王群

摘 要：我國當(dāng)前政府的財政預(yù)算存在執(zhí)行過程中的軟約束問題，經(jīng)濟(jì)上的軟約束與法律上的軟約束一直處在相互促進(jìn)與加劇的狀態(tài)中，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)周期性波動和通貨膨脹以及公共財政危機(jī)等問題，妨礙了政府的可持續(xù)發(fā)展。通過分析發(fā)現(xiàn)我國財政預(yù)算有無需人大審查、預(yù)算不包括所有收入、缺乏配套的立法與責(zé)任追究機(jī)制等問題。因此，我們必須用法治來解決我國財政預(yù)算軟約束的問題，具體就是要加強人大監(jiān)管、明確政府在財政預(yù)算中的地位、理順政府與市場和社會之間的關(guān)系、建立財政資金使用效果考評機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制。只有這樣才能減少我國財政預(yù)算執(zhí)行的隨意性，徹底解決我國財政預(yù)算軟約束問題！

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；軟約束；法治

一、我國財政預(yù)算軟約束帶來的問題

預(yù)算軟約束的概念最早是由Kornai提出的，最初它是指社會主義國家的國有企業(yè)發(fā)生虧損之后，政府通過財政撥款、減稅等其他一系列形式對其進(jìn)行救助的現(xiàn)象。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，這個概念逐漸從側(cè)重研究政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)向研究中央政府與地方政府的財政分權(quán)關(guān)系中。無論是政府與國有企業(yè)還是中央政府與地方政府的財政分權(quán)關(guān)系，都是屬于公共經(jīng)濟(jì)范疇的問題，因此就缺少不了法治的約束作用。我國經(jīng)濟(jì)中存在普遍而嚴(yán)重的軟預(yù)算約束問題，比如石化行業(yè)一次性從中央財政獲得上百億的補貼，然而卻仍然出現(xiàn)投資低效、大量虧損的問題，同樣，國家為商業(yè)銀行提供的各種顯性隱性補貼也高達(dá)數(shù)十萬億元，然而收效卻不盡如人意。很明顯國有企業(yè)預(yù)算軟約束問題已經(jīng)造成了大量國家資源的浪費，低效、守舊就是其特點，這就會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體系的低效并且抑制其創(chuàng)新；此外，預(yù)算軟約束還會加劇金融體系的脆弱性，引發(fā)金融危機(jī)，造成經(jīng)濟(jì)周期性波動和通貨膨脹；最后，預(yù)算軟約束無疑會導(dǎo)致公共財政出現(xiàn)危機(jī)，影響政府宏觀調(diào)控效率，妨礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、我國財政預(yù)算軟約束問題分析

首先，財政預(yù)算應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過審查批準(zhǔn)之后再執(zhí)行的，而我國人民代表大會將其對財政預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)部分授權(quán)給政府，這就使得人大的監(jiān)督流于形式，造成我國當(dāng)前政府財政預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算軟約束問題。最典型的例子就是我國在應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)時的表現(xiàn)，由于美國的財政計劃需要得到國會兩院的批準(zhǔn)，而當(dāng)時國會兩院遲遲沒有批準(zhǔn)，因此錯過救市良機(jī)，而我國中央政府由于不需要同級人大批準(zhǔn)財政計劃，卻以極高的效率出臺了4萬億財政救市計劃。然而今日再看當(dāng)初不同財政救市計劃帶來的結(jié)果也確實是截然不同的，美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)衰退雖然沒有得到有效的改善，政府也面臨一系列危險，但是整體市場機(jī)制健全，物價平穩(wěn)；相反我國則出現(xiàn)了“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象，嚴(yán)重通貨膨脹、物價上漲、地方政府各種債務(wù)問題等等。政府財政預(yù)算受到議會制約在一定程度上是會犧牲政府行政的效率，但卻可以使政府的政策行為更加符合公共預(yù)算的要求。

其次，我國財政收入分為預(yù)算收入、財政收入（屬于預(yù)算外收入）、政府收入（屬于制度外收入），相對應(yīng)的支出分為預(yù)算支出、財政支出（屬于預(yù)算外支出）、政府支出（屬于制度外支出）。也就是說我國政府財政收入有一半以上沒有納入預(yù)算管理，財政預(yù)算的不完整體現(xiàn)出了財政預(yù)算法律效力上的缺陷以及人大財權(quán)的缺失，也正是這樣使我國的財政預(yù)算有了更大的隨意性。

