史國強(qiáng) 郭艷雙

摘 要：土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是在完成土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎(chǔ)上，依據(jù)二調(diào)成果數(shù)據(jù)，適時調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模等，切實維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和可操作性，對土地節(jié)約集約利用、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：土地；總體規(guī)劃；調(diào)整

1.現(xiàn)實形勢迫切要求土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善

土地利用總體規(guī)劃實施以來，受行政區(qū)劃變動、城市化進(jìn)程加快、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種因素的影響，逐漸在空間布局、建設(shè)用地供需總量、管理手段等方面暴露出與新形勢不相適應(yīng)的地方。因此，對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整完善，是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的必然選擇。

1.1行政區(qū)劃的大幅變動，迫使規(guī)劃必須調(diào)整

近年來，各省進(jìn)行了較大范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村行政區(qū)劃的改革和調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的重大調(diào)整，對小城鎮(zhèn)建設(shè)帶來的直接影響表現(xiàn)在合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在的集鎮(zhèn)發(fā)展勢頭更猛，擴(kuò)張更為迅速，用地需求也更大；而被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的集鎮(zhèn)居民特別是經(jīng)商人員逐漸向新的集鎮(zhèn)遷移，原集鎮(zhèn)發(fā)展則受到較大影響，有的甚至逐步萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的供需格局已發(fā)生了較大變化，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地的總體安排和布局已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢。因此，必須根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的現(xiàn)狀調(diào)整現(xiàn)有土地利用規(guī)劃，以確保城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求。

1.2城市化進(jìn)程步伐的加快，急需對規(guī)劃進(jìn)行及時調(diào)整

提高城市化水平是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。一些城市按照新的要求進(jìn)行重新定位和設(shè)計，城鎮(zhèn)規(guī)模大幅度擴(kuò)展，空間布局也發(fā)生了較大變化。如何處理好城市化發(fā)展對建設(shè)用地的需求和切實保護(hù)耕地的關(guān)系，以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是土地利用規(guī)劃必須處理好的關(guān)鍵問題。因此，根據(jù)新的城市化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，顯得尤為迫切和必要。

1.3農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，需要對規(guī)劃作出調(diào)整

隨著農(nóng)業(yè)市場化、國際化步伐的日益加快，農(nóng)業(yè)發(fā)展由受資源制約轉(zhuǎn)為受資源和市場的雙重制約，特別是我國加入世界貿(mào)易組織后，農(nóng)業(yè)面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收難的問題越來越突出。

2.市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作步驟

市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系中最重要的規(guī)劃，是實施性、操作性規(guī)劃，是國土資源管理的重要依據(jù)?？h、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作需做到“四個堅持”。

2.1.統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地

按照耕地保護(hù)優(yōu)先的要求，強(qiáng)化耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)，根據(jù)二調(diào)成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。落實生態(tài)文明建設(shè)要求，嚴(yán)格保護(hù)林地、草地、湖泊、濕地等生態(tài)用地，合理安排生態(tài)退耕，保障重要生態(tài)屏障建設(shè)用地。

2.2. “三線”劃定

a、劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、二次調(diào)查成果和耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評價為基礎(chǔ)，利用“一張圖”和國土資源監(jiān)管平臺，梳理匯總城市周邊、道路沿線未劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有耕地數(shù)量、質(zhì)量及分布狀況，聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)行實地核查，結(jié)合城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，完成基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定工作。

b、劃定生態(tài)保護(hù)紅線。以確保國家和區(qū)域生態(tài)安全底線為基礎(chǔ)，通過開展生態(tài)保護(hù)重要性評價，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等區(qū)域劃定最小生態(tài)保護(hù)空間，確定生態(tài)保護(hù)紅線的邊界。要將自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、風(fēng)景名勝核心區(qū)、水源地一級保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級以上保護(hù)名錄的野生動植物自然棲息地等劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

c、確定城市開發(fā)邊界。按照中心城區(qū)規(guī)模不變的原則，結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略和定位、資源環(huán)境承載能力、人口增長趨勢，劃定城市開發(fā)邊界。劃定的城市開發(fā)邊界要以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)為基礎(chǔ)，避讓永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，避開蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險地區(qū)、礦產(chǎn)采空區(qū)等，充分利用自然地物和線型基礎(chǔ)設(shè)施邊界。

2.3.及時更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫

結(jié)合規(guī)劃調(diào)整完善工作，同步更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，確保耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模等符合要求。做到圖、數(shù)和實地相一致。

