肖文彬

一、《侵權(quán)責(zé)任法》及其他相關(guān)法律的適用缺陷

在新《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)侵司法解釋》出臺以前，我國的《侵權(quán)責(zé)任法》、《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)都對環(huán)境侵權(quán)做了一系列的規(guī)定，但是在適用中均存在一定的缺陷。

（一）《侵權(quán)責(zé)任法》中關(guān)于侵權(quán)民事責(zé)任的無法適用

我國《侵權(quán)責(zé)任法》在第八章用了四個條文對環(huán)境侵權(quán)做了專章規(guī)定，對環(huán)境侵權(quán)活動進(jìn)行一系列行之有效的規(guī)制，但是具體到關(guān)于環(huán)境評價機構(gòu)的侵權(quán)行為上卻無法具體適用。

第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。此乃對環(huán)境侵權(quán)的一般性規(guī)定，根據(jù)該條文只能確定環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)中造成損害時要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，至于何種行為屬侵權(quán)行為以及具體承擔(dān)何種的責(zé)任卻并未規(guī)定。責(zé)任認(rèn)定來說過于抽象導(dǎo)致適用的困難。第六十六條規(guī)定環(huán)境侵權(quán)的舉證責(zé)任倒置，是對環(huán)境侵權(quán)舉證責(zé)任的一般性規(guī)定，不能適用于環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)的責(zé)任認(rèn)定前提。第六十七條規(guī)定了環(huán)境共同侵權(quán)的大前提，卻明顯不能適用于環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)的情型，環(huán)評機構(gòu)對環(huán)境的侵害，并不屬于第六十七條中兩個以上污染者直接侵害環(huán)境的情型，而是一種出具虛假環(huán)評報告間接侵害環(huán)境的行為，更加不存在根據(jù)污染物的種類排放量等因素確定侵權(quán)責(zé)任的適用前提。第六十八條規(guī)定第三人過錯致使環(huán)境污染也與環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)明顯不符。

綜上，《侵權(quán)責(zé)任法》中關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的條款在環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)中的無法適用就要求立法對環(huán)評機構(gòu)的侵權(quán)行為作出侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定以及責(zé)任的具體承擔(dān)的相應(yīng)規(guī)定。

（二）《環(huán)境影響評價法》等其他法律法規(guī)僅規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任

我國《環(huán)境影響評價法》中涉及環(huán)評機構(gòu)的規(guī)定大多為對環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)條件的認(rèn)定和管理辦法或規(guī)定環(huán)評機構(gòu)應(yīng)與環(huán)境保護(hù)行政主管部門相互獨立等與環(huán)評機構(gòu)責(zé)任無關(guān)的內(nèi)容。直接規(guī)定建設(shè)項目環(huán)評機構(gòu)責(zé)任的第三十三條前半部分，規(guī)定的是建設(shè)項目環(huán)評中環(huán)評機構(gòu)不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假致使評價文件失實所要承擔(dān)的降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書以及罰款的行政責(zé)任，我國《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》、《建設(shè)項目環(huán)評行為準(zhǔn)則與廉政規(guī)定》等規(guī)定中也有相類似的內(nèi)容。后半部分規(guī)定的是環(huán)評機構(gòu)在上述行為中情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。但對于刑事責(zé)任，在我國刑事法律中既沒有相銜接的規(guī)定又沒有具體罪名及如何適用的條文，刑事責(zé)任的過于籠統(tǒng)使得實踐中關(guān)于環(huán)評機構(gòu)弄虛作假負(fù)刑事責(zé)任的判例尚未出現(xiàn)。

二、《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條的分析

2015年1月1施行的新《環(huán)境保護(hù)法》首次對環(huán)境評價機構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任予以明文規(guī)定，該法第六十五條明確規(guī)定了環(huán)評機構(gòu)的侵權(quán)連帶責(zé)任。關(guān)于第六十五條的具體含義及適用本文試作如下幾點探討。