最后，我國的預(yù)算軟約束問題具有雙重性，一方面是經(jīng)濟(jì)上的軟約束，預(yù)算不科學(xué)導(dǎo)致大量超預(yù)算收入和超預(yù)算支出；另一方面是法律上的軟約束，即法律形式與法律執(zhí)行不一致。經(jīng)濟(jì)軟約束造成法律軟約束，而法律軟約束加劇了經(jīng)濟(jì)軟約束。我國憲法規(guī)定，全國人大和地方各級人大對本級政府的財政預(yù)算承擔(dān)審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督的職責(zé)，但由于配套立法尚未跟進(jìn)，人大對財政的一系列監(jiān)督審查權(quán)都流于形式。財政預(yù)算應(yīng)當(dāng)是具有法律約束力的政府收支計劃，這個法律約束力是對納稅人和政府預(yù)算管理部門都有效的，除了要避免擅自減征、免征等的預(yù)算收入，還不能擅自截留、挪用預(yù)算支出；且已經(jīng)執(zhí)行的財政預(yù)算除非有重大突發(fā)事件，否則原則上不能啟動預(yù)算追加程序。我國的政府財政預(yù)算存在先執(zhí)行后審批的問題，預(yù)算單位自由裁量權(quán)較大，預(yù)算資金的科目流用與周期變更被認(rèn)為是正常的現(xiàn)象。財政預(yù)算不科學(xué)、政府執(zhí)行財政預(yù)算無需得到人大的批準(zhǔn)、沒有預(yù)算績效考核和責(zé)任追究制度，因此經(jīng)濟(jì)變動就成為了一切預(yù)算變動的理由。

三、我國財政預(yù)算軟約束的解決辦法

財政預(yù)算軟約束可能是突發(fā)性社會經(jīng)濟(jì)事件引起的，也可能是預(yù)算法律效力不足造成的。對于前者，我們應(yīng)當(dāng)加強對重大突發(fā)事件的預(yù)警，并完善備用金管理，提高預(yù)算的科學(xué)性和合理性；而后者就必須強化預(yù)算的法律權(quán)威性，這就需要通過法治的手段強化人大在財政預(yù)算中的地位，打破政府對于財政預(yù)算的壟斷。財政預(yù)算的重點在于控權(quán)，前提則是立法。

1、依法建立人大代表對納稅人負(fù)責(zé)的人大監(jiān)管機(jī)制。人大代表是由納稅人選舉產(chǎn)生，所以他們有義務(wù)將人民的意志貫徹到財政預(yù)算的制定過程中去，讓財政預(yù)算朝著有利于人民利益的方向執(zhí)行，讓人民能看懂政府財政預(yù)算報告，實現(xiàn)納稅人的利益訴求。預(yù)算只有經(jīng)過正規(guī)程序?qū)徟?、符合全體人民意志，才能保證財政預(yù)算的民主合法性，預(yù)算強制執(zhí)行才有可能。

2、依法理順市場、政府、社會三者之間的關(guān)系。法治政府受到的制約不僅是法律制度的約束，更重要的是公民、市場、政黨等的約束。政府不應(yīng)當(dāng)既是市場規(guī)則制定者又是市場活動參與者，它應(yīng)當(dāng)是一個獨立裁判者。政府為國有企業(yè)提供大量補貼，就導(dǎo)致了市場競爭中的不公。同時政府應(yīng)當(dāng)就財政預(yù)算對社會進(jìn)行公布，保障公民的知情權(quán)。

3、明確政府與人大在財政預(yù)算上各自所承擔(dān)的角色。目前，我國政府在財政預(yù)算方面有絕對的權(quán)力，自由裁量權(quán)較大就是政府執(zhí)行財政預(yù)算過程中法治觀念淡薄的原因，這使得我國每年的稅收都超預(yù)算增長20%以上，超出了國際公認(rèn)的范圍，且“以收定支”又導(dǎo)致財政支出總是超出預(yù)算，因此，在法律上明確人大在財政預(yù)算中的地位必不可少。

4、強化政府預(yù)算的法制化，建立完善的財政資金使用效果考評機(jī)制和責(zé)任追求制度。我國預(yù)算法律的責(zé)任制度嚴(yán)重滯后，沒有覆蓋所有的違法行為，導(dǎo)致政府只要以經(jīng)濟(jì)變動作為理由就可以隨意更改財政預(yù)算。我國幾乎每年都對政府的財政行為進(jìn)行審計，但是年年審計卻年年有問題，甚至還有嚴(yán)重的趨勢，這就是由于沒有對于政府違反預(yù)算法的配套的責(zé)任追究與懲罰機(jī)制，因此必須建立配套的制度，才能保證政府能不隨意更改財政預(yù)算。

財政預(yù)算軟約束表現(xiàn)形式有很多，但歸根結(jié)底是因為財政預(yù)算沒對政府形成強有力的約束。財政預(yù)算執(zhí)行效力的弱化實質(zhì)是財政權(quán)歸屬不明，人大應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財政監(jiān)督，而政府是財政執(zhí)行，因此我們不僅要增強財政預(yù)算本身的科學(xué)合理性，使其更符合復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，更要以法治來規(guī)范財政預(yù)算的執(zhí)行，對于違反預(yù)算法的行為要給予及時嚴(yán)厲的懲處，減少預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性，從根本上解決我國財政預(yù)算軟約束問題！（作者單位：南京航空航天大學(xué)）

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