霍道偉

摘 要：本文結合河南省建設中原經濟區(qū)的社會現(xiàn)實，就地方政府省級投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題進行了深入探討。盡管省級投融資平臺取得了長足發(fā)展，然而其面臨注冊資本不到位，還款來源過分依賴財政且沒有保障等一系列問題。有序推進河南省級地方政府投融資平臺發(fā)展，需要堅持政府主導、市場運作，建立風險防范和控制機制，整合國有資產，提升融資平臺經濟實力和核心競爭力。

關鍵詞：投融資平臺公司；債務風險；市場化

一、引言

地方政府融資平臺是由地方政府及相關機構以財政注資或土地、股權等資產注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原經濟區(qū)這一國家戰(zhàn)略中占據重要位置。隨著中原經濟區(qū)和新型城鎮(zhèn)化建設的深入推進，河南省地方政府需要大量資金予以支持，融資問題日益嚴峻。

過去十年間，河南省級融資平臺有序發(fā)展保證了重大建設項目的順利推進，為中原經濟區(qū)建設發(fā)揮了積極的作用，然而其發(fā)展中也存在著諸多亟待解決的問題。本文在中原經濟區(qū)建設背景下，對河南省級地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題等進行分析，在此基礎上，提出了若干發(fā)展建議。

二、河南省級地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.河南省級融資平臺的職能規(guī)劃：省級平臺要堅持公益性、指導性和發(fā)展性，投資范圍有五個方面，其一是跨區(qū)域基礎設施和產業(yè)建設，涉及交通、能源、水利、環(huán)保等諸多領域；其二是產業(yè)結構調整，農業(yè)產業(yè)化和公司改制重組；其三是科技進步和自主創(chuàng)新；其四是運用市場化的方法推進公益性事業(yè)的發(fā)展，涉及文化、教育、衛(wèi)生設施及經濟適用房等諸多領域；其五是對市、縣的政策性中小企業(yè)擔保公司進行增信和再擔保。

2.河南省級融資平臺的規(guī)模：河南現(xiàn)有省級平臺十余家，規(guī)模較大的有省投資集團、省交投公司、省國控公司、省農開公司、省鐵投公司、省文投公司、省水投公司、省直屬行政事業(yè)單位國有資產管理中心、省國土資源開發(fā)投資管理中心、省民航發(fā)展投資有限公司。其中，投資集團屬于綜合性投資公司，投資涉及電力、金融、水泥、造紙、交通、房地產等行業(yè)。其他公司是省級專業(yè)投資公司。這些融資平臺公司主要從事相關領域的投融資活動。省級平臺是融資河南省融資大戶，2013年河南省金融工作專項方案中要求新增融資達到5200億元，其中省級平臺融資要達到1000億元，占到全省目標的19.2%。

3.河南省級融資平臺的融資渠道：近幾年，河南省級地方政府融資平臺公司資產負債率較高。2011年規(guī)模排名前十的省級平臺中，資產負債率平均達67.13%，而省投資集團、省交投公司、省國控公司的這一比率超過了70%。在這些債務中，銀行貸款占了大部分。雖然這些平臺在資金融通的渠道拓寬上進行了不斷的摸索，出現(xiàn)了股票、債券、信托、金融租賃以及BT、BOT等諸多融資方式，但是這些渠道所獲得的資金量少，銀行貸款仍然是獲得資金的主要渠道。

從河南省發(fā)布的2012年度省級投融資公司投融資目標統(tǒng)計表中我們可以知道，除了河南鐵路投資有限責任公司和河南省民航發(fā)展投資有限公司沒有銀行貸款外，其他八家公司貸款額達到395.96億元，占總融資額620.392億元的63.8%。而債券融資、信托融資、金融租賃融資、BT和BOT等其他方式融資分別占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融資額為零。

（二）存在問題

1.注冊資本不到位。河南省級平臺注冊資金主要由財政資金和相關國有資產股權構成，注冊資本不到位的情況較普遍。2010 年河南省審計廳對省文投公司、鐵投公司等五家融資平臺公司進行了專項審計調查。結果表明，到2010 年4 月末，這幾家公司注冊資金缺口87.25 億元，占總注冊資本的70.1%。

