安俊

摘 要：我國自2007年實施農(nóng)村最低生活保障制度以來，低保的水平不斷提高，低保制度受益群體越來越多；但是在我國的農(nóng)村低保制度不斷完善的過程中公平化問題不斷突顯出來，本文從制度不公、過程不公、結(jié)果不公平三方面對低保制度的公平化進行分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度；低保領(lǐng)取公平化；尋租

一、低保制度的實施現(xiàn)狀

為貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，切實解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國務(wù)院決定，2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，低保制度事關(guān)農(nóng)民衣食冷暖，是全國7500多萬城鄉(xiāng)困難群眾生活的“最低保障線”。隨著我國社會救助體系的不斷完善，社會福利制度的不斷健全，我國各地的低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，低保戶的生活狀況逐步得到改善。但是在低保金不斷提升的同時，基層政府和社會救助部門的工作人員作為低保制度的實施者，其隱性權(quán)利逐漸增加，因此雖然低保政策的“含金量”增加了，在評定過程中暗箱操作、走樣變調(diào)、干擾過多等情況也越來越多，“關(guān)系保”、“人情保”導(dǎo)致花樣繁多的騙保賴?，F(xiàn)象層出不窮，這就使得低保制度實施的公平性被破壞。

二、公平性破壞的原因分析

農(nóng)村低保制度在實施過程中出現(xiàn)各種不公平現(xiàn)象肯定不是一蹴而就也不是單一方面造成的，為了保障廣大農(nóng)村貧困人群的“安全網(wǎng)”得以安全，下文從制度層面、實施過程和實施結(jié)果三個方面來具體分析不公平的原因。

（一）制度的不公

我國《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確提出，建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是：通過在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題；農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。①

1、文件缺乏規(guī)范，村干部尋租現(xiàn)象頻發(fā)。我國的“低?！敝贫戎饕蓢鴦?wù)院的文件來規(guī)范，缺乏規(guī)范的中央和法律文件。并且由于缺乏規(guī)定性文件以及監(jiān)督機制，低保制度成了基層干部權(quán)利尋租的工具。當(dāng)下農(nóng)村低保戶是以一定的指標(biāo)進行按村分配，然后實行個人申請、村委會評議推薦、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核、縣民政部門審批后便可享受低保待遇這樣的一種模式。但是在實際工作中，有些程序特別是村委會評議環(huán)節(jié)多流于形式，村干部并非民主確定評議人員，而只是依個人意見召集“相關(guān)人員”進行評議，故很容易造成村干部的“一言堂”，失去民主評議的實質(zhì)。由此導(dǎo)致“人情?！薄瓣P(guān)系保”現(xiàn)象頻發(fā)。

2.制度與監(jiān)督不規(guī)范。首先是低保政策不公開，了解低保政策的往往僅是村委會相關(guān)人員，而農(nóng)民群眾對之卻很少了解；有的地方雖然公開了低保政策，但由于公開時間短等原因，效果并不理想，農(nóng)民群眾很難對低保政策有全面的了解。其次，審批過程和審批結(jié)果不公開，農(nóng)民對審批過程不了解甚至對審批結(jié)果也不明了，甚至知道結(jié)果后也已于事無補了。再次，低保公示的內(nèi)容不明確，有的地方低保公示時僅僅公示姓名，沒有其他相關(guān)信息，甚至有時僅僅公示編號，很難讓農(nóng)民群眾查證；有的地方甚至不公示，農(nóng)民群眾在低保問題上缺乏與村干部交流平臺。最后，低保公示工作的督查不規(guī)范，舉報渠道不明確，即使農(nóng)民對低保有意見也投訴無門，不知該向誰投訴、如何投訴。

（二）過程不公

1、農(nóng)村低保對象的確定過程不公平。根據(jù)我國《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》低保的申請、審核和審批程序如下：申請農(nóng)村最低生活保障，一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請；村民委員會受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，也可受理申請；受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會對申請人開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查、組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批。②

