市應(yīng)對資源能源環(huán)境瓶頸性制約的迫切需要。本文重點(diǎn)論述在城市低碳轉(zhuǎn)型背景下，政府具有哪些職能、如何定位、如何轉(zhuǎn)變等重要問題。

城市低碳轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的提出

1.實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型緩解城市資源能源瓶頸制約

黨的十八大報(bào)告明確指出，我國發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)問題依然突出，加快城市轉(zhuǎn)型關(guān)系到我國未來經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展大局。以高投入、高消耗和高污染為特征的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式嚴(yán)重制約我國城市經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前全球氣候變暖已是不爭的事實(shí)，“碳減排”行動(dòng)刻不容緩，氣候危機(jī)表面上看是環(huán)境問題，實(shí)質(zhì)上應(yīng)該引發(fā)人們對于未來城市發(fā)展模式的反思。在此背景下，加快城市低碳轉(zhuǎn)型成為我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

城市低碳轉(zhuǎn)型是開拓新型城市發(fā)展理論和規(guī)劃理論的有利契機(jī)，也是尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的必經(jīng)之路。城市低碳轉(zhuǎn)型是面向綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的清潔發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)資源能源的高效利用、環(huán)境污染治理與生態(tài)修復(fù)，強(qiáng)調(diào)更加集約型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)更加生態(tài)宜居、綠色低碳的生活空間的重構(gòu)與持續(xù)發(fā)展。

2.實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型為城市職能轉(zhuǎn)變提供新導(dǎo)向、提出新要求

黨的十八大報(bào)告指出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展，必然要求政府明確自身的職能定位，加快城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。我國城市問題的成因在于為了追求經(jīng)濟(jì)短期效應(yīng)而過度開發(fā)資源，從本質(zhì)上講則是城市政府對經(jīng)濟(jì)功能過于重視和過分干預(yù)，對公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)等其他職能相對忽視，導(dǎo)致政府職能缺位、錯(cuò)位和空位，直接制約了城市的持續(xù)發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型。應(yīng)對全球氣候變化和資源能源危機(jī)催生低碳經(jīng)濟(jì)模式的構(gòu)建，這些外部環(huán)境以及我國向國際社會(huì)作出的減排承諾壓力，為我國城市實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型提供了新的導(dǎo)向。面對高碳發(fā)展和嚴(yán)重環(huán)境污染問題，城市政府應(yīng)該正確定位，科學(xué)履行政府職能，適時(shí)促進(jìn)城市向低碳轉(zhuǎn)型與發(fā)展。城市低碳轉(zhuǎn)型要求實(shí)現(xiàn)資源能源的集約型利用、環(huán)境友好型生產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)城市政府加快面向綠色低碳發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變。

3.實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型要求各級政府明確自身職能

加快政府職能轉(zhuǎn)變，要正視低碳轉(zhuǎn)型對政府所提出的要求，科學(xué)定義和明確規(guī)定政府職責(zé)，正確處理好城市轉(zhuǎn)型所涉及的各要素之間的關(guān)系，正確履行職能，全面推進(jìn)城市低碳轉(zhuǎn)型。

城市低碳轉(zhuǎn)型的政府職能定位

1.制定低碳戰(zhàn)略規(guī)劃職能，加強(qiáng)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀調(diào)控

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)對于城市政府管理職能的要求是通過制定有效戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行宏觀市場調(diào)控，發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用。因此，城市低碳轉(zhuǎn)型需要明確實(shí)施城市低碳轉(zhuǎn)型的規(guī)劃職能，即通過政策鼓勵(lì)、資金支持、創(chuàng)新體制和完善設(shè)施，構(gòu)建高效、低耗和集約的低碳增長模式。

通過科學(xué)規(guī)劃和戰(zhàn)略選擇，促使城市改變傳統(tǒng)的高能耗發(fā)展模式，并根據(jù)城市現(xiàn)有資源要素條件，因地制宜，做好統(tǒng)籌規(guī)劃和分類指導(dǎo)工作。統(tǒng)籌規(guī)劃就是要求政府從城市低碳轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律出發(fā)，對城市低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本原則、主要目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等進(jìn)行科學(xué)定位，強(qiáng)化城市規(guī)劃的戰(zhàn)略性、綜合性、總體性和系統(tǒng)性，強(qiáng)化政府規(guī)劃的綠色、生態(tài)和低碳。分類指導(dǎo)就是要求政府在制定方針時(shí)，鼓勵(lì)城市根據(jù)自身發(fā)展情況和所處地理環(huán)境，制定符合有利于自身發(fā)展的低碳發(fā)展模式，體現(xiàn)出城市差異、資源稟賦和綠色基礎(chǔ)設(shè)施等特征。

2.加強(qiáng)政策創(chuàng)新職能，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型資源整合

黨的十八屆三中全會(huì)提出緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革。因此，加強(qiáng)城市低碳轉(zhuǎn)型，要重點(diǎn)明確政府在深化生態(tài)文明體制改革中的職能定位，通過體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。

