高玥 晉慧 劉素坤

近年來，國家對國內的食品安全問題予以高度重視。2011年10月，為加強食品安全監(jiān)管，國家在《國務院辦公廳關于調整省級以下工商質監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關問題的通知》文件中提出，取消工商與質檢部門省級以下垂直管理，改為地方政府分級管理體制。隨后，各省逐步進行調整，多數(shù)城市已實現(xiàn)了機構調整和體制改革。

這一縱向管理向屬地管理體制改革的目的是基于如下思路。食品安全監(jiān)管問題出現(xiàn)的根源可歸結為多部門分段監(jiān)管模式所產生的監(jiān)管重疊及空白，向品種監(jiān)管模式轉變是解決該問題的核心。多監(jiān)管部門的合并與整合有利于由分段監(jiān)管向品種監(jiān)管的過渡。前述文件所提出的工商和質檢省以下垂直管理向地方管理的轉變，更有利于地方食品安全監(jiān)管部門的整合，也有助于更好地實現(xiàn)地方對本地食品安全監(jiān)管的問責制。盡管機制改革的初衷是為了提升食品安全監(jiān)管，然而，食品安全回歸地方政府監(jiān)管也會產生如下幾個重要問題，這些問題可能會削弱食品安全監(jiān)管的監(jiān)督激勵，因此，這里對這些潛在的問題進行分析，以期為未來機制設計的改進提供理論上的依據(jù)。

一、食品安全監(jiān)管屬地管理可能產生的問題

首先，地方政府GDP激勵與屬地管理條件下的地方食品安全監(jiān)管激勵存在沖突。組織結構設計不合理可能會導致的食品安全監(jiān)管所需的資金短缺。食品安全監(jiān)管意味著公共支出，嚴格的監(jiān)管需要數(shù)量充足的監(jiān)管執(zhí)法者以及先進的檢測技術和設備，而這些支出會部分地抵消經(jīng)濟增長所帶來的收益，如果地方政府是以經(jīng)濟發(fā)展為首要目標，那么，食品安全變地方政府監(jiān)管則使其安全監(jiān)管的激勵減弱。西方國家在近年的規(guī)制改革過程中，雖然政府逐漸放松對市場運行的管制和干預，但與此同時，政府也更加重視與加強對健康、安全和環(huán)保等民生領域的社會性規(guī)制。更重要的是，從美國和歐盟食品藥品監(jiān)管改革中可以發(fā)現(xiàn)，成功經(jīng)驗在于權力的集中、上收和強化。然而，為了便于多監(jiān)管部門的合并而回歸地方食品安全監(jiān)管則意味著權力在下放，這與相關方面的國際成功經(jīng)驗所相悖。并且，經(jīng)費不足很有可能一方面造成執(zhí)法不嚴，而另一方面，也可能導致亂收費、亂罰款等違規(guī)處罰現(xiàn)象的再現(xiàn)，這與地方政府對食品安全負總責的初衷是相悖的。

其次，地方保護主義對食品安全監(jiān)管會產生消極影響。一方面，地方GDP激勵下，地方政府往往以“本地的經(jīng)濟發(fā)展指標”為重，這致使地方政府與本地企業(yè)的利益是一致的。而作為規(guī)制者與監(jiān)管者的地方政府，其履行監(jiān)管職責的獨立性受到了妥協(xié)，在這種情況下，會導致地方政府更可能對于本地企業(yè)發(fā)生的食品安全事件進行掩蓋。另一方面，由于外地企業(yè)跟本地GDP總量無關，并且，地方政府處罰外地企業(yè)所得的罰沒收入能夠增加財政收入，促進本地GDP的增長，因此，這種情況下，可能出現(xiàn)保護本地企業(yè)而嚴管外地企業(yè)的監(jiān)管不公平現(xiàn)象發(fā)生。

此外，工商系統(tǒng)回歸地方管理的條件下，市場及監(jiān)管者違法行為將增多?；趥€人私利方面的動機，地方政府中的一些領導干部可能在體制改革過程中，出現(xiàn)違規(guī)配備領導干部或是突擊選拔干部的行為。由于市場違法行為的增多，監(jiān)管難度加大，跨區(qū)域食品安全監(jiān)管協(xié)調及合作變難。不僅對重大食品違法案件的查處工作會遇到阻礙，對食品違法犯罪行為的追根溯源也會遇到困難，特別是對重大食品違法、違規(guī)事件的處理可能會不夠及時。