首先，缺乏對基層工作人員的懲處機制。在實際審請、審批和審核的過程中，受理的主體多為村民委員會，在“低?！钡纳暾?，審核以及審批的過程中基層人民政府和村民委員會被賦予了極大權(quán)力。在權(quán)力擴大的同時，對于基層工作人員的監(jiān)督機制卻不健全，通知中僅規(guī)定村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣級人民政府民政部門要及時向社會公布有關(guān)信息，接受群眾監(jiān)督。公示的內(nèi)容重點為：最低生活保障對象的申請情況和對最低生活保障對象的民主評議意見，審核、審批意見，實際補助水平等情況。對公示沒有異議的，要按程序及時落實申請人的最低生活保障待遇；對公示有異議的，要進行調(diào)查核實，認(rèn)真處理。然而在低保審核或者評定過程中即使出現(xiàn)了差錯，對于村民委員會的要求是改正即可，缺乏懲處機制。其次，村民的民主參與意識不高以及“事不關(guān)己，高高掛起”和逆來順受的思想長期存在，導(dǎo)致對村委會工作隨意性的增強，村支書、村主任的權(quán)利被放大。最后，由于人的功利性，以及從屬環(huán)境的社會性，導(dǎo)致基層工作人員會向自身及其親屬和利益關(guān)系親近的群體傾斜，這就導(dǎo)致了“關(guān)系保”“人情?！爆F(xiàn)象的高發(fā)。

2、農(nóng)村低保對象實際收入的核定標(biāo)準(zhǔn)不公平。由于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的特殊性，農(nóng)民的收入難以量化，收入難以貨幣化以及由于收入的不穩(wěn)定性和收入的差異性，使得在審核家庭收入時的靈活性太大。由于農(nóng)民種植業(yè)的特殊性，農(nóng)民對于土地的收入難以核算，故農(nóng)民的人均純收入難以量化，而現(xiàn)有審核辦法多將農(nóng)民的前期投入忽略導(dǎo)致核算時隱性損失增加。

3、資金籌集來源渠道單一。農(nóng)村最低生活保障資金目前統(tǒng)籌層次：由縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，省級人民政府和中央財政對財政補助為輔，資金籌集渠道單一，并且對于資金的籌集使用缺乏明確的規(guī)定，中央財政承擔(dān)的經(jīng)費比重比較重；中西部財力不足。

（三）結(jié)果不公平

農(nóng)村低保制度的不公，申請、審批和審核過程的不公必定導(dǎo)致了農(nóng)村低保制度帶來的“人情?！薄瓣P(guān)系?！币约邦I(lǐng)取補助的隱性減少現(xiàn)象的發(fā)生，即其所必然帶來的領(lǐng)取結(jié)果的不公平。

其結(jié)果不公還表現(xiàn)為，低保者的退出機制不健全。在農(nóng)村對于低保的態(tài)度逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的思想從之前以“吃低?！睘閻u轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在“不吃白不吃”，這種思想的變化注定導(dǎo)致低保戶“福利依賴”行為的產(chǎn)生，因而故意隱瞞自己收入狀況的事件時有發(fā)生。農(nóng)村缺乏必要的審核監(jiān)督機制，對于生活水平已達(dá)到最低生活保障線之上的低保戶缺少行之有效的審核與監(jiān)督機制，導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”行為的產(chǎn)生。如2011年9月4日新華網(wǎng)報道，河南省農(nóng)村低保被冒領(lǐng)現(xiàn)象嚴(yán)重。河南省境內(nèi)僅沈丘縣、泌陽縣、舞陽縣、鄢陵縣、許昌縣五縣，就取消4.35萬名不符合規(guī)定的“偽低保戶”，數(shù)目之多讓人瞠目結(jié)舌。③

結(jié)語：低保制度旨在保障農(nóng)村弱勢群體的生活水平，實現(xiàn)收入再分配，卻由于制度制定及實施過程不完善導(dǎo)致諸多不公平現(xiàn)象現(xiàn)象，因此對農(nóng)村低保領(lǐng)取制度、過程及結(jié)果不公平進行分析，找到其不公平原因并旨在為提升農(nóng)村弱勢群體之生活水平，完善農(nóng)村低保制度提出依據(jù)。

參考文獻：

[1] 《國務(wù)院關(guān)于建立全國最低生活保障制度的通知》 國發(fā)號[1997]29號.

[2] 《國務(wù)院關(guān)于建立全國最低生活保障制度的通知》 國發(fā)[2007] 19號.

[3] 鄭功成，《社會保障學(xué)》[M].對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2010.

[4] 人民日報社，《民生周刊》[J] 2011，45期.

[5] 曾加，《農(nóng)村低保供養(yǎng)法律指南》[M].陜西人民出版社，2008.