許能銳 戴維納

【摘 要】 隨著財政預(yù)算項目資金投入的加大，國家對預(yù)算項目執(zhí)行的要求嚴格，執(zhí)行進度問題更被關(guān)注。針對財政預(yù)算項目的特點，當前較為簡便的預(yù)算執(zhí)行進度計算方法并不完全適用，由于沒有考慮到項目執(zhí)行時間的差異，容易造成項目支出不均衡，資金使用效益低下。由此，文章提出了新的預(yù)算執(zhí)行進度計算方法，即應(yīng)在相對時間內(nèi)合理計算金額進度，并闡述了其合理性和科學(xué)性以及存在的問題，以期為科學(xué)合理考核財政預(yù)算項目提供指導(dǎo)和建議。

【關(guān)鍵詞】 財政項目； 財政預(yù)算； 執(zhí)行進度

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）12-0095-03

一、研究背景

21世紀以來，伴隨著財政體制的改革，特別是財政預(yù)算制度的完善，國家不斷加大財政項目資金投入力度，加強財政項目預(yù)算執(zhí)行進度，預(yù)算執(zhí)行支出進度有所提高。目前，財政資金總體呈現(xiàn)出以下兩個特點：一是預(yù)算安排大幅增加，預(yù)算完成比例明顯提高；二是支出進度有所加快，預(yù)算執(zhí)行率有所提高。但是，財政預(yù)算項目還是存在著諸多問題：如個別大項目資金下達過慢，當年度預(yù)算執(zhí)行進度較慢，存在集中使用資金、效益不高、不按預(yù)算計劃執(zhí)行的情況；由于預(yù)算執(zhí)行進度跟不上且有些項目當年度結(jié)余資金應(yīng)收回，容易導(dǎo)致臨時改變資金用途，造成財政資源的浪費；預(yù)算執(zhí)行存現(xiàn)額前低后高，預(yù)算執(zhí)行進度不均衡，年底集中突擊花錢的現(xiàn)象較為普遍。

諸多預(yù)算項目管理都圍繞預(yù)算項目執(zhí)行進度考量，財政支出的預(yù)算執(zhí)行進度計算問題日益成為財政工作的難點之一，當前項目執(zhí)行進度計算方法尚存在一定的缺陷，財政預(yù)算項目執(zhí)行中存在的問題與財政預(yù)算進度的計算考量存在一定的關(guān)聯(lián)性。不科學(xué)的財政項目預(yù)算執(zhí)行進度計算容易導(dǎo)致兩大方面的危害。一方面，如果其嚴格按照預(yù)定的預(yù)算項目執(zhí)行進度執(zhí)行，用存在不合理性的預(yù)算項目執(zhí)行進度計算方法來計算，那么當這種不合理性趨于明顯的時候，財政預(yù)算項目的執(zhí)行一定是合規(guī)但是不科學(xué)的，極其容易出現(xiàn)一些隱蔽性的短期行為。這種制度性的“言聽計從”只能導(dǎo)致效率低下，資金使用不恰當，預(yù)算執(zhí)行過程把關(guān)不嚴。另一方面，如果沒有嚴格按照預(yù)定的財政預(yù)算項目執(zhí)行進度來執(zhí)行，最后年終的財政績效考核很可能會完不成任務(wù)，出現(xiàn)“好人辦壞事”的結(jié)果，落后的工作考核方式影響其單位的集體榮譽，甚至可能會影響其下年度下達的撥款預(yù)算資金總額。根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度對人的機會主義傾向或行為的影響具有兩重性，制度既可以在一定程度上約束人們的機會主義行為傾向，又可能誘導(dǎo)出某些機會主義行為傾向，如道德風險、尋租活動等。當前的預(yù)算項目執(zhí)行進度計算方法就存在著這樣的問題。

由此，確定合理的財政預(yù)算項目執(zhí)行進度計算方法雖只是一個小問題，卻是根本性的問題。這對于提高資金的使用效益，提高高校預(yù)算管理效率，為可靠的財務(wù)信息提供保證，各部門作出科學(xué)決策都具有重要意義。

