溫忠雯

內(nèi)容摘要：以往業(yè)務(wù)考評工作中，考評模式忽視業(yè)務(wù)工作之間的銜接性和協(xié)調(diào)性，考評指標(biāo)設(shè)定忽視地區(qū)差異，考評方法未能兼顧業(yè)務(wù)工作之間的差異。因此，需要運用現(xiàn)代管理學(xué)理論，在分析實行業(yè)務(wù)綜合考評可行性的基礎(chǔ)上，堅持合理、合法、客觀、公正、可比的原則，探索運用比率數(shù)、案件分類折抵、調(diào)整分?jǐn)?shù)增減幅度等方法進(jìn)行考評，從整體的角度評價本院業(yè)務(wù)部門和下屬基層院的工作質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：綜合業(yè)務(wù)考評 比率數(shù) 案件折抵

從檢察工作發(fā)展現(xiàn)狀看，業(yè)務(wù)考評是提高執(zhí)法水平的重要手段，對推動檢察業(yè)務(wù)工作的創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在最高人民檢察院推行案件集中管理之后，檢察業(yè)務(wù)考評成為案件管理部門的一項重要職能。如何實現(xiàn)這一職能，建立一套科學(xué)、完整、統(tǒng)一的考評機(jī)制，客觀、公正地評價工作成績，成為案件管理部門面臨的現(xiàn)實難題。由此，筆者結(jié)合三年多的實際工作經(jīng)驗，對完善業(yè)務(wù)綜合考評模式及方法進(jìn)行探索。

一、以往業(yè)務(wù)考評中存在的問題

（一）考評模式忽視業(yè)務(wù)工作之間的銜接性和協(xié)調(diào)性

絕大多數(shù)的檢察業(yè)務(wù)工作是在訴訟過程中進(jìn)行的，從立案、偵查到審查逮捕、審查起訴等，始終是前一個環(huán)節(jié)與后一個環(huán)節(jié)相互連接、相互檢驗，形成了一個縱向的工作體系。但現(xiàn)在的考評模式是業(yè)務(wù)部門單獨制定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行考評，作出的結(jié)果只能體現(xiàn)某項業(yè)務(wù)工作的情況，人為地將各項業(yè)務(wù)孤立起來，否定了檢察業(yè)務(wù)之間的相互關(guān)系。

（二）考評指標(biāo)設(shè)定忽視地區(qū)差異

一般情況下，因為地區(qū)發(fā)展程度不同，故每個院的辦案數(shù)量也不盡相同。如果設(shè)置考評指標(biāo)時過分強(qiáng)調(diào)數(shù)量或者設(shè)置比率控制線，導(dǎo)致考評變成了簡單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，而喪失了考評的分析、評價功能，消極地引導(dǎo)考評參與者開展工作，這樣得出的考評結(jié)果違背了檢察業(yè)務(wù)管理規(guī)律，影響了考評結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）考評方法未能兼顧業(yè)務(wù)工作之間的差異

考評指標(biāo)是各業(yè)務(wù)部門單獨制定，每項工作設(shè)定的分值只是在本部門業(yè)務(wù)工作中進(jìn)行了衡量，考評指標(biāo)設(shè)計上不分層次、重點和大小，沒有同其他業(yè)務(wù)工作比較，權(quán)重設(shè)置不科學(xué)，故每個部門計算分?jǐn)?shù)的基礎(chǔ)值不同，導(dǎo)致得出的分值累加后進(jìn)行的比較難以體現(xiàn)工作的實際成績。

二、實行綜合業(yè)務(wù)考評的可行性

檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法工作中的重要環(huán)節(jié)，除了做好《憲法》賦予的法律監(jiān)督職能，還要承辦大量的案件，承擔(dān)特殊種類工作備案、文書審查以及案件溝通等對下指導(dǎo)工作，因此考評不是機(jī)械地進(jìn)行，需要建立可以克制主觀評價隨意性的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，檢察業(yè)務(wù)綜合考評可以引入關(guān)鍵績效指標(biāo)考評模式，通過對工作績效特征的分析，提煉出最能代表工作特點的若干關(guān)鍵指標(biāo)體系，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行考評。雖然檢察業(yè)務(wù)工作的運作過程和評價標(biāo)準(zhǔn)不同于企業(yè)，但從檢察工作的實質(zhì)來看，運用此模式具有可行性。