（1）處理好政府宏觀管理與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系。堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場推動(dòng)和公眾參與的原則，建立起符合市場發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制、調(diào)控機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮政府和市場對轉(zhuǎn)型發(fā)展的調(diào)節(jié)作用，整合調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)一切積極因素，廣泛爭取區(qū)域外的支持與合作，促進(jìn)城市低碳轉(zhuǎn)型。

（2）明確政府的功能性職能。對于自然保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)公益林區(qū)，政府要實(shí)施嚴(yán)格的保護(hù)制度，建立以生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展為目標(biāo)的長效機(jī)制和以生態(tài)文明建設(shè)為基礎(chǔ)的政績考核體制機(jī)制，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型。

（3）給予低碳轉(zhuǎn)型更多的政策優(yōu)惠。根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)因素制定資源價(jià)格、資源的產(chǎn)權(quán)制度以及資源的經(jīng)營機(jī)制等，將部分中央權(quán)力授權(quán)給地方政府進(jìn)行試點(diǎn)。

3.加大資金扶持職能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級和投融資環(huán)境建設(shè)

城市低碳轉(zhuǎn)型作為外部性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)行為，需要足夠的資金支持，政府層面應(yīng)該加大資金投入力度，解決城市實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的資金問題。其一，建立低碳發(fā)展基金，對于產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、低碳建筑和城市綠化等重大項(xiàng)目改造投入資金，加快低碳項(xiàng)目建設(shè)。其二，充分發(fā)揮社會(huì)資本、社會(huì)組織和社會(huì)力量等多元合作功能，建立多元化投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本、民間力量和慈善機(jī)構(gòu)等投入足夠資金參與城市低碳轉(zhuǎn)型。

4.提升公共服務(wù)職能，提供低碳服務(wù)保障

城市低碳轉(zhuǎn)型是面向公共利益最大化的公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的正外部性，需要政府提供必要的促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于一些需求具有很強(qiáng)的正外部性效應(yīng)，一些需求成本較高的公共產(chǎn)品很難通過市場進(jìn)行生產(chǎn)，使得群眾很難通過市場機(jī)制使需求得到滿足。外部性活動(dòng)的存在需要政府履行公共服務(wù)職能，要求政府加強(qiáng)低碳產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、提供財(cái)政投入，加快城市園林綠化、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、城市生態(tài)環(huán)境修復(fù)等公共服務(wù)供給。政府履行低碳轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)職能，能從降低整個(gè)社會(huì)運(yùn)行成本的角度出發(fā)，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)體制不足，促進(jìn)城市綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為城市低碳運(yùn)行和市民生活環(huán)境改善提供必要的公共服務(wù)和低碳保障。

5.強(qiáng)調(diào)市場監(jiān)管職能，構(gòu)建良好市場秩序

政府應(yīng)該大力鼓勵(lì)有利于城市低碳轉(zhuǎn)型公司的市場準(zhǔn)入，降低“門檻”，使得市場投資環(huán)境向有利于城市低碳轉(zhuǎn)型、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面傾斜。

對于已經(jīng)獲得財(cái)政及政策支持的企業(yè)，城市政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管力度，防止不符合低碳轉(zhuǎn)型的產(chǎn)品流入市場，構(gòu)建低碳轉(zhuǎn)型的良好市場秩序，保障社會(huì)資本、民間力量和慈善機(jī)構(gòu)的積極參與，為城市低碳轉(zhuǎn)型與發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定、有序和高效的市場秩序。

轉(zhuǎn)型中政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

1.樹立低碳發(fā)展理念，形成推進(jìn)城市低碳發(fā)展與職能轉(zhuǎn)變的共識(shí)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，我國政府對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提出了更高要求，即在提高效率的同時(shí)，關(guān)注發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境的平衡。既要在發(fā)展中保護(hù)，也要在保護(hù)中發(fā)展，既要提高環(huán)境效益，也要保證經(jīng)濟(jì)增長，這種發(fā)展并不是量上的發(fā)展，而是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

樹立低碳發(fā)展理念，需要獲得政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的共識(shí)，這種共識(shí)是對全球氣候變化、低碳宜居空間和低碳發(fā)展環(huán)境的統(tǒng)一理解、關(guān)注和支持。只有形成共識(shí)，才能整合各方面的資源和力量，加快城市低碳轉(zhuǎn)型的政府職能轉(zhuǎn)變。