二、當前預(yù)算執(zhí)行進度計算方法及存在的問題

影響財政預(yù)算執(zhí)行進度的因素有很多，如部門工作效率的影響、基層財政報賬管理方式的影響、項目實施進度的影響、文件與資金下達時間的影響。當前比較普遍適用的財政支出的預(yù)算執(zhí)行進度計算方法即公式（1）：

其中，P：預(yù)算執(zhí)行進度；X1：已執(zhí)行金額；X2：預(yù)算項目總金額。

這種計算方法存在極大的缺陷，原因就在于這種項目執(zhí)行進度計算方法沒有考慮到不同預(yù)算項目下達時間的差異。在實際工作中，資金下?lián)芪募c資金下達時間不同步，有時文件到，資金未及時到；有時資金到，文件未及時到，不能準確轉(zhuǎn)撥資金，影響預(yù)算執(zhí)行。很多財政補助和金額較大的項目都是在7月份后甚至年底下達的，但是所有的項目進度計算方法都按照以上的計算公式，難免會造成年底下達項目明明執(zhí)行進度良好，但由于金額較大，執(zhí)行時間尚短，使得執(zhí)行進度百分比相對于年初下達項目來說遠遠較低，往往拉低了總執(zhí)行進度，使其與實際相偏離，這種計算方法存在的不合理性可以概括為以下三點：

首先，不利于有效激勵項目執(zhí)行，一般很少提前考慮項目執(zhí)行情況，不易于計劃管理。由于某些財政預(yù)算項目下達時間本身較晚，存在其客觀原因，加之執(zhí)行進度計量方法的不合理不科學(xué)，往往很多單位不得不為“剛下達的預(yù)算項目就已經(jīng)開始為執(zhí)行進度趕不上”的問題發(fā)愁，極大地打擊了其積極性，難以增強全體預(yù)算執(zhí)行人員的信心，影響其工作順利穩(wěn)定開展。

其次，不利于提高預(yù)算項目資金的使用效率，相關(guān)機構(gòu)和單位可能存在短時間內(nèi)集中使用預(yù)算資金、資金使用不當?shù)榷唐谛袨?。各單位財?wù)處往往在年終時因結(jié)余資金尚多而催促著花錢，為了避免達不到執(zhí)行進度或者資金收回的情況出現(xiàn)，各種不合規(guī)的行為時有發(fā)生，這樣的短期行為難以使財政預(yù)算項目資金真正用到實處。

最后，對于預(yù)算項目執(zhí)行的考核也不夠科學(xué)和人性化。目前國家財政預(yù)算內(nèi)撥款仍是大部分機構(gòu)經(jīng)費的主要來源，有的可以占到整個單位資金來源的50%以上。而這些預(yù)算內(nèi)撥款當年的執(zhí)行進度金額直接影響了其下年的撥款金額，如果預(yù)算執(zhí)行進度達不到要求，很可能就會削減，這也是大部分單位不愿意接受的情況。不合理計算執(zhí)行進度容易帶來這樣的壓力，對于其財務(wù)預(yù)算執(zhí)行的考量來說也是不科學(xué)、不合理、不人性化的。

三、改進后財政預(yù)算執(zhí)行進度計算方法

為科學(xué)計算財政預(yù)算執(zhí)行進度，首先就要了解財政預(yù)算項目資金的運行周期。一般的項目預(yù)算周期包括四個階段：預(yù)算編制、批準、執(zhí)行、決算編制和審批。即我國財政項目預(yù)算從開始編制一直到審批了決算編制之后才算是一個周期。財政預(yù)算周期也是這樣一個過程。我國的財政年度為12個月，從每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是預(yù)算周期可能遠遠長于這個財政年度。因為一般在上一個財政年度就開始了下一年度預(yù)算編制，還有預(yù)算在財政年度結(jié)束之后，仍然需要時間匯總?cè)ツ觐A(yù)算執(zhí)行的情況，既要對預(yù)算執(zhí)行情況進行審計，又要編制決算，并對決算進行審批。通常情況下，一直要到下一個財政年度的中期左右，審計工作和決算才能編制出來，再報相關(guān)機構(gòu)審批。所以，如果要考慮預(yù)算項目時間，財政預(yù)算項目資金的運行周期應(yīng)該是項目資金下達開始執(zhí)行至項目完成時間。

