倪效寬

摘 要：最嚴(yán)格水資源管理制度是立足于破解我國水問題而提出的治水方略，是當(dāng)代治水思路的集中總結(jié)。該文主要從理論體系與技術(shù)支撐等方面綜述了最嚴(yán)格水資源管理制度的研究進(jìn)展。通過綜述發(fā)現(xiàn)：對(duì)于最嚴(yán)格水資源管理制度的理論研究成果比較豐富，理論體系構(gòu)架完全，但是尚缺乏明確統(tǒng)一的定義；在指標(biāo)體系建設(shè)等技術(shù)支撐方面，研究成果局限，控制框架能夠基本構(gòu)建，但細(xì)致部署尚未實(shí)踐。如何深入研究并將理論聯(lián)系實(shí)際，仍是一項(xiàng)艱巨的工程。

關(guān)鍵詞：最嚴(yán)格水資源管理 理論體系 技術(shù)支撐 三條紅線 綜述

中圖分類號(hào)：TV213 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）03（b）-0104-03

Review of the Research on the Strictest Water Resources

Management System

Ni Xiaokuan

（Dayu College，HoHai University，Nanjing，Jiangsu，211100）

Abstract：The strictest water resources management system is a strategy in order to solve water-problems of our country，it is summary of contemporary water conservancy thought.This article mainly review the research progress of the strictest water resources management system from the perspectives of theoretical system and technical support.From the review：the theory achievements of the strictest water management system is relatively abundant，the theory framework is completely，but still lack a clear unified definition.In the respect of technical support like construction of index system，the achievements is relatively less.We built control framework basically，but cant practice detailed.How to study deeper and linking theory with practice，is still a difficult project.

Key words：Strictest water resources management；Theoretical system；Technical support；Three red lines；Review

1 研究背景

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國基本國情和水情[1]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)水資源過度開發(fā)和不合理利用的影響逐漸顯現(xiàn)，多地出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染；在人類活動(dòng)和氣候變化的雙重影響下，我國水資源南多北少的不平衡格局進(jìn)一步加劇，水旱災(zāi)害的強(qiáng)度和頻率均有增加，這也加劇了水資源短缺的情況[2]。這些都加大了水資源管理的難度，而水問題也成為了制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一大瓶頸。

為解決我國日益嚴(yán)重的水資源問題，增強(qiáng)水資源可持續(xù)發(fā)展能力，回良玉副總理提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度；陳雷部長對(duì)此做了進(jìn)一步闡釋與部署；2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了最嚴(yán)格水資源管理制度的體系架構(gòu)及基本內(nèi)容；胡錦濤總書記做了進(jìn)一步指示；2012年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對(duì)在全國范圍內(nèi)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度做了全面部署與具體安排。由此可見，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是當(dāng)今和今后一段時(shí)期內(nèi)水資源管理的主旋律[3]。

2 理論體系

最嚴(yán)格水資源管理制度提出至今，針對(duì)其理論、框架體系及內(nèi)涵已經(jīng)取得了較為豐富的研究成果。左其亭等[3]從制度的指導(dǎo)思想、基本規(guī)則、主要內(nèi)容、理論方法與保障措施等方面闡述了最嚴(yán)格水資源管理制度的基本理念與理論體系框架；張志強(qiáng)等[4]從和諧論理念出發(fā)，運(yùn)用和諧度方程結(jié)合和諧論五要素，解讀了最嚴(yán)格水資源管理制度；劉玒玒等[5]從主題信息決策、主知識(shí)圖及分級(jí)知識(shí)圖的繪制等方面提出了水信息綜合集成模式的嚴(yán)格水資源管理新模式；崔國韜等[6]從河湖水系連通戰(zhàn)略與最嚴(yán)格水資源管理制度之間的關(guān)系進(jìn)行研究思考；陳紅衛(wèi)[7]結(jié)合實(shí)際工作，在實(shí)踐中對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了思考。上述成果涉及了最嚴(yán)格水資源管理的理論、方法、應(yīng)用等多個(gè)方面，在前人研究成果的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)分析，可以對(duì)最嚴(yán)格水資源管理的理論體系有更進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。

2.1 最嚴(yán)格水資源管理制度概念和構(gòu)架

“最嚴(yán)格水資源管理制度”提出時(shí)，并未有明確統(tǒng)一的定義，一個(gè)較合理的定義為：最嚴(yán)格水資源管理制度是一種行政管理制度，指根據(jù)區(qū)域水資源潛力，按照水資源利用底限，制訂水資源開發(fā)、利用、排放標(biāo)準(zhǔn)，并用最嚴(yán)格的行政行為進(jìn)行管理的制度[3]。