二、提升地方政府食品安全監(jiān)管激勵的對策

針對前面所分析的問題，這里提出如下建議。

第一，地方政府應轉變僅以“經(jīng)濟增長”為主的績效考核評價體系，增加健康、安全社會民生發(fā)展方面的權重?？偟膩砜?，這與中央近來的指導思想一致。具體而言，在對地方政府官員的考核評價中，只有降低GDP所占比重，提高食品安全監(jiān)管的權重，才能減弱地方以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先的激勵對食品安全監(jiān)管激勵的擠出效應。以山東省的評價機制改革經(jīng)驗為例，該省在《山東省委、省政府關于改進完善17市科學發(fā)展綜合考核工作的意見》中提出了一套全新的符合科學發(fā)展觀的綜合考核體系。在新的指標評價體系中，總分為1000分，共29項考核指標，其中，與舊體系相比，GDP考核指標發(fā)生了顯著的變化，從之前體系中的60分下降為25分，成為權重最低的項目之一，此外，另一個重要變化是與食品安全相關的公共衛(wèi)生服務改善率指標首次被列入所考核的項目之一。因此，其他地方政府在機制改革中可以考慮借鑒這一實踐經(jīng)驗。

第二，通過合理機制保障各級政府對食品安全監(jiān)管經(jīng)費的投入。首先，應該通過監(jiān)查機制確保本地各級政府落實將相關監(jiān)管部門所需經(jīng)費納入各級財政預算的要求，其中包括食品監(jiān)管、工商行政管理和質量技術監(jiān)管所。其次，省、市政府對保障食品監(jiān)管經(jīng)費投入的要求不能僅僅停留在是否投入的初級要求層面，應該對經(jīng)費投入的質量作出確切的要求，并制定相應考核評價體系，地方應該根據(jù)監(jiān)管區(qū)域面積、人口密度及監(jiān)管對象數(shù)量與規(guī)模等綜合因素確立科學合理的預算，同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所設立的食品監(jiān)督管理所的數(shù)量、執(zhí)法力量與資源，也應根據(jù)科學的標準來確定，同時可以借鑒國際與國內成功經(jīng)驗。最后，加強預算審核機制以保證預算的科學性和合理性。

第三，防范地方保護主義對食品安全監(jiān)管的消極影響。首先，可以通過中央稽查制度及其他機制保證政治和商業(yè)利益無法影響和干預地方食品安全監(jiān)管機構的監(jiān)督?jīng)Q策。地方食品安全規(guī)制者由于隸屬于地方政府，因此，很難保持其監(jiān)管的獨立性。目前，省級工商和質檢部門對地方食品監(jiān)管單位只具有業(yè)務指導的職能，可以通過增加兩部門輔助中央稽查員進行監(jiān)督的職能，并配以合理的制衡機制。同時，加強地方問責制的效力，來降低地方保護主義對食品安全監(jiān)管的不利影響。在落實各市的各級政府要對本地區(qū)食品藥品安全負總責的條件下，也需要督促市區(qū)縣盡快通過建設（或加強）強制性的食品可追溯體系，建立覆蓋生產、流通和消費各環(huán)節(jié)的最嚴格的監(jiān)管制度，為問責制的有效實施提供基礎與保障。其次，需要充分發(fā)揮地方各級政府所設立食品安全委員會的綜合協(xié)調與監(jiān)督指導作用，并根據(jù)本地實踐情況建立科學的考核與評價體系，實現(xiàn)政府、企業(yè)與消費者協(xié)同監(jiān)管，以減弱地方保護主義對安全監(jiān)管所產生的負向激勵。

第四、對地方食品安全監(jiān)管部門的工作紀律進行合理督察。一方面，要加強預算與編制審批管理制度，另一方面，地方相關部門要嚴格執(zhí)行機構編制制度，科學合理地確立機構的經(jīng)費和編制?；跈嗔χ坪獾慕嵌?，機構編制調整工作應由省編辦會及省工商局、省質監(jiān)局共同負責。對于在體制改革過程中違規(guī)配備領導干部等情況，要依法追究相關負責人的責任，通過明確和細化的法規(guī)和處罰條例對違規(guī)行為產生威懾作用。

最后，明確責任以解決農產品的分段監(jiān)管所產生的問題。首先，地方農業(yè)部門需強化源頭監(jiān)管，要明確農產品在流通前的安全監(jiān)管責任，提高生鮮乳制品收購環(huán)節(jié)和畜禽屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理水平。其次，農業(yè)部門和食品監(jiān)管部門的監(jiān)管邊界需明確，通過食用農產品產地準出管理與批發(fā)市場準入管理的良好銜接加強監(jiān)管?？傃灾r產品安全的全過程監(jiān)管應貫穿整個供應鏈，從而使問題產生的源頭和細節(jié)能夠被精確地定位及追溯。（作者單位：1.東北財經(jīng)大學產業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心；2.大連海洋大學經(jīng)濟管理學院）

參考文獻：

[1] 胡穎廉.國家、市場和社會關系視角下的食品藥品監(jiān)管[J].行政管理改革，2014（03）.