首先，關(guān)鍵績效指標(biāo)考評要求戰(zhàn)略目標(biāo)相對穩(wěn)定。無論運用何種模式進(jìn)行績效考評，都是在既定的戰(zhàn)略目標(biāo)下進(jìn)行綜合評價。對于檢察機(jī)關(guān)來說，公平和正義是永恒的追求，只是隨著社會的發(fā)展而被賦予了不同的含義，以適應(yīng)當(dāng)前的社會形勢和人民群眾的要求。所以，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行綜合業(yè)務(wù)考評，是在保障公平、維護(hù)正義的目標(biāo)指引下，對執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督、執(zhí)法效果等行為進(jìn)行評價，并利用考評結(jié)果激勵各業(yè)務(wù)部門及所轄基層院提高業(yè)務(wù)工作水平的過程。

其次，關(guān)鍵績效指標(biāo)考評要求提取衡量一個單位戰(zhàn)略實施效果的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行考評，從而不斷增強(qiáng)其核心競爭力和持續(xù)地取得高效益。從占用的精力和工作量分配情況來看，檢察機(jī)關(guān)最核心的工作是承辦案件和開展法律監(jiān)督。雖然檢察業(yè)務(wù)工作還包括指導(dǎo)、監(jiān)督下級院的工作，如對立案監(jiān)督等工作進(jìn)行備案審查、對下級院的疑難案件答疑解惑、審核或者檢查下級院的法律文書和承辦的案件等，但這些只是在輔助和指導(dǎo)下級院開展工作。因此，檢察機(jī)關(guān)的考評工作著力點應(yīng)始終停留在提高辦案質(zhì)量效率和法律監(jiān)督水平。只有這樣才能不斷提升執(zhí)法公信力，保障人民群眾的合法權(quán)益得到公權(quán)力的保護(hù)。

最后，關(guān)鍵績效指標(biāo)考評要求抓住可以有效量化的指標(biāo)并將之有效量化。檢察業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)多、內(nèi)容繁雜，很多工作沒有辦法直接量化。因此考評時應(yīng)該選取檢察統(tǒng)計報表或者統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中可以查閱的數(shù)據(jù)的工作項目作為考評指標(biāo)，保障數(shù)據(jù)來源的公開性，有效防止造假、虛報行為，從而實現(xiàn)績效考評的可操作性與客觀性。

三、具體做法

（一）考評原則

合法性原則。綜合業(yè)務(wù)考評應(yīng)在《憲法》和法律規(guī)定的范圍內(nèi)建立，不能超越更不能違反法律規(guī)定的權(quán)限設(shè)置考評標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。

合理性原則。綜合業(yè)務(wù)考評要遵循工作規(guī)律，考評項目和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置要對業(yè)務(wù)工作的開展有積極意義，且具有可操作性，能夠被執(zhí)行者理解和接受。

公正性原則。一是數(shù)據(jù)的來源要公開公正，不存在暗箱操作；二是考評標(biāo)準(zhǔn)要客觀，考評過程要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，實事求是；三是考評結(jié)果要公開，并與各單位各部門的工作績效、評獎評優(yōu)掛鉤。

可比性原則。檢察業(yè)務(wù)工作是縱向工作體系，既有相互銜接的工作，如自偵、偵監(jiān)、公訴等，也有自成體系的，如民行監(jiān)督，所以考評時不可能面面俱到，必須將標(biāo)志性的、可以比較的作為考評項目，剔除事務(wù)性工作，體現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)工作的特點和規(guī)律，增加考評的針對性。

（二）考評方法

筆者從哈爾濱市院2012年以來實行從嚴(yán)管理后建立的案件質(zhì)量通報、案件評查、定期排序通報、領(lǐng)導(dǎo)辦案、部門考評等制度機(jī)制為基礎(chǔ)，談?wù)劰枮I市院案件管理中心進(jìn)行綜合業(yè)務(wù)考評的一些做法。