2011年中央一號(hào)文件確定了最嚴(yán)格的水資源管理制度基本框架，要建立“用水總量控制制度、用水效率控制制度、建立水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任和考核制度”，要嚴(yán)守“水資源開發(fā)總量控制紅線、水資源利用效率紅線、水功能區(qū)限制納污紅線”[8]，即以三條紅線為核心的四項(xiàng)制度（圖1）。

2.2 最嚴(yán)格水資源管理制度內(nèi)涵

最嚴(yán)格水資源管理制度有兩大指導(dǎo)思想——科學(xué)發(fā)展觀以及人水和諧思想。其基礎(chǔ)是二元水循環(huán)規(guī)律。它是在遵循二元水循環(huán)規(guī)律的基礎(chǔ)上，面向水循環(huán)的全要素、全過程，對(duì)水資源進(jìn)行可持續(xù)管理[3]。在控制用水總量前提下，提高水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率，保證水資源優(yōu)化配置，同時(shí)提高水資源利用效率。最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)。

2.3 最嚴(yán)格水資源管理制度理論基礎(chǔ)

最嚴(yán)格水資源管理制度所依據(jù)的基礎(chǔ)理論，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的基本支撐。綜合各方觀點(diǎn)，得出最嚴(yán)格水資源管理的理論基礎(chǔ)包括以下幾點(diǎn)：

①二元水循環(huán)理論：王浩等[9]認(rèn)為水循環(huán)是水資源形成的基礎(chǔ)，人類活動(dòng)對(duì)水資源影響日益擴(kuò)大，由此衍生出二元水循環(huán)理論，其是水資源可再生性的基礎(chǔ)，也是可持續(xù)利用的前提。②水量平衡原理：水量平衡原理是研究一切水文現(xiàn)象和水資源轉(zhuǎn)化關(guān)系的基本原理[3]。③水資源可持續(xù)利用理論：水資源可持續(xù)利用是在水資源再生能力內(nèi)，保有社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展前提下，對(duì)水資源加以開發(fā)利用的方式。④水資源高效利用理論：裴源生等[10]闡釋了該理論的支撐理論，以及通過水資源高效利用，提高用水效率，進(jìn)而減少用水總量，最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的理念。⑤水體排污總量控制理論：根據(jù)流域或區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等綜合狀況，通過各種技術(shù)手段，將排污總量控制在水體承載范圍以內(nèi)，保證水資源的可持續(xù)利用⑥和諧論理論：張志強(qiáng)等[4]以“人水和諧”思想為出發(fā)點(diǎn)，提出了具備五要素的和諧論理念，堅(jiān)持系統(tǒng)的觀點(diǎn)與以人為本的思想，目的使人水之間形成“協(xié)調(diào)、一致、完整、適應(yīng)”的關(guān)系。

2.4 最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)踐與創(chuàng)新

崔國韜等[6]在最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐中，首先想到了“河湖水系連通戰(zhàn)略”。作為我國新時(shí)期的兩大治水思想，崔國韜等就兩者的關(guān)系展開研究。通過定義比較、繪制關(guān)系圖等方式，最終從兩大戰(zhàn)略實(shí)踐角度，得出兩大戰(zhàn)略的關(guān)系：①兩者相互補(bǔ)充，共同解決我國水資源問題②落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度是實(shí)施河湖水系連通戰(zhàn)略的前提③“三條紅線”的確立促進(jìn)了河湖水系連通功能的發(fā)揮[6]。

陳紅衛(wèi)[7]結(jié)合實(shí)際工作，以鹽城市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的相關(guān)經(jīng)歷，對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度在實(shí)踐中如何更好的運(yùn)行進(jìn)行了思考。針對(duì)三條紅線與四項(xiàng)制度，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，進(jìn)行了相應(yīng)的細(xì)化。提出了嚴(yán)格地下水管理政策、實(shí)施區(qū)域水質(zhì)交接與生態(tài)補(bǔ)償制度、試點(diǎn)實(shí)行差別水資源費(fèi)與差別水價(jià)制度等細(xì)化執(zhí)行辦法。

劉玒玒等[5，17]針對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度，以解決傳統(tǒng)水資源管理在實(shí)踐中可操作性、通用性差為目標(biāo)，提出了以水信息綜合集成模式為核心，以基于主題、知識(shí)圖、平臺(tái)和面向服務(wù)為特點(diǎn)的一套新模式，闡釋其理念、框架及應(yīng)用特點(diǎn)，總結(jié)在新模式下實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的流程，并以甘肅省慶陽市為例，進(jìn)行探討。將復(fù)雜應(yīng)用以知識(shí)圖的方式組織，并構(gòu)建基于知識(shí)圖的可視化表達(dá)，以得到合理的水資源管理方案。為解決復(fù)雜水資源管理提供了一個(gè)新思路。