由于財政項目一般由財政廳負責統(tǒng)轄、催促進度，在下達目標執(zhí)行進度的時候，一般都在當年度考慮金額進度，只是簡單地按照公式（1）計算反饋，即沒有考慮項目的時間差異，這樣得出來的執(zhí)行進度沒有統(tǒng)一的計算口徑，忽略了有的財政項目運行周期為一年，有的為兩年，且最重要的是忽略了有的財政項目下達時間在年底，有的在年初，統(tǒng)一考察當年度總體預(yù)算執(zhí)行進度時就會出現(xiàn)較大的偏差。如果考慮預(yù)算項目下達時間，那么比較合理的計算方式就是在公式中列入時間除數(shù)，應(yīng)該將項目執(zhí)行平均到其執(zhí)行期內(nèi)計量，統(tǒng)一所有不同下達時間項目的計量尺度，也就可以得到公式（2）：

其中，P：預(yù)算執(zhí)行進度；X1：已執(zhí)行金額；X2：項目總金額；T1：已執(zhí)行時間；T2：預(yù)算運行周期。

合理的預(yù)算執(zhí)行進度應(yīng)分為金額進度和時間進度兩個基本點。公式（2）中X1/X2可以理解為預(yù)算項目的金額進度，T1/T2可以理解為預(yù)算項目的時間進度，兩者綜合考慮得出來的執(zhí)行進度P消除了項目間的時間差異。公式（2）得出的P值即預(yù)算項目進度可以分為三種情況：

當P<1時，即金額進度小于時間進度時，說明相對于時間進度，金額執(zhí)行進度較慢，在這種情況下計算出來公式（2）的P值相對于公式（1）更大一些，不至于個別大項目因下達時間過晚、執(zhí)行進度百分比低大大影響總的執(zhí)行進度，更好地體現(xiàn)了其合理性。

當P=1時，說明金額進度與時間進度保持一致，兩者相等，這是一種理想狀態(tài)，預(yù)算項目執(zhí)行良好，達到了均衡，并且，項目運行周期結(jié)束時如果金額也執(zhí)行完畢，X1/X2=T1/T2=1，那么此時金額進度與時間金額完全匹配，且項目也在預(yù)期內(nèi)順利完成。

當P>1時，金額進度大于時間進度，項目執(zhí)行超前，一般情況下，按此進度預(yù)計可以在預(yù)期內(nèi)執(zhí)行完畢或者已提前在項目運行周期內(nèi)執(zhí)行完畢。

可知，這種計算方法下，預(yù)算執(zhí)行進度達到1或者接近1時為一種良好的狀態(tài)，說明預(yù)算執(zhí)行有條不紊，預(yù)算支出較為均衡。從另一方面來看，當預(yù)算執(zhí)行完全均衡時，即P等于1時，公式（1）的金額進度=X1/X2=時間進度=T1/T2。公式（2）和工程預(yù)算項目進度計算中的序時進度的思路是相一致的，都考慮了時間因素，且得出來的結(jié)果更為直觀，易于理解，是一個更為合適的計算方法。

四、關(guān)于改進后的預(yù)算執(zhí)行進度計算方法實例

首先，就公式（2）舉單一項目說明：某財政預(yù)算項目專項資金1.8億元，項目下達時間為2014年6月30日，截至當年底已經(jīng)完成金額為1.152億元，當年度預(yù)算考核須達到的進度為80%。按照公式（1）計算：執(zhí)行進度=1.152/1.8

=64%，進度明顯較慢，沒有達到考核要求。以目前一般財政項目的執(zhí)行時間即12個月為基準，假設(shè)該項目計劃執(zhí)行周期為一個公歷年度，再按照公式（2）計算，即考慮下達時間的影響后，執(zhí)行進度=（1.152/1.8）/（6/12）=1.28，這種計算方法的進度是大于1的，總體來說金額進度還是大于時間進度的，預(yù)算執(zhí)行并不算滯后，并不能算作沒有達到考核要求。