1.運用比率數(shù)考評，消除地區(qū)差異。

（1）根據(jù)出現(xiàn)問題率，考評案件質(zhì)量。所謂的出現(xiàn)問題率，是指被案件質(zhì)量通報的案件數(shù)與同期所辦案件數(shù)的比率。在考評時，我們以通報的類別和辦案數(shù)為依據(jù)，按照出現(xiàn)問題率的大小進(jìn)行排序，未被通報的辦案數(shù)量多的排序靠前。用此方法考評，一是避免出現(xiàn)“干的多錯的多，多干不如不干”的情緒，如A院和B院分別被通報三類案件10件和5件，同期辦案數(shù)為200件和50件，則A院的出現(xiàn)問題率5%，B院為10%，顯然A院的案件質(zhì)量要優(yōu)于B院，這樣辦案多的不會因干得多錯的多而滿腹怨氣，辦案少的也不會因干得少錯的少而心存僥幸，保證了考評結(jié)果的科學(xué)性；二是辦案數(shù)和案件質(zhì)量通報均為變量，辦案數(shù)來源于檢察統(tǒng)計報表，案件質(zhì)量通報是當(dāng)天發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)天發(fā)往全市檢察機(jī)關(guān)，不能突擊造假，只能從盡量少出問題入手提高成績，客觀上促進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化水平。

（2）按照工作貢獻(xiàn)率，考評法律監(jiān)督工作。所謂工作貢獻(xiàn)率，是指立案監(jiān)督、追漏捕、防錯捕、追漏訴、防錯訴、列席審委會、糾正偵查活動、刑罰執(zhí)行活動違法、刑事抗訴、民行監(jiān)督等工作與全市平均比率的對比情況。在考評時，我們設(shè)定基礎(chǔ)分為100分，根據(jù)檢察統(tǒng)計報表中的數(shù)據(jù)計算出全市平均比率和本單位本部門的比率，每高（低）于一個百分點（千分點）加（減）1分，并根據(jù)工作的難易程度設(shè)立權(quán)重。這種考評方式，打破了以數(shù)量計分時大院占盡優(yōu)勢、小院疲于奔命的局面，如A院和B院分別追漏捕10人、5人，但同期辦案數(shù)為200人和50人，A院的追漏捕率為5%，B院為10%，平均追漏捕率為6%，顯然B院的監(jiān)督質(zhì)效和貢獻(xiàn)率均高于A院，應(yīng)排序在前。同時，此種做法增加了大院的工作壓力，提高了小院的工作積極性，實現(xiàn)了以考評促工作質(zhì)效提高的目的。此外，考評項目貫穿各個部門的工作，且與省院目標(biāo)接軌，承上啟下，保證了考評的統(tǒng)一性。

（3）與全市平均水平找差距，考評執(zhí)法效果。因檢察統(tǒng)計報表內(nèi)容所限，且民行、監(jiān)所案件已在法律監(jiān)督和查辦案件質(zhì)效中評價，故此項工作我們之考評公訴案件審結(jié)率和逮捕案件瑕疵率。我們設(shè)定基礎(chǔ)分為100分，通過對比后按照高（低）于全市平均比率的百分點加減分。雖然沒有涵蓋所有情況，但是我們將部分“執(zhí)法效果”從抽象走向具體化，一方面改變了以往只考評量無法評價質(zhì)的困境，保證了考評的完整性；另一方面與當(dāng)前的執(zhí)法形勢和刑事司法政策相結(jié)合，以考評為載體，提高工作效率，引導(dǎo)檢察工作科學(xué)發(fā)展。

（4）根據(jù)階段性立案數(shù)任務(wù)完成情況，考評查辦案件質(zhì)效。自偵案件辦案難度大、周期長，需要評價的環(huán)節(jié)覆蓋偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴等整個刑事案件辦理過程，但從工作特點來看，立案數(shù)是自偵工作的根本所在。因此，在前三個季度我們只考評季度立案任務(wù)完成情況，年底考評全部任務(wù)完成情況。如A院年度任務(wù)為20人，分解后季度任務(wù)為5人，若一季度立案3人，則查辦案件質(zhì)效得分為60分（3/5）。我們把考評指標(biāo)化繁為簡，分階段分步驟推進(jìn)，既明確了工作重點，平均分布了工作壓力，又可以更好地掌握每個階段的工作進(jìn)展，改變以往不同時間段苦樂不均的狀況，促使自偵工作在健康、有序的軌道上進(jìn)行。