2.4.規(guī)范有序推進(jìn)

依據(jù)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和二次調(diào)查最新成果，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、時點、底圖、用地分類和成果。規(guī)劃調(diào)整完善的成果要組織專家論證，廣泛征求社會各界意見，按規(guī)劃審批權(quán)限依法報批。

3.土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重點內(nèi)容

3.1.開展縣級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善試點工作和前期工作

探索劃定“三條紅線”（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界）、探索規(guī)劃重心、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容的創(chuàng)新和“三個”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃管控。

3.2.開展“多規(guī)融合”試點

開展土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的融合工作。開展試點方案的編制，明確試點區(qū)域的總體目標(biāo)、工作程序、進(jìn)度安排和組織保障。試點工作積極探索各類規(guī)劃的重點，明確以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標(biāo)、控制指標(biāo)、規(guī)劃時序、空間布局、信息系統(tǒng)、實施機(jī)制為主要融合內(nèi)容（構(gòu)造“一個規(guī)劃一張圖”的成果模式、構(gòu)筑“一個平臺一張網(wǎng)”的監(jiān)管模式）。

3.3.開展“三線劃定”、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫更新及技術(shù)指南研究

“三線劃定”是本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重要內(nèi)容，在總結(jié)縣級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，按照“耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、節(jié)約集約、人地掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門銜接、公眾參與”的總體要求，開展技術(shù)指南的編制、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等研究工作，用以指導(dǎo)全省各地全面開展規(guī)劃調(diào)整完善，確保工作的進(jìn)度與質(zhì)量。

4.做好土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的建議

4.1.合理調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)

首先要在數(shù)量上落實實有耕地面積基本穩(wěn)定的要求。對于全國第二次土地調(diào)查增加的耕地，除國家生態(tài)退耕及新開墾用于建設(shè)項目“占一補(bǔ)一”外，其他耕地都應(yīng)保護(hù)起來，保證耕地增加的地區(qū)耕地保有量任務(wù)相應(yīng)增加，耕地減少的地區(qū)的耕地保有量任務(wù)不減少，實現(xiàn)土地規(guī)劃調(diào)整完善后耕地數(shù)量的基本穩(wěn)定。此外，應(yīng)堅持耕地質(zhì)量與數(shù)量并重的原則，確保把優(yōu)質(zhì)耕地和經(jīng)過土地整治的其他耕地優(yōu)先保護(hù)起來；還應(yīng)綜合考慮國家安排的生態(tài)退耕、受污染和耕作層已被破壞的耕地，在耕地保護(hù)任務(wù)中將這部分劣質(zhì)耕地扣除。基本農(nóng)田的調(diào)整應(yīng)嚴(yán)格遵循布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的原則，剔除現(xiàn)狀為非耕地、耕作層已被永久固話或破壞的劣質(zhì)耕地后，重新梳理城市周邊、道路沿線未劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有耕地數(shù)量、質(zhì)量及分布狀況，聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)行實地核查，結(jié)合城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，將城市周邊、道路沿線應(yīng)當(dāng)劃人而尚未劃入的優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田，實行永久保護(hù)。

4.2.合理調(diào)整建設(shè)用地指標(biāo)

對于建設(shè)用地的調(diào)整，應(yīng)在保持新增建設(shè)用地規(guī)模原則不變的前提下，綜合考慮資源環(huán)境承載力、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)劃剩余空間，合理確定建設(shè)用地規(guī)模；為保證建設(shè)用地指標(biāo)的制定更科學(xué)合理和符合實際建設(shè)需求，應(yīng)以全國第二次土地調(diào)查連續(xù)變更到2013年建設(shè)用地現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合原規(guī)劃安排的剩余量，在保持新增建設(shè)用地規(guī)模原則不變的前提下，合理調(diào)整平衡區(qū)域用地指標(biāo)。

4.3.擴(kuò)大“多規(guī)合一”的參與群體

充分調(diào)動公眾參與“多規(guī)合一”試點工作。開通“多規(guī)合一”公眾微信號，廣泛聽取公眾對謀劃發(fā)展、“多規(guī)合一”的建議和意見，建立政府主導(dǎo)、市縣聯(lián)動、相互協(xié)作、公眾參與、專家支持的試點各類規(guī)劃協(xié)調(diào)編制機(jī)制，集思廣義，聚全民之智做好 “多規(guī)合一”試點工作。