中共上海市閔行區(qū)委黨校課題組

[摘 要]上海市閔行區(qū)在深度城市化進程中，注重群眾工作機制的構建和創(chuàng)新，在群眾工作聯(lián)系服務機制、群眾工作參與決策機制、群眾工作績效評價機制等方面作了十分有效的探索和實踐。本文擬對這些實踐進行調研和思考，并對如何更好完善和推進群眾工作機制作些許思考。

[關鍵詞]群眾工作機制；深度城市化；構建與創(chuàng)新

[中圖分類號] D252 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）05-0039-03

完善的群眾工作機制，可以使群眾工作走上制度化、規(guī)范化、科學化的軌道，是有效開展群眾工作的重要保證。上海市閔行區(qū)在深度城市化進程中，十分注重群眾工作機制的構建和創(chuàng)新。本文在總結閔行區(qū)群眾工作機制的有效實踐基礎上，進一步剖析尚存的問題，并對如何更好地構建和完善群眾工作機制作些思考和研究。

一、上海市閔行區(qū)深度城市化中群眾工作機制的構建情況

上海市閔行區(qū)根據(jù)區(qū)域特點和發(fā)展定位，于2010年提出深度城市化的概念。所謂深度城市化，指在現(xiàn)有城市化的基礎上，對城市化的內涵和目標進行調整和深化，對城市化的模式和路徑進行改進和創(chuàng)新。從深度城市化的要求來說，主要表現(xiàn)在三個方面：在城市化的發(fā)展理念上，更加突出以人為本；在城市化的發(fā)展內涵上，更加注重滿足不同人群的多樣化需求；在城市化的推進機制上，更加注重民主協(xié)商、公眾參與。

（一）以服務為核心，構建多層次、多領域的聯(lián)系服務群眾機制。一是出臺若干聯(lián)系服務群眾文件。先后下發(fā)了《關于建立以“三聯(lián)四會”為主要內容的群眾工作機制的實施意見》、《關于在全區(qū)黨員干部中開展“大走訪”活動的實施意見》、《閔行區(qū)代表（委員）議案提案意見建議辦理工作人員問責辦法（試行）》和《閔行區(qū)黨代表履職辦法（試行）》等文件。二是確立“三聯(lián)四會”制度格局，筑牢多層次聯(lián)系服務機制。通過建立區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、基層黨委委員聯(lián)系基層黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾的“三聯(lián)”工作體系和區(qū)委常委會議事會、基層黨委（黨工委）議事會、基層黨（總）支部議事會和基層黨員群眾代表議事會的“四會”工作制度，探索建立一種長期、持續(xù)、有效的代表（委員）聯(lián)系服務群眾工作機制。三是建立固定的代表（委員）工作室和村（居）委接待點，建立長期、持續(xù)、有效的代表（委員）聯(lián)系服務群眾工作機制。閔行區(qū)于2013年制定了《關于進一步完善本區(qū)代表（委員）聯(lián)系服務群眾工作機制的指導意見（試行）》，有效整合了現(xiàn)有的群眾工作、代表（委員）依法履職和述職評議、大聯(lián)動處置、公共政策評估、干部監(jiān)督考核等一系列工作機制，使得資源更加集中，流程更加優(yōu)化，處置更加高效，群眾滿意度也在逐步提升。四是規(guī)范“大走訪”活動，在切實走訪慰問中踐行聯(lián)系服務群眾機制。2010年1月18日，區(qū)委印發(fā)了《關于在全區(qū)黨員干部中開展“大走訪”活動的實施意見》，形成了以區(qū)四套班子領導干部和區(qū)級機關處級領導干部聯(lián)系村或居民區(qū)黨組織、街鎮(zhèn)黨政班子成員聯(lián)系本地區(qū)規(guī)模以上非公企業(yè)黨組織、基層黨組織班子成員聯(lián)系黨員和困難群眾的“點對點”走訪網(wǎng)絡，黨員領導干部通過“一送、二問、三聽”從訪貧問苦、釋疑解惑、問需解怨等方面解民苦、安民心、緩民急。五是基層黨代會成為基層干群密切聯(lián)系的有效途徑。各基層黨代會用制度形式確定了群眾工作的方式方法，讓群眾真正參與黨的工作當中?；旧厦總€鄉(xiāng)鎮(zhèn)局行都做出了黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾的規(guī)定，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)局都建立了黨代表接待日制度，在每月規(guī)定的時間和地點安排黨代表接待群眾來訪，收集群眾的意見和建議。

