肖小溪，程燕林，李曉軒

一般認為，第三方科技評價是由不存在利益關(guān)系的第三方開展的科技評價，獨立性和公正性是其基本要求。從國際上來看，美、德等主要科技國家普遍形成了比較成熟的第三方科技評價的理念和方法。近些年來，隨著科技支撐決策的興起，這些國家的第三方科技評價朝著支撐決策的方向開始了前沿探索和發(fā)展。當前，中國推行第三方科技評價，需要結(jié)合國內(nèi)實際問題，密切關(guān)注國際上第三方科技評價的理論、方法、支撐決策等前沿趨勢。為此，本文著重對近年來國際上第三方科技評價在提供定量決策依據(jù)、開展過程評估、開展影響評估、有效支撐決策等方面的前沿探索進行歸納和分析，并結(jié)合中國實際，就推行第三方科技評價提供相關(guān)政策建議。

1 第三方科技評價如何提供定量決策依據(jù)

在政府制定政策的過程中，科技界的意見和建議是影響政策的重要因素之一。傳統(tǒng)上，科技界主要依靠科學家的主觀經(jīng)驗為政府決策提供依據(jù)。近年來，美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國家逐步重視第三方提供的定量證據(jù)對政府決策的支撐作用［1］，為此，呼吁科技界作為政府決策之外的第三方，就政府決策相關(guān)的科學問題進行評價，并提供定量的決策依據(jù)。

以美國為例，近年來美國政府積極采取措施，推動科技界為政府決策制定提供可信的第三方科技評價，以此作為推進決策科學化的重要方式。2005年，時任美國總統(tǒng)科技政策辦公室主任的Dr.Marburger III在第30屆美國科技促進會的年度科技政策論壇上，指出了傳統(tǒng)上依據(jù)經(jīng)驗判斷的決策方法的弊端，并倡議發(fā)展科技政策的方法學(Science of Science Policy，SoSP)，目標是發(fā)展一套定量化、可視化、邏輯化的方法和工具，使得科學家作為政府之外的第三方能夠為政府決策提供有效支撐。這套量化方法和工具主要包括計量經(jīng)濟學、風險建模、選擇建模、成本收益、成本效益、系統(tǒng)動力學、網(wǎng)絡分析、可視化分析、科學地圖繪制、科學計量學、調(diào)查、網(wǎng)絡抓取、行政數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘等［2］。

SoSP的興起，從本質(zhì)上講是要求美國科技界為政府決策提供依據(jù)時不能僅僅依靠個人主觀的經(jīng)驗判斷，而應提供客觀的定量數(shù)據(jù)。這些定量數(shù)據(jù)有些是科技內(nèi)涵的數(shù)據(jù)，例如汽車尾氣排放的具體標準、控糖尿病藥物入市所應達到的生化指標等。第三方科技評價時這類數(shù)據(jù)的量化表達是科學家們能夠做到的。但是，另一些決策所需的定量依據(jù)，例如科研機構(gòu)創(chuàng)新能力的變化、大學招生質(zhì)量的變化等，長期缺乏相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的積累和定量的分析方法，因而第三方科技評價往往難以給出客觀的、量化的數(shù)據(jù)。為此，第三方科技評價提供量化的決策依據(jù)，需要開展大量的基礎(chǔ)性工作。

美國于2011年啟動的STAR METRICS項目，就是一項有助于科技界提供定量決策證據(jù)的基礎(chǔ)性工作。STAR METRICS項目的目標是搭建一個科研資助機構(gòu)和大學共享的科研管理數(shù)據(jù)平臺和政策研究數(shù)據(jù)平臺，并且這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺是跨部門的，基本涵蓋美國主要的科研資助機構(gòu)和大學。該項目分為兩個階段，目前階段要求參與的科研資助機構(gòu)和大學提供自身科研管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，包括人力資源數(shù)據(jù)、間接成本數(shù)據(jù)、供應商數(shù)據(jù)以及子課題數(shù)據(jù)，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為未來科技界就政府相關(guān)政策提供定量的第三方評價提供了可能。下一階段，STAR METRICS項目將進一步拓展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的類型，涉及科學知識、社會效益、勞動力產(chǎn)出以及經(jīng)濟增長等更多方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)［3］。