截至2014年12月底，經(jīng)費來源主要為財政撥款的某一單位，選取其主要幾個財政預(yù)算項目的支出，以一年12個月為各項目運行周期，各按公式（1）和公式（2）來分析總的當年度預(yù)算執(zhí)行進度情況，并作對比分析，其數(shù)據(jù)結(jié)果如表1所示：

從以上內(nèi)容可知，該單位的這10個財政預(yù)算項目下達時間不一，在當年度的執(zhí)行時間明顯不同，最后一個金額較大的項目甚至才執(zhí)行了短短三個月時間，但是，在最后要求當年度財政預(yù)算達到的執(zhí)行進度時，往往只有一個籠統(tǒng)的金額百分比，假設(shè)當年度這些預(yù)算項目進度要求達到85%，這時按照原始的進度計算方法公式（1）即以合計的完成金額和總金額相除來計算的執(zhí)行進度為72.4%，該單位綜合的10個項目預(yù)算執(zhí)行進度并沒有達到要求。而實際上這些項目除項目4和項目7以外，其公式（2）的計算結(jié)果都大于1或者接近于1，其在相對時間內(nèi)的執(zhí)行完成情況良好，不能一并以沒有達到預(yù)算進度來否定，否則就會出現(xiàn)一些上文所述的負面影響。所以，在考慮所有項目的年度預(yù)算執(zhí)行進度時，不應(yīng)該僅僅以一個簡單的綜合百分比要求，而是要分項目分情況具體分析，合理計算考慮到有的項目確實是執(zhí)行進度良好，有的項目雖然看似執(zhí)行金額百分比較小，但實際上在相對時間內(nèi)進度是非?？捎^的。由于公式（2）消除了時間差異因素，計算時間基準統(tǒng)一，可以直接用求算術(shù)平均數(shù)的方法來計算綜合的平均情況，由此，根據(jù)公式（2）該年度綜合的10個項目的平均執(zhí)行進度為：

P=∑（X1+X2+……+Xn）/n=（1.09+1.11+0.95+0.75

+1.54+1.50+0.80+1.94+2.50+1.78）/10=1.396

其計算結(jié)果大于1，按照公式（2）的算法，這些項目的預(yù)算執(zhí)行進度是較快的，在相對時間內(nèi)達到了相對金額的完成進度。以上兩例都說明了相比于公式（1）的計算方法，公式（2）考慮了項目的實際下達時間和執(zhí)行時間，以金額和時間相除后的相對數(shù)來比較，這樣計算出來的進度指標顯得更加人性化，也更加合理。

五、政策建議

根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，國家對財政資金清理正朝著更為規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展。原來的預(yù)算執(zhí)行進度計算方法普遍導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度過慢，達不到年終考核的預(yù)算執(zhí)行進度。這直接與國家財政資金使用效益相聯(lián)系，有可能導(dǎo)致財政資金閑置浪費，造成公共資源積壓，也可能導(dǎo)致財政資金使用缺乏安全性、規(guī)范性和有效性。

因此，要完善當前財政預(yù)算執(zhí)行進度計算方法，并針對其他導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度過慢的原因，制定良好的財政項目績效評價方法，針對目前存在的諸多問題，形成以支出效益最大化的結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價模式，逐步發(fā)展以公眾為導(dǎo)向的績效評價模式。財政項目支出績效評價的最終目的是強化項目單位的績效觀念，提高財政資金的管理效能和使用效益，逐步實現(xiàn)項目的績效預(yù)算，調(diào)整和優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)。當前可行的一個突破口就是從財政項目預(yù)算執(zhí)行進度計算考核入手，改變當前預(yù)算執(zhí)行考核簡單的以是否達到上級要求的百分比為重點的局面，應(yīng)充分考慮項目本身存在的時間差異，應(yīng)以是否與時間進度匹配為考核重點。完善財政項目支出績效評價指標體系維度建設(shè)，更加重視業(yè)務(wù)和財務(wù)角度的考核，加強公眾維度評價，并將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果納入考核范圍，最終建立更為科學(xué)合理的績效評價模式。

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