（二）以自治為基點，建立多方面的群眾工作參與、決策機制。一是強化黨務公開制度，為群眾工作參與、決策機制的構建奠定基礎。閔行區(qū)首創(chuàng)了“黨務公開網(wǎng)”，從2007年1月1日正式開通，歷經(jīng)四次改版，逐步摸索出了一套適合區(qū)情的網(wǎng)上黨務公開模式。在不涉及黨內機密的情況下最大限度地公開，對重大決策、決定、決議等都通過黨務公開網(wǎng)進行公布；對重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用等“三重一大”事項，決策前征求意見、決策過程和決策結果等都完整進行公開；全區(qū)處級以上干部選拔、任用、考核、獎懲的情況也通過網(wǎng)絡和新聞媒體主動公示。依靠這一重要平臺，并通過對區(qū)委全委會運行機制改革以及實行全委會對重大事項的審議票決，推動黨務公開規(guī)范化、程序化、制度化，在黨內有效營造知曉、參與、監(jiān)督的民主氛圍。二是注重平等協(xié)商，構建“四會”工作體系。全區(qū)各鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)通過積極推廣決策聽證會、矛盾協(xié)調會、政務評議會、民意懇談會等不同類型的“四會”制度，全方位聽取民意，提高群眾參與度。形成了“周周會”、“樓道自治”等好做法、好經(jīng)驗。三是公共政策制定實施中，切實推進群眾參與、決策機制。在制定公共政策時，注重把好“事前論證、事中聽證、事后宣傳”關。政策是否符合實際、群眾是否了解、執(zhí)行是否有阻力等，公布前必須反復論證。對一些影響面廣、涉及群眾切身利益的政策，做好條目的解釋工作，加強宣傳和引導，讓群眾充分了解政策具體規(guī)定的保護群眾利益的內容。同時，還主動讓民眾評、讓民眾說、讓民眾議。四是基層形成了一系列行之有效的群眾工作參與、決策品牌。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）在公共事務管理的過程中，主動變“單向行政指令式”為“雙向黨群互動型”，通過政務公開的形式，積極引導群眾有序參與公共事務管理，提升了政務信息的透明度、參與度和認可度。2010年，江川路街道黨工委試點推行黨員聽證咨詢制度，聽證范圍涉及城市建設、社會管理和社會事業(yè)等與老百姓切身相關的民生工作。馬橋鎮(zhèn)在村、居民區(qū)推廣村（居）民“周周會”的做法，積極探索村居黨組織領導的群眾自治的有效路徑，暢通了群眾利益訴求的表達渠道。梅隴鎮(zhèn)積極探索“六會三公開”制度，主動引導群眾參與社區(qū)公共事務管理和居民自治，做到公共事務決策前、決策中、決策后全程公開。古美路街道通過推進充滿活力的樓道自治、家園自治，培育社區(qū)居民自治意識，切實推進協(xié)商民主的發(fā)育成熟。

（三）以監(jiān)督為抓手，建立嚴格有效的群眾工作監(jiān)督、評價機制。一是群眾工作績效評價主體由“一元主體評價”轉向“多元主體評價”。確定四大人群作為群眾工作績效的評價主體，即代表評價，包括五大代表（黨代會代表、人代會代表、工代會代表、團代會代表、婦代會代表）、委員評價（主要指政協(xié)委員）、群眾評價、社會評價等。此外，有些鎮(zhèn)根據(jù)實際情況，確定一些機構作為評價主體，如吳涇鎮(zhèn)實施的《2013年度吳涇鎮(zhèn)群眾工作項目考核評估辦法》中，把評價分為項目評估制和部門考核制。浦江鎮(zhèn)運作“三三制”群眾工作評價制度，即由群眾、政府、黨委各占三分之一，進行有效監(jiān)督和評價。二是群眾工作績效評價內容從“單方面”轉向“多方面”。從基層實踐來看，目前閔行區(qū)群眾工作評價內容主要包括四個方面：群眾工作態(tài)度、群眾工作執(zhí)行情況、對群眾反映問題解決情況如何、對群眾反饋情況如何等。三是群眾工作績效評價方式從“系統(tǒng)內、封閉的”轉向“系統(tǒng)外，公開的”。自2010年以來，閔行區(qū)委積極探索和建立新形勢下基層黨建開放式的第三方評價體系。《中共閔行區(qū)委關于進一步加強和改進黨的群眾工作的若干意見》中明確指出，由第三方專業(yè)機構組織對群眾工作進行開放式評價，重視群眾評議。四是群眾工作績效評價結果運用從“走走過場”到“與獎懲、升降掛鉤”。《中共閔行區(qū)委關于進一步加強和改進黨的群眾工作的若干意見》中明確指出，要提高群眾工作在各級領導班子和領導干部績效考核指標體系中的權重，與領導班子評價和干部獎懲任用掛鉤。把群眾工作實績作為黨員民主評議、黨性分析和考核評優(yōu)的重要依據(jù)?！蛾P于進一步完善本區(qū)代表（委員）聯(lián)系服務群眾工作機制的指導意見（試行）》中指出，對訴求辦理不力、群眾反映強烈的部門和責任人，代表（委員）可以建議對相關職能部門或責任人進行問責。endprint

二、上海市閔行區(qū)深度城市化中群眾工作機制構建面臨的新挑戰(zhàn)

（一）群眾工作機制尚不夠完善。目前，民主決策機制、群眾訴求表達機制、困難群眾幫扶機制、督查督辦及責任追究機制、各類信息搜集分類機制等均已建立，并且通過“三聯(lián)四會”群眾工作機制將各項機制加以整合，借助“大聯(lián)動”信息化平臺輔助運作。但群眾工作機制還不夠完善，比如群眾工作教育動員機制不夠健全和明確，服務群眾機制存在問題的處置率不夠迅速，監(jiān)督評價機制的實踐性不強等，各個機制在運行過程中，條塊聯(lián)動不夠深入。