2 第三方科技評價如何開展過程評估

第三方科技評價作為科技界的守門人，自現(xiàn)代科學興起以來主要發(fā)揮事前評價和事后評價的作用。由于理論和方法的滯后，長期以來第三方科技評價無法開展對過程的實時評價。近年來，美國政策制定的科學化進程推動了一種名為快速循環(huán)評價 (Rapid-Cycle Evaluation，RCE)的第三方科技評價方法的誕生。該方法是一種基于大數(shù)據(jù)的實時評價方法，可通過對海量數(shù)據(jù)的搜集和挖掘，提供實時的評價或監(jiān)測數(shù)據(jù)，為政策制定提供更可靠的數(shù)據(jù)支撐。目前，該方法在美國商業(yè)、政府部門及公共政策等領(lǐng)域得到了有效的應用，但在中國尚未得到充分研究和應用。

區(qū)別于長周期評價的是，快速循環(huán)評價可有效識別和實時搜集政策實施 (或試行)過程中的信息，在政策措施 (如科技政策、科技項目)實施后進行頻繁、有規(guī)律的評價，其基本特點在于“快速”和“循環(huán)”?？焖偈侵缚焖僮R別政策的影響和反饋信息，循環(huán)是指評價過程的迭代性質(zhì)，即通過不斷的實時評價提供及時反饋，從而不斷完善政策，減少不必要的時間和資金成本，并且提前掌握政策的初步評價，如圖1所示［4］。

圖1 快速循環(huán)評估的一般框架

從技術(shù)手段上來看，快速循環(huán)評價方法采用嚴格的實驗測試項目運行的變化。嚴格的實驗技術(shù)包括隨機對照試驗和正交研究設(shè)計，嚴格的準實驗設(shè)計包括回歸不連續(xù)性研究設(shè)計等。這些實驗設(shè)計可以用來確定政策是否引起變化。為了快速鑒定結(jié)果，需要在短時間內(nèi)找到可觀察的行政數(shù)據(jù)，作為判斷實驗結(jié)果的依據(jù)。經(jīng)過這種嚴格實驗測試得到的結(jié)果，比其他來源的反饋信息更為可靠。

快速循環(huán)評估方法在美國商業(yè)和公共政策部門均有較為廣泛的應用。2010年，美國平價醫(yī)療法案建立了醫(yī)療保險和醫(yī)療創(chuàng)新中心 (簡稱CMS)，其目的是減少項目開支，同時保持或提高保險質(zhì)量［5］。該中心采用快速循環(huán)評估的方法測試新的支付和服務交付模式，這種方法能夠給供應商提供頻繁的反饋信息，以支持不斷提高服務質(zhì)量，同時嚴格評估每個測試模型的結(jié)果。此外，Scott Cody和Andrew Asher建議將此方法應用于漢密爾頓項目的安全網(wǎng)計劃中，將使得該計劃更經(jīng)濟有效［6］。目前，快速循環(huán)評估方法在中國尚未有相關(guān)研究與應用的報道，借鑒其在美國應用的成功經(jīng)驗，可推動第三方科技評價對中國科技決策的支撐。

3 第三方科技評價如何開展影響評估

傳統(tǒng)上，第三方科技評價主要關(guān)注科技產(chǎn)出和科技活動在科技界內(nèi)部產(chǎn)生的產(chǎn)出和效果。20世紀80年代新公共管理運動以來，科技部門越來越多地面臨著來自公眾對于科技經(jīng)費使用效果和效率的問責，政府科技決策也需要更大范圍的經(jīng)濟和社會影響的數(shù)據(jù)支撐。在這樣的背景下，第三方科技評價的視野從科技界內(nèi)部延伸到了科技界外部，在經(jīng)濟和社會范疇上開展影響評價成為第三方科技評價的重要導向。