此外，一些平臺公司在貸款或者借款到位后抽出部分注冊資本金。還有一些平臺將公益性資產注入，比如公園、學校、城市道路等。這些公益性資產并不會產生現(xiàn)金流，注入的目的是為了擴充資本，從而更好的融資。注冊資本不到位給投融資平臺的發(fā)展帶來了負面影響，不利于平臺信用建設，使融資成本增加，效率下降。

2.還款來源過分依賴財政且沒有保障。當前，財政補貼、土地出讓收入以及項目收益是河南省級投融資平臺的三種還款來源。土地出讓收入和項目收益容易受國家相關政策的影響而發(fā)生變化，例如房地產市場調控，一些項目收費權取締等。關于房地產市場調控政策，最近的就是2015年3月1日開始實施的不動產登記制度。各個地方在房地產市場調控上也有相應的政策。這些政策勢必會影響土地出讓收入，使相應的還款來源不穩(wěn)定。而省級投融資平臺所投資的項目一般期限比較長，短期內難以收回成本，不能歸還到期債務；所投資項目的收益一般不高，通過項目收益來償還債務具有一定的難度。

地方政府一般會為平臺的貸款提供隱性擔保，即當平臺不能夠按期歸還貸款時，政府會出面干涉，成為債務的償還人，提供財政支持。最終，還款來源會過分依賴財政。由于《擔保法》規(guī)定國家機關不能夠作為保證人，這就意味著地方政府為融資平臺提供的擔保并沒有法律效力，地方政府可以不履行擔保責任，也就是說融資平臺依靠政府財政來歸還債務并沒有保障。不僅在法律層面上是這樣的，現(xiàn)實情況也是如此，地方政府的財政收入有限，以2013年河南省財政收支為例，財政收入3686.81億元，支出5582.31億元，其中的缺口很大，依靠財政完全兜底并不現(xiàn)實。

3.平臺行政化傾向明顯。地方政府融資多以政府資金管理部門為主，政府一般是平臺的幕后擔保人。河南省級融資平臺公司股份中，國有股份獨大，使董事會難以實現(xiàn)制衡和監(jiān)督功能。平臺公司高層通常由當局來委派，他們并不是職業(yè)經理人，缺乏市場經營管理的經驗。公司很多決策更多的是政府行為而不是一般意義上的市場行為。此外，很多平臺公司沒有設立完善的法人治理結構，比如缺少董事會。省投資集團、省航投公司、省國控公司、省農開公司和省文投公司設立了董事會，其他的省級平臺公司缺少董事會，沒有形成有效的權力制衡機制。

三、本文結論和政策建議

（一）結論

河南省級地方政府投融資平臺在取得長足的發(fā)展的同時也面臨諸多的問題。在現(xiàn)階段，一些政策文件相繼頒布施行，例如43號文，以及2015年1月1日起實施的新《預算法》，都賦予了地方政府有限的發(fā)債權，提出經國務院批準，省一級政府能夠適度舉借債務，在限額內發(fā)行政府債券，用來籌集預算中必需的建設用資金。同時要求政府與公司分清責任，公司債務由公司承擔，政府不得為其提供擔保和償還債務，政府也不能夠通過公司來舉借債務。政府與社會資本合作的，按商定的規(guī)則依法承擔有關責任。

隨著這些政策文件頒布施行，河南省有望不久通過發(fā)行政府債券來進行融資。這能夠有效緩解融資壓力。但是現(xiàn)在仍然處于過渡期，以后即使政府可以發(fā)行債券來融資，額度仍有所限制，省級地方政府融資平臺在項目融資方面地位依然重要。平臺為政府項目融資的職能會逐步剝離，為此，平臺需要進行市場化的改革，在現(xiàn)有的過渡期內，這些融資平臺應該借助這個機遇發(fā)展自己，力圖建立系統(tǒng)高效的投融資機制。

（二）政策建議

中原經濟區(qū)建設所需資金龐大，而河南省級地方政府投融資平臺又面臨諸多問題，在上述背景下，如何創(chuàng)新發(fā)展投融資平臺，關系重大。文章認為，應該從如下幾個方面來努力：