（二）重視機制創(chuàng)新的同時，對機制貫徹落實尚有些乏力。有些部門對已經(jīng)制定出來的群眾工作機制重視不夠，致使黨的群眾工作機制“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”、“說在嘴上，寫在紙上，貼在墻上”，有些地方無法真正得到貫徹落實，大大地降低了機制的權威性。

（三）現(xiàn)有的機制尚未形成科學體系。黨的群眾工作的新變化、新要求，體現(xiàn)在群眾工作的機制設計上，應注重向系統(tǒng)化轉變，要求各個機制間既要相對獨立又要相互聯(lián)系，構成一個層次分明、界限清晰的體系，目前閔行群眾工作機制的系統(tǒng)化程度還不夠。

三、對加強群眾工作機制創(chuàng)新的若干思考

（一）以社會主義核心價值觀和閔行城市精神為導向，推動群眾工作動員教育機制建構，是完善群眾工作機制的前提。教育組織群眾是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治法寶。只有不斷提高宣傳、引導、教育、組織、動員激勵群眾能力，建立和完善動員組織群眾機制，才能改進群眾工作方式，做好群眾工作。在宣傳教育組織群眾中，不能簡單灌輸和發(fā)號施令，要以社會主義核心價值觀和閔行城市化精神為導向，尊重、理解和積極構建更為完善的溝通對話機制、民主協(xié)商機制，善于與群眾平等交流、善于運用說服教育、示范引導和提供服務等方法把群眾工作做深、做細、做實。

（二）貼近需求，深化群眾工作聯(lián)系服務機制，是完善群眾工作機制的基礎和核心。營造和諧的黨群干群關系，必須圍繞服務人民群眾這個核心，通過真心實意和卓有成效的服務，贏得人民群眾對黨和政府的信任、擁護和支持。具體做法包括：一是健全服務機制，創(chuàng)新服務方式，拓寬服務領域，強化服務功能，把基層黨建工作寓于服務群眾之中。二是整合已有服務資源，使已有的服務資源在有效的整合中發(fā)揮效應最大化。三是將各項服務群眾機制具體化，包括建立惠民政策落實督查制度、群眾困難及時解決制度、群眾意見處理督辦制度等。

（三）在尊重群眾主體地位的基礎上，健全群眾工作參與、決策機制，是完善群眾工作機制的關鍵。人民群眾要求對社會事務有自己的發(fā)言權和建議權，以維護自己的正當利益。為此要構建多層次的群眾工作參與機制，具體做法包括：其一，發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體在黨群溝通中的橋梁、紐帶作用，充分發(fā)揮人民團體在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用。其二，完善各類新社會組織的民主參與機制，擴大和深化農村村民自治和城市社區(qū)自治等基層民主實踐形式，增強新社會組織的社會自治功能，保證人民群眾直接行使民主權利，培養(yǎng)人民群眾的民主意識和民主能力。其三，完善咨詢、智囊組織的民主參政機制，大力提倡知識分子參與黨群溝通，完善各類咨詢、智囊組織的運行體制，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構在推動和改進黨群關系上的積極作用。讓群眾參與的目的是推動群眾更好參與決策。決策制定要體現(xiàn)三大原則：一是依法決策。群眾工作要嚴格遵守程序，決策的內容符合法律規(guī)定與要求，不得與法律相抵觸。二是民主決策。給利益相關方以平等機會進入到?jīng)Q策中來，防止少數(shù)人控制話語權，以民主與法制的途徑確保公正協(xié)調利益關系，使群眾安心放心。三是科學決策?？茖W決策是黨的群眾工作決策的本質要求。

（四）在規(guī)范權力基礎上，制定群眾工作監(jiān)督評價機制，是完善群眾工作機制的保障。人民群眾對黨的工作的評價是參考性最大的評價，人民群眾的監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。具體做法包括：第一，強化思想認識，完備相關的文件。建議盡快從區(qū)級層面出臺群眾工作評價指導文件。第二，明確群眾工作績效評價標準的層級。一是區(qū)內統(tǒng)一標準。這是全區(qū)群眾工作都必須遵循的共同的原則和要求，是區(qū)級層面的考核和評價。二是基層具體標準。每個基層站在本基層實際的基礎上，結合區(qū)域發(fā)展定位，根據(jù)特定群眾工作的性質、目標、任務、特點等制定適合基層特點的具體標準。第三，“多元評價主體”的分工應更加明確、具體。黨的群眾工作的績效評價有賴于各級群眾、各級黨組織、各級政府、社會各有關部門和人士廣泛參與支持。第四，出臺更多的細則規(guī)定，確保評價結果的有效運用。如提出提高群眾工作在各級領導班子和領導干部績效考核指標體系中的權重，與領導班子評價和干部獎懲任用掛鉤。

課題負責人：韓曉燕 課題組成員：段冰冰、焦玉玲、朱華

責任編輯：劉 捷endprint