（一）“弄虛作假”的含義及行為界定

條文中規(guī)定環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評活動中弄虛作假，對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，和其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。而這其中關(guān)于“弄虛作假”的含義及行為界定，是該條文適用中的一個需要予以明確界定的重要問題。隨后這個問題在2015年6月3日起施行的《最高法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十六條中得到了初步的界定，該司法解釋第十六條第一款和第四款對環(huán)評機構(gòu)的弄虛作假規(guī)定如下：（一）環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴(yán)重失實的評價文件的；（四）有關(guān)機構(gòu)在環(huán)境服務(wù)活動中其他弄虛作假的情型。通過上述條文我們可以看出環(huán)評機構(gòu)被明文規(guī)定的弄虛作假情型目前只有一種，即明知委托人材料虛假而出具嚴(yán)重失實評價文件的，而第四款中規(guī)定的其他弄虛作假的情型為籠統(tǒng)的兜底性規(guī)定，到底還有哪些行為屬于“弄虛作假”仍有待今后的實踐和立法中進(jìn)一步完善。

關(guān)于這個問題筆者認(rèn)為可參照《關(guān)于審理會計師事務(wù)所在審計業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》中關(guān)于會計師事務(wù)所和被審計單位連帶責(zé)任的情型予以進(jìn)一步完善，例如與被委托單位惡意串通、明知建設(shè)項目將對環(huán)境產(chǎn)生重大影響而仍為其出具合格的環(huán)評報告、環(huán)評機構(gòu)編造環(huán)評數(shù)據(jù)以及委托單位示意其出具不實報告而不予拒絕等情型。

（二）“依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰”中“有關(guān)法律法規(guī)”的界定

《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條中規(guī)定環(huán)評機構(gòu)弄虛作假的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。這其中“依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰”中的“有關(guān)法律法規(guī)”目前主要包括我國環(huán)評法第三十三條對環(huán)評機構(gòu)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定、《侵權(quán)責(zé)任法》中第六十五條對環(huán)境侵權(quán)的一般性規(guī)定、《建設(shè)項目環(huán)評行為準(zhǔn)則與廉政規(guī)定》中第四條、第五條關(guān)于建設(shè)項目環(huán)評單位的行為準(zhǔn)則規(guī)定以及《建設(shè)項目環(huán)保管理條例》第二十九條和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》第三十五條關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定。

（三）“連帶責(zé)任”的承擔(dān)

《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條規(guī)定，環(huán)評機構(gòu)與其他責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任，其中“連帶責(zé)任”如何承擔(dān)呢？根據(jù)楊立新教授連帶責(zé)任確立的規(guī)則，①適用在環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)連帶責(zé)任的領(lǐng)域，在發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害結(jié)果時，具體說來就是首先確定環(huán)境侵權(quán)損害結(jié)果的整體責(zé)任。在損害結(jié)果發(fā)生后，需要先確定整體責(zé)任，這種責(zé)任是環(huán)境侵權(quán)連帶責(zé)任的中間責(zé)任，而非最終責(zé)任。其次要確定環(huán)評機構(gòu)和委托建筑單位的責(zé)任份額。環(huán)評機構(gòu)與委托單位應(yīng)該在整體責(zé)任內(nèi)部確定各自的責(zé)任份額，這種責(zé)任劃分并非否定連帶責(zé)任的整體性，而是根據(jù)責(zé)任份額確定各自最終責(zé)任的承擔(dān)。第三是環(huán)評機構(gòu)和委托單位對外連帶擔(dān)責(zé)。環(huán)評機構(gòu)與委托單位各自的對外份額是連帶責(zé)任的份額，無論環(huán)境侵權(quán)的賠償權(quán)利人向環(huán)評機構(gòu)或者委托單位提出賠償請求，被請求對象均應(yīng)賠償全部責(zé)任，這也是連帶責(zé)任的基本特點與立法目的之所在。最后是環(huán)評機構(gòu)與委托單位之間的追償。若環(huán)評機構(gòu)或委托單位在對外擔(dān)責(zé)的過程中承擔(dān)了超出自己責(zé)任份額的責(zé)任，則有權(quán)向其他連帶責(zé)任人追償，這是侵權(quán)連帶最終責(zé)任的實現(xiàn)。