以美國為例，美國國家科學基金會 (NSF)是最早開展影響評價的科技機構(gòu)之一。該機構(gòu)是科技界通過同行評議制度遴選資助項目的典范，長期以來遵循默頓學派提出的普遍性原則來選擇優(yōu)先資助的項目和人員。但2008年以來，該機構(gòu)將同行評議的評議標準進行了重大修訂，形成了包括科學意義和廣泛影響性這兩個主要的價值評議標準。其中，科學意義仍然堅持傳統(tǒng)的普遍性原則，但是廣泛影響性則強調(diào)項目對于社會可能產(chǎn)生的正面影響。為此，項目申請者需要在申請書中充分說明項目可能產(chǎn)生的社會影響，同行評議專家要據(jù)此對申請書在廣泛影響性上進行評判。與此同時，美國國家科學基金會在項目驗收環(huán)節(jié)也增加了影響評價。該機構(gòu)具體負責課題管理的科學處，每年要求每一個課題的負責人根據(jù)項目的研究價值、潛在的影響和意義、產(chǎn)生的變革性或突破性的研究結(jié)果，以及對經(jīng)濟社會的效益等方面來描述其研究取得的重要成果。

近年來，美國國立衛(wèi)生研究院 (NIH)也加大了對資助政策的影響評價。作為美國最大的生物醫(yī)藥研究資助機構(gòu)，NIH資助政策產(chǎn)生的經(jīng)濟社會影響一直廣受關(guān)注。為此，近年來NIH多次組織外部專家評價該機構(gòu)資助政策在影響生命質(zhì)量方面的社會效應。評價主要利用來自權(quán)威機構(gòu)或經(jīng)過同行評議的衛(wèi)生經(jīng)濟學數(shù)據(jù)，以圖表的方式展示美國政府投入健康領(lǐng)域研發(fā)活動的成效，開發(fā)的指標主要有預期壽命、質(zhì)量調(diào)整生命年、致殘率、致死率、新生兒死亡率等［7］。

事實上，目前影響評價在英國、德國、法國、日本等多數(shù)科技發(fā)達國家都受到重視。例如近年來英國政府對大學開展的RAE評價向REF評價的轉(zhuǎn)變，就是充分體現(xiàn)了這種趨勢。2008年提出的REF評價框架指出，要重視大學科研活動對經(jīng)濟和社會的廣泛影響，并在新的評估框架中賦以較大的比重。應該說，影響評價體現(xiàn)了一種有別于傳統(tǒng)科技評價的價值導向。這種新的價值導向是科技界對于納稅人問責科技投入的一種必要回應。

4 第三方科技評價的結(jié)果如何使用

近年來，決策制定過程中如何用好第三方科技評價的結(jié)果，是國內(nèi)外共同面臨的前沿問題之一。一般認為，第三方科技評價是促進科學家在決策制定中發(fā)揮作用的一種手段。然而，第三方科技評價本身并不必然保證評價結(jié)果能夠有效進入決策程序，第三方科技評價支撐決策制定需要特定的體制和機制保障。

從發(fā)達國家來看，美、英等國早在二戰(zhàn)之后就科技支撐決策的關(guān)鍵性理論問題展開了廣泛探討。理論研究表明，第三方科技評價的結(jié)果應用于決策制定時所面臨的挑戰(zhàn)是由于科學研究的復雜性、不確定性以及決策制定的價值屬性等因素共同決定的［8－10］?？茖W研究的復雜性和不確定性，使得科學家對于決策中所涵蓋的科學問題的回答可能具有局限性。隨著認知手段的提升，人類對這些科學問題的理解和回答可能發(fā)生改變。另一方面，由于科學共同體與社會群體的價值取向的不同，政府在決策制定時的價值取向往往是政治過程的結(jié)果。例如，在轉(zhuǎn)基因食品政策中，科學家認為轉(zhuǎn)基因食品對人類是安全的，但是由于轉(zhuǎn)基因食品涉及倫理、宗教、道德、動物保護等相關(guān)議題，公眾對轉(zhuǎn)基因食品充滿爭議，這就使得轉(zhuǎn)基因食品政策制定時，決策者不能完全基于科學家提供的科學依據(jù)，決策過程最終變成了不同群體的價值博弈。