2.明確宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)低碳城市空間的戰(zhàn)略布局

政府職能轉(zhuǎn)變的方向是加強(qiáng)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等基本職能。在城市低碳轉(zhuǎn)型過程中要積極發(fā)揮和明確政府的宏觀調(diào)控職能，包括對產(chǎn)業(yè)布局、交通布局、建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施等系統(tǒng)的調(diào)控。對已經(jīng)處于資源匱乏甚至衰退的城市而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已成為城市低碳轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。資源型城市所在地的省、市政府要正確處理資源型產(chǎn)業(yè)與非資源型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，推行產(chǎn)業(yè)多元化模式，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)之間，可以是接續(xù)關(guān)系，可以是替代關(guān)系，也可以是接續(xù)和替代并存。從低碳型城市的空間布局和宏觀調(diào)控考慮，加強(qiáng)低碳型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)等的系統(tǒng)調(diào)整，要特別重視產(chǎn)業(yè)與交通、生活空間的協(xié)同發(fā)展，避免睡城現(xiàn)象和職住分離導(dǎo)致的交通壓力，同時(shí)大力發(fā)展低碳交通，減少碳排放和環(huán)境污染以及城市擁堵，避免產(chǎn)業(yè)和商業(yè)等過度集中，從戰(zhàn)略布局上疏解城市功能和產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)城市低碳綠色發(fā)展。

3.完善政策引導(dǎo)職能，鼓勵(lì)城市低碳創(chuàng)新發(fā)展

所謂低碳創(chuàng)新，是指一定區(qū)域內(nèi)，以降低碳排放、提高能源效率和實(shí)現(xiàn)區(qū)域低碳轉(zhuǎn)型與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本目標(biāo)，所采取的各種技術(shù)、制度、管理、文化等多方面的低碳化的創(chuàng)新手段和工具的集合。城市低碳轉(zhuǎn)型離不開低碳技術(shù)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用，低碳技術(shù)創(chuàng)新是助推城市轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展的重要引擎。城市發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型需要更加重視節(jié)能減排，更加嚴(yán)厲地控制污染物排放，更大力度地推進(jìn)能源技術(shù)進(jìn)步和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，加快低碳發(fā)展步伐，改善環(huán)境質(zhì)量。在進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型的政策引導(dǎo)時(shí)，城市政府一定要注重政策的可執(zhí)行性，因地制宜建立起符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，搞活政府與社會(huì)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)資本、社會(huì)組織、社會(huì)力量等多元合作功能，使社會(huì)的每一方都能享受到城市低碳轉(zhuǎn)型的好處，從而改善市場的投資環(huán)境，加快城市低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

4.強(qiáng)化公共服務(wù)職能，降低城市低碳發(fā)展成本

面對低碳轉(zhuǎn)型的公共服務(wù)，城市政府的管理職能要從直接的控制，轉(zhuǎn)為間接的引導(dǎo)和快捷的均等化的公共服務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活水平的提升，城市居民對綠色、低碳、宜居的生活空間和物質(zhì)消費(fèi)需求逐步增加，更加重視綠色食品和食品安全，重視低碳的生活環(huán)境，重視低碳綠色的工作空間等。這些需求迫使城市政府要加強(qiáng)低碳轉(zhuǎn)型的相關(guān)公共服務(wù)的提供，包括面向綠色低碳的基礎(chǔ)設(shè)施，如城市園林、綠地、綠道和公園等面積擴(kuò)大與修復(fù)建設(shè)，包括綠色建筑、綠色交通的布局與提供，包括低碳消費(fèi)、低碳生活的教育、醫(yī)療、文化和體育等方面設(shè)施的建設(shè)與公共產(chǎn)品的供給。通過布局和建設(shè)更多的低碳化公共設(shè)施，為企業(yè)進(jìn)行低碳發(fā)展降低成本，提升城市低碳功能。

5.完善市場監(jiān)管職能，發(fā)揮市場在低碳資源配置中的決定性作用

加強(qiáng)市場監(jiān)管職能，在于構(gòu)建有序、自由和法治的市場環(huán)境，為城市實(shí)行低碳轉(zhuǎn)型減少不確定性因素。黨的十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就是要構(gòu)建公平、自由競爭的市場環(huán)境，對于低碳轉(zhuǎn)型而言，就是要重視依靠市場力量、市場機(jī)制促進(jìn)城市低碳轉(zhuǎn)型。完善的競爭機(jī)制把一些不符合低碳轉(zhuǎn)型的產(chǎn)品淘汰下去，從而又改善了對于低碳轉(zhuǎn)型的投資環(huán)境。通過良好的投資環(huán)境，政府能充分發(fā)揮社會(huì)資本、社會(huì)組織和社會(huì)力量等多元合作功能，建立面向低碳經(jīng)濟(jì)、低碳轉(zhuǎn)型和低碳創(chuàng)新的多元化投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本、民間力量和慈善機(jī)構(gòu)等投入足夠資金參與城市低碳轉(zhuǎn)型。

（作者單位：陸小成，北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)查研究中心；侯祥，北京工業(yè)大學(xué)耿丹學(xué)院）

■ 編輯：田佳奇

*本文系北京市教委民促大學(xué)生科研項(xiàng)目《北京城市低碳轉(zhuǎn)型的問題與對策研究》（編號(hào)：MCDXS201459）的階段性成果