三、《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》第十六條第一款的分析

《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》第十六條針對《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條中的弄虛作假進(jìn)行了解釋，其中第四款規(guī)定的“有關(guān)機構(gòu)在環(huán)境服務(wù)活動中其他弄虛作假的情型”中“其他情型”包含哪些內(nèi)容在上文中已經(jīng)介紹，此處不再贅述，僅對第十六條第一款進(jìn)行文義分析。

第十六條第一款內(nèi)容如下，下列情型之一，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為環(huán)保法第六十五條規(guī)定的弄虛作假：（一）環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴(yán)重失實的評價文件的。其中“環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假”中關(guān)于“明知”的認(rèn)定及標(biāo)準(zhǔn)，以及“出具嚴(yán)重失實的評價文件”中“嚴(yán)重失實”程度的認(rèn)定，在司法實踐中都是需要進(jìn)一步明確和解決的問題。

（一）“明知”的含義及標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴(yán)重失實的評價文件的認(rèn)定為環(huán)保法第六十五條規(guī)定的弄虛作假，此處的“明知”的含義及標(biāo)準(zhǔn)為何呢？就要求我們先從其的上位概念“知道”開始進(jìn)行分析。對于“知道”一詞在網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)中的含義，學(xué)界存在以下不同的幾種觀點：一是以王利明教授為代表的學(xué)者主張把“知道”定位為“明知”而不包括“應(yīng)知”；②二是以王勝明教授為代表的學(xué)者認(rèn)為“知道”應(yīng)包括“明知”和“應(yīng)知”；③三是以陳現(xiàn)杰、奚曉明為代表的學(xué)者則把“知道”解釋為“推定知道”和“有理由知道”。④從上述觀點我們可以看出，無論學(xué)界對“知道”這一概念如何定位，“明知”都應(yīng)該是與“應(yīng)知”相對的，行為人“明知”的主觀過錯程度要明顯高于“應(yīng)知”，可以將其定義為行為人準(zhǔn)確清楚的知道自己行為的危險性及該行為所造成的后果，而不包括“應(yīng)當(dāng)知道”和“推定知道”這些情型。具體到環(huán)評機構(gòu)的環(huán)境侵權(quán)中，即指環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評活動中準(zhǔn)確清楚的知道委托人提供的材料虛假且利用該虛假文件出具的嚴(yán)重失實的環(huán)評文件將帶來環(huán)境污染和生態(tài)破壞的損害后果。

《環(huán)境侵權(quán)司解》采用“明知”一詞而非“應(yīng)知”或者“知道”，表明了立法者對環(huán)評機構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任情型的限制，這也與目前連帶責(zé)任限縮理論的發(fā)展相適應(yīng)，但是對于環(huán)評機構(gòu)的“明知”采取何種標(biāo)準(zhǔn)——是應(yīng)該采用專業(yè)人員所應(yīng)承擔(dān)的“高度注意義務(wù)”⑤還是某一特殊專業(yè)知識行業(yè)中平均水平的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“合理注意義務(wù)”，又是實踐適用中的一個問題。在環(huán)評機構(gòu)的環(huán)境侵權(quán)中，從一般環(huán)境侵權(quán)的過錯認(rèn)定所采用“合理注意義務(wù)”的規(guī)定，以及相關(guān)法律和司法解釋對環(huán)評機構(gòu)承當(dāng)連帶責(zé)任情型的嚴(yán)格限制角度來看，采用某一特殊專業(yè)知識行業(yè)中平均水平的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“合理注意義務(wù)”來認(rèn)定環(huán)評機構(gòu)的“明知”更為合理。既有利于環(huán)境侵權(quán)發(fā)生時對環(huán)評機構(gòu)及其他責(zé)任主體的追究，又不至于太過嚴(yán)苛損害環(huán)評機構(gòu)的活力和限制其發(fā)展，同時也符合環(huán)境侵權(quán)的一般規(guī)則以及對連帶責(zé)任限縮的理論基礎(chǔ)。