2.折抵不同類別的案件，橫向比較各項業(yè)務(wù)工作。我們的做法是以公訴一審案件為標(biāo)準(zhǔn)，將不同類別案件進(jìn)行折抵后考評。在自偵（包括反貪、反瀆）、偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等主要業(yè)務(wù)部門中，設(shè)定公訴一審案件1件折抵1件（1：1），作為其他業(yè)務(wù)部門及部門內(nèi)部案件折抵的標(biāo)準(zhǔn)，主要基于兩點考慮。一是辦案期限易于折算。公訴案件（除特別說明，均指一審案件）的工作期限為1個月，相較于偵監(jiān)的7日（或17日），以及自偵案件的動輒數(shù)月，更適合作為折抵標(biāo)準(zhǔn)。二是職能完整易于比較。公訴案件的辦案環(huán)節(jié)多，如告知權(quán)、提審、換押、起訴、出庭等，承擔(dān)的法律監(jiān)督職能也比較全面。除代表國家提起公訴外，還承擔(dān)了對偵查機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督（偵監(jiān)部門有此職能）、對法院的審判監(jiān)督（民行部門有此職能）。自偵、偵監(jiān)、民行、監(jiān)所等部門分別運用的檢察建議、糾正違法、抗訴等監(jiān)督方式在公訴部門都可以集中運用，公訴案件基本體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)辦案的主要特點。進(jìn)行折抵后，既體現(xiàn)了工作的難易程度，兼顧了各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作關(guān)系，又將各業(yè)務(wù)部門的工作放在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，有利于在本單位內(nèi)部更加準(zhǔn)確、客觀地評價工作質(zhì)效。

3.調(diào)整分?jǐn)?shù)增減幅度，科學(xué)整合各項業(yè)務(wù)工作。單項工作綜合評價之后，為保證考評的體系性，我們需要對所有的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行整體評價。那么在上述工作的計算方式、基礎(chǔ)分不同的情況下，我們通過調(diào)整分?jǐn)?shù)增減幅度，來設(shè)定工作的權(quán)重。按照上述方法考評時可以看出，法律監(jiān)督工作的分?jǐn)?shù)增減幅度明顯小于查辦案件質(zhì)效工作，二者綜合評價時，顯然后者對排名的影響更大；如果前者的分?jǐn)?shù)增減幅度大于后者時，我們則需要對后者的分?jǐn)?shù)進(jìn)行加權(quán)處理，擴(kuò)大后者的分?jǐn)?shù)增減幅度，加大自偵工作所占的權(quán)重。這種考評方法雖然實際上是一種妥協(xié)，但是使業(yè)務(wù)考評不再拘泥于基礎(chǔ)分、工作性質(zhì)，開創(chuàng)了新的考評思路，有利于科學(xué)評價業(yè)務(wù)工作。

4.以案件質(zhì)量評查為依托，建立客觀性和主觀性相結(jié)合的考評機(jī)制。上述考評方法中，主要是從客觀的角度評價，但對于錯立、錯捕、錯訴、涉檢訪、出現(xiàn)涉檢輿情等需要主觀評價的工作沒有涵蓋在內(nèi)。我們的做法是出現(xiàn)上述案件或者情況時，從案件評查人才庫抽取人員根據(jù)《案件評查制度》啟動評查程序，并將評查結(jié)果提交檢委會討論。對于確實存在問題的案件，按照問題的大小給予案件質(zhì)量通報。若干警被追究刑事責(zé)任或者涉檢輿情處置不當(dāng)時，一票否決，自動排序末位。主客觀相結(jié)合的考評機(jī)制，填補了指標(biāo)設(shè)計過程中的漏洞，不給負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生留有空間；將數(shù)據(jù)統(tǒng)計和排名無法體現(xiàn)的內(nèi)容也進(jìn)行了具體的分析和研判，解決了考評方式簡單化的問題。