一是堅持政府主導、市場運作。一般地，對于一個項目來說，政府看重的是項目的社會效益，而市場看重的是項目的經濟效益。但是，政府和市場并不是彼此分離的，應該秉著利益共享、風險共擔的原則，一起建設基礎設施，提供公共服務。市場是一只無形的手，應該充分發(fā)揮市場的資源配置作用。為此，政府應該轉變職能，不能夠包攬一切，讓融資平臺能夠市場化運作。這樣的話，政府和市場可以相互制衡，既可以提高市場主體參與的積極性，又能夠減輕政府的財政壓力。

根據河南省社會發(fā)展的需要，制定合理的項目投資計劃，既能夠滿足政府的政策意愿，又要按市場規(guī)律辦事，以求降低融資成本，防范潛在的風險。在風險得到控制的情況下期望獲得更大收益，讓平臺得到持續(xù)發(fā)展。

二是投資主體多元化，經營管理市場化。對于省級投融資平臺所投資的項目進行簡單的分類，有產生經濟效益和不產生經濟效益兩種。其中，產生經濟效益的項目有商業(yè)性項目和準公益性項目兩種。前者包括節(jié)能減排、高速公路、電力、電網、通訊、鐵路、港口、機場等，這些項目有一定的盈利能力。后者盈利能力較弱，包括教育、科學文化、醫(yī)療，城市供水、供熱、供氣，垃圾處理、公交、保障房等。不產生經濟效益的項目一般是公益性項目，包括城市道路、橋梁、環(huán)境治理、生態(tài)建設、農林水利等。對于產生經濟效益的項目可以引進社會資本來進行投資，并且制定相應的政策來保障社會資本的合法權益。不產生經濟效益的項目由于對社會資本不具有吸引力，政府仍然是投資主體。

地方政府可以是這些平臺資產的所有者，然而平臺的經營管理權應該獨立出來。即平臺所有權和經營權應該相互分離，政府與平臺公司可以是委托代理的關系。政府不能夠過多干預平臺公司的運營以及內部機制，包括決策制定、管理人員的確定。平臺公司應該依照市場化的要求獨立自主經營，不斷提升競爭力。

三是建立風險防范和控制機制。首先，嚴格監(jiān)管平臺的銀行貸款行為。加強各銀行的貸款審批制度，加強總行對“仍按平臺管理類”貸款的集中審批和管理。在流程上做到貸款的前、中、后期的全面監(jiān)管。

其次，對于平臺債務規(guī)模進行管理，規(guī)范平臺公司的舉債行為，不斷清理其債務。切實做好平臺債務清算核實工作，摸清債務底數(shù)，把握整體規(guī)模。

此外，地方政府投融資平臺應該構建風險預警系統(tǒng)。對于債務風險來說，可以設立一系列風險指標，如負債率、長短期償債率等，來反映平臺的債務情況，并進行動態(tài)監(jiān)測，判斷和分析，及時擬定風險解決辦法，最大限度的控制平臺債務風險。

四是整合國有資產，提升融資平臺經濟實力、核心競爭力。河南省部分省級融資平臺規(guī)模小，實力弱，缺少競爭力。為此，第一，要整合地方國有資產，將流動性強的優(yōu)質國有資產注入地方政府融資平臺。例如，可以將一些優(yōu)質礦產資源配置到省國土資源開發(fā)投資管理中心。第二，盡快充實注冊資本，盤活現(xiàn)有資產，吸收社會資本。投資項目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社會資本參與的資金融通模式。為穩(wěn)定有序地發(fā)展混合所有制，省級地方政府融資平臺可以作為社會資本參與進來的混合所有制改革的試點。第三，加快省級平臺公司的股份制改革，允許社會資本參股，鼓勵有條件的平臺公司整體上市或者參股企業(yè)上市，從而在股票市場上融入所需資金。第四，完善平臺公司的治理機制，采用市場化運作，提高現(xiàn)有資產的使用效率。對現(xiàn)有的平臺公司進行整合，使其具備一定的規(guī)?；?。（作者單位：河南工業(yè)大學經濟貿易學院）

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