（二）“嚴(yán)重失實”的認(rèn)定

而對于環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴(yán)重失實的評價文件中的“嚴(yán)重失實”又該如何界定呢？有學(xué)者認(rèn)為在鑒定法條中某詞語的準(zhǔn)確含義時可參考如下步驟：首先參考已公布司法解釋對該條文的規(guī)定；若無，則參照其他相近或相類似規(guī)定的司法解釋；最后得出結(jié)論后反復(fù)在理論和實踐中檢驗其合理性。⑥

關(guān)于環(huán)評報告的“嚴(yán)重失實”，目前尚無司法解釋作出相應(yīng)準(zhǔn)確規(guī)定，參照其他相似的法律法規(guī)，筆者認(rèn)為可從如下幾個角度對“嚴(yán)重失實”予以界定：一是環(huán)評報告虛假程度過高。環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評活動中大量編造或偽造環(huán)評數(shù)據(jù)，或者偽造環(huán)評調(diào)查表情節(jié)嚴(yán)重的⑦。二是失實環(huán)評報告所致環(huán)境損害后果嚴(yán)重的。由于環(huán)境侵權(quán)的長期性和復(fù)雜性，后果嚴(yán)重不僅包括既有的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，還包括未來可能會出現(xiàn)的長期性環(huán)境損害后果。三是環(huán)評機構(gòu)在特定領(lǐng)域或特定地點出具失實環(huán)評報告的。環(huán)評機構(gòu)所出具的失實環(huán)評報告如果是針對可能對環(huán)境有重大損害或者高度危險的相關(guān)領(lǐng)域，也應(yīng)將其歸入嚴(yán)重失實的范疇。如果環(huán)評機構(gòu)的評估報告所涉及項目位于國家對生態(tài)環(huán)境重點予以自然保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，其失實將對這些重點保護(hù)地區(qū)的環(huán)境帶來的是無法挽回的生態(tài)環(huán)境損失，則也應(yīng)該認(rèn)定為嚴(yán)重失實的環(huán)評報告。四是環(huán)評機構(gòu)在出具失實環(huán)評報告時主觀惡性嚴(yán)重的。環(huán)評機構(gòu)或者環(huán)評人員明知材料嚴(yán)重虛假將極易導(dǎo)致嚴(yán)重環(huán)境后果，或者多次明知虛假而出具失實報告的，由于其主觀惡性的嚴(yán)重性也可以將其歸入嚴(yán)重失實的范疇中。（作者單位：煙臺大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 楊立新：《侵權(quán)損害賠償》，北京：法律出版社，2010年5月第5版，第194頁。

② 王利明主編：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法釋義》，北京：中國法制出社，2010 年版，第159頁。

③ 王勝明：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法解讀》，北京：中國法制出版社，2010年版，第185頁。

④ 奚曉明：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法條文理解與適用》，北京：人民法院出版社，2010年版，第265頁。

⑤ 唐先鋒：《論專家民事責(zé)任中專家過錯的認(rèn)定》，《學(xué)術(shù)探索》，2005 年第 3 期

⑥ 華社光、錢東君、李曉杰：《破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪中生產(chǎn)經(jīng)營和情節(jié)嚴(yán)重的認(rèn)定》，《人民司法》2013.04.

⑦ 楊柳：《秦皇島西部垃圾焚燒廠項目環(huán)評失實：環(huán)評機構(gòu)竟這樣造假》，《人民日報》2013年1月29日