正是由于第三方科技評價的結(jié)果應用于決策時面臨著挑戰(zhàn)，以美、英等國為代表的發(fā)達國家，紛紛為科技評價結(jié)果進入決策建立起不同特色的制度保障。從美國來看，美國建立起龐大的科技咨詢系統(tǒng)，成為繼司法、行政、立法、監(jiān)管部門之后的“第五部門”［11］。這套科技咨詢系統(tǒng)涵蓋國會、政府和大學、智庫。在美國國會系統(tǒng)中，眾議院和參議院都分別設(shè)有一些科技相關(guān)的常務委員會，如眾議院科學技術(shù)委員會和參議院的商業(yè)、科學和運輸委員會。此外，國會還設(shè)有國會研究服務中心、國會技術(shù)評估辦公室等支撐機構(gòu)，主要對國會與科技相關(guān)的請求做出回應。美國政府系統(tǒng)則建立了以總統(tǒng)科學顧問為首的白宮科技政策辦公室 (OSTP)、總統(tǒng)科學技術(shù)顧問委員會 (PCAST)和國家科學技術(shù)委員會 (NSTC)的政府內(nèi)部科技支撐體系，被稱為美國政府政策制定過程中的擔負科技支撐的“四架馬車”［12］。此外，美國決策體系活躍著大量科技智庫，例如美國科學促進會、美國科學院、美國工程院、美國人文與科學院、布魯金斯學會、蘭德公司及相關(guān)大學等。這套多元化的科技咨詢體系，為美國科技界在決策制定中發(fā)揮第三方科技評價功能提供了重要平臺。

與美國有所不同，英國設(shè)立了多個層面的首席科學顧問制度，它是英國推動科技支撐決策的重要組織設(shè)置。在內(nèi)閣層面，政府首席科學顧問(Government Chief Scientific Adviser，GCSA)直接向內(nèi)閣秘書長和英國首相提供科學與工程建議。政府首席科學顧問由首相任命，任期5年，可以連任。自2011年以來，隨著英國政府對“基于證據(jù)的決策制定”［13］的重視，各政府部門開始設(shè)有首席科學顧問，以協(xié)助政府首席科學顧問一起為首相及其他部門的決策者提供科學咨詢，并且每個政府部門均為部門的首席科學顧問配有固定的支持其工作的研究團隊?？梢哉f，英國的這套首席科學顧問制度為連接科學界與決策者、發(fā)揮第三方科技評價結(jié)果的合理使用起到了重要橋梁作用。當然，作為議會制國家，英國同樣在議會系統(tǒng)設(shè)有科技支撐機構(gòu)，如歸屬于下議院的議會科技辦公室。同時，英國大學和民間智庫如英國皇家學會、英國皇家工程院、英國社會科學院也在推動第三方科技評價對決策支撐方面發(fā)揮了各自作用。

5 總結(jié)和討論

首先，政策制定部門應轉(zhuǎn)變決策理念，摒棄經(jīng)驗至上的決策方式，發(fā)揮第三方科技評價支撐決策的作用。這種新模式的基本特點是科技界作為政府系統(tǒng)之外的第三方，為政府決策提供定量的數(shù)據(jù)和方法。在此模式下，政府應當投入資金建立跨越科研資助機構(gòu)、科研執(zhí)行機構(gòu)等相關(guān)部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，科學界則應發(fā)展提供定量決策依據(jù)的方法和手段，為政府決策的科學化提供支撐。

其次，應加強第三方科技評價中關(guān)于過程評價方法和影響評價方法的研究和實踐。近些年國際上興起的快速循環(huán)評價等過程評價方法具有很好的借鑒意義，有助于政策試行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整政策方向。第三方科技評價走出傳統(tǒng)上只注重直接產(chǎn)出的象牙塔模式，將范圍更廣、周期更長、實際意義更大的效果和影響納入評價，則有助于科技與經(jīng)濟兩張皮的問題解決。

最后，應加強第三方科技評價支撐決策的組織制度建設(shè)，推動第三方科技評價結(jié)果在決策中的應用。先進國家的經(jīng)驗表明，有效的組織系統(tǒng)對于充分發(fā)揮科技在決策中的作用是十分必要的，如美國白宮科技政策辦公室、英國的首席科學家制度。這些組織的設(shè)立，有利于消除科學家與政策制定者之間存在的文化、語言、環(huán)境等諸多差異，有利于第三方科技評價的結(jié)果進入決策。需要指出的是，盡管第三方科技評價支撐決策是發(fā)展趨勢，但是，科學并不能解決所有的問題，尤其在面對科學不確定、社會價值沖突、具有高度風險且較為緊急的議題時，決策制定者既應當考慮科學依據(jù)，也應當考慮公眾和利益相關(guān)者的意見。

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［3］楊國梁，肖小溪，李曉軒．美國STARMETRICS項目及對我國科技評價的啟示［J］．科學學與科學技術(shù)管理．2011，32(12):12－17．

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