3 技術(shù)支撐

最嚴(yán)格水資源管理制度的核心在于三條紅線和四項(xiàng)制度。三條紅線的控制指標(biāo)的設(shè)立直接關(guān)系到最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)行與考核。陶潔等[11]以三條紅線控制指標(biāo)的具體量化為目標(biāo)，對(duì)每類指標(biāo)的確定方法做了探討；王浩[12]探析了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的8個(gè)關(guān)鍵技術(shù)支撐；吳書悅[13]等運(yùn)用德菲爾法和主成分分析法對(duì)三條紅線的控制指標(biāo)進(jìn)行了優(yōu)選，建立了一套由3個(gè)準(zhǔn)則，10個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的控制指標(biāo)體系；楊陽等[14]采取改進(jìn)熵權(quán)法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，并基于改進(jìn)模糊物元分析法，對(duì)最嚴(yán)格水資源管理進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.1 三條紅線

三條紅線的設(shè)立，主要著眼于我國最突出的三類水資源問題。分別是：水資源過度開發(fā)問題、水資源浪費(fèi)與低效率利用問題以及水體污染與超量排污的問題。

水資源管理“三條紅線”從不同的角度對(duì)水資源開發(fā)利用做出限制，涵蓋水資源開發(fā)利用過程的三大基本環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了水資源管理的三大中心任務(wù)。水資源開發(fā)利用紅線以節(jié)約用水、高效用水為前提，主要考慮水量，而未考慮水質(zhì)[11]。用水效率紅線是一個(gè)綜合性指標(biāo)，由于用水效率包含重復(fù)利用率，因此其不僅可以控制水量，也可以調(diào)控水質(zhì)。水功能區(qū)限制納污紅線也是一個(gè)較為綜合的指標(biāo)，它主要對(duì)水質(zhì)與生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。三條紅線之間相互關(guān)聯(lián)，互相支撐，缺一不可，構(gòu)筑成一個(gè)完整的水資源管理“鐵三角”。其關(guān)系與內(nèi)涵如圖2所示。

3.2 關(guān)鍵技術(shù)

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理，建立“三條紅線”管理體制，涉及到每條紅線的制定與管理，這些都需要科學(xué)的制定與管理技術(shù)加以支撐；最嚴(yán)格水資源管理技術(shù)支撐體系可歸并為四大領(lǐng)域，即：二元水循環(huán)與用水原理、水循環(huán)及伴生過程系統(tǒng)模擬、水資源系統(tǒng)綜合調(diào)配以及節(jié)水減排技術(shù)與調(diào)節(jié)機(jī)制[12]。結(jié)合前人研究成果，將關(guān)鍵技術(shù)分類為工作基礎(chǔ)、信息管理和調(diào)節(jié)調(diào)控三個(gè)方面。

3.2.1 關(guān)鍵工作基礎(chǔ)

①水文工作基礎(chǔ)：水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)是“三條紅線”的重要工作基礎(chǔ)；健全水資源監(jiān)控體系，需要依靠扎實(shí)的水文基礎(chǔ)工作[15]。最嚴(yán)格水資源管理關(guān)鍵問題的解決，要求水文科學(xué)的支持和參與。

②科學(xué)認(rèn)知“自然—社會(huì)”水循環(huán)模式與社會(huì)水循環(huán)原理[12]：最嚴(yán)格水資源管理的對(duì)象主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的用水過程，其與天然的水循環(huán)之間形成了“自然—社會(huì)”水循環(huán)模式，這就是水循環(huán)的二元屬性。最嚴(yán)格水資源管理制度，就是在這種二元屬性凸顯的背景下，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)水循環(huán)得管理，從而使二元之間產(chǎn)生良好互動(dòng)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。因此科學(xué)認(rèn)知二元之間的相互關(guān)系，以及社會(huì)水循環(huán)本身機(jī)理，就成了實(shí)踐最嚴(yán)格水資源管理的重要基礎(chǔ)。

③水資源層次化評(píng)價(jià)工作：水資源管理的基礎(chǔ)性工作即為水資源評(píng)價(jià)，為更好的踐行最嚴(yán)格水資源管理制度，需要非常重視水資源評(píng)價(jià)工作，這里的“層次化”指從評(píng)價(jià)的需求出發(fā)，而列出的可控性、有效性、可持續(xù)性三大準(zhǔn)則，由此可以界定流域水信息，評(píng)價(jià)流域水資源，尤其是作為水功能區(qū)限制納污標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，為管理工作提供支撐。

3.2.2 信息管理關(guān)鍵技術(shù)

水資源信息復(fù)雜繁冗，對(duì)工作中獲得的數(shù)據(jù)信息必須加以有效的管理利用，才能使信息有價(jià)值，進(jìn)而指導(dǎo)最嚴(yán)格水資源管理的工作。

①數(shù)字流域技術(shù)與水資源信息管理有機(jī)結(jié)合：通過數(shù)字流域技術(shù)將水資源信息進(jìn)行管理，不僅可建立虛擬流域，再現(xiàn)流域水資源分布狀態(tài)，更可以綜合各種信息，提高流域水資源綜合管理水平，為落實(shí)最嚴(yán)格是資源管理制度提供科技支撐。

②水資源大系統(tǒng)多維分析技術(shù)[12]：在二元水循環(huán)模式下，水資源具有資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)五種基本屬性，在這五種維度下，水資源與生態(tài)、社會(huì)構(gòu)成了一個(gè)相互作用的大系統(tǒng)，對(duì)大系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理分析，自然而然成為水資源管理最重要的支撐技術(shù)。

③準(zhǔn)確的用水控制模型：最嚴(yán)格水資源管理控制提出對(duì)用水總量、用水效率都要進(jìn)行控制，而目前用水控制模型還未形成體系，難以保證制度實(shí)踐的科學(xué)性與合理性。研究確定準(zhǔn)確的用水控制模型，可促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效實(shí)施。

3.2.3 調(diào)節(jié)調(diào)控關(guān)鍵技術(shù)

在工作基礎(chǔ)和信息的支撐之下，調(diào)節(jié)調(diào)控就是最嚴(yán)格水資源管理制度的具體實(shí)踐環(huán)節(jié)。在調(diào)節(jié)調(diào)控方面：①其核心之一是高效的水資源調(diào)度能力，對(duì)復(fù)雜水資源系統(tǒng)多目標(biāo)綜合調(diào)度進(jìn)行研究執(zhí)行，改變水資源天然時(shí)空分布。②研究水資源量質(zhì)聯(lián)合配置技術(shù)，包含水量和水質(zhì)在內(nèi)的水資源配置是“三條紅線”管理的基本途徑[12]。③水資源管理的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)技術(shù)：這主要包含水價(jià)制定、生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等。通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，使水資源各方利益達(dá)到帕累托最優(yōu)，這樣方可保障最嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施。

3.3 指標(biāo)體系

“三條紅線”控制指標(biāo)體系如何構(gòu)建，直接關(guān)系到最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施效果。根據(jù)以上對(duì)三條紅線內(nèi)涵與關(guān)系以及對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的探析，結(jié)合前述提到的各種研究成果，將“三條紅線”控制指標(biāo)體系劃分為目標(biāo)層、類型層和指標(biāo)層三個(gè)層次，參考相關(guān)文獻(xiàn)[11，13，16，21]，并結(jié)合中央及部分地方政府已發(fā)布的考核文件[18-20]，列出部分經(jīng)過優(yōu)選后的指標(biāo)，其體系如表1所示。

4 當(dāng)前不足

前文概述了當(dāng)前在最嚴(yán)格水資源管理領(lǐng)域，有關(guān)其理論架構(gòu)和關(guān)鍵技術(shù)支撐方面的研究成果。可以發(fā)現(xiàn)，目前雖然有關(guān)最嚴(yán)格水資源管理制度的研究很多，成果也比較豐富，但是①在理論體系方面，“最嚴(yán)格水資源管理制度”理念還未形成統(tǒng)一的概念和定義；②在建設(shè)部署方面，水資源管理的制度和方式仍然存在不足，責(zé)任落實(shí)與考核相對(duì)滯后，針對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度保障措施的研究相對(duì)缺乏；③在指標(biāo)體系建設(shè)方面，指標(biāo)確定方法研究較少，控制指標(biāo)構(gòu)建還不全面，各地并未能結(jié)合地方實(shí)際制定出一套適合地方的標(biāo)準(zhǔn)，且在指標(biāo)的確定方面大多采用定性的方法，缺乏較強(qiáng)的系統(tǒng)性和科學(xué)性[13]；④在技術(shù)支撐方面，對(duì)于所提出的關(guān)鍵技術(shù)支撐，仍有多數(shù)只存在在理論層面，而未付諸實(shí)際踐行。

5 結(jié)語

我國水資源分布不均，水資源格局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局不匹配，最嚴(yán)格水資源管理制度是新時(shí)期水利發(fā)展改革的重要內(nèi)容，對(duì)水生態(tài)文明建設(shè)有重大意義，表現(xiàn)了國家重視水資源作用的認(rèn)識(shí)，以及突破水資源瓶頸限制的決心。為了提高水資源利用效率和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。該文總結(jié)綜述了目前對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度研究方面的成果，同時(shí)也指出了當(dāng)前在制度研究、實(shí)施領(lǐng)域所存在的部分不足，以求為進(jìn)一步研究探討最嚴(yán)格水資源管理制度提供幫助。只要認(rèn)真研究并實(shí)踐最嚴(yán)格水資源管理制度，必將最終實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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