馬鳳辰

（石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院，石家莊 050051）

推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是黨的十八屆三中全會確定的司法管理體制改革方向。司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離是專門檢察院的典型特征。如鐵路檢察機(jī)關(guān)（簡稱“鐵檢機(jī)關(guān)”）的管轄范圍即是以跨行政區(qū)域的“鐵路地區(qū)”①鐵路地區(qū)，是一種約定俗成的稱謂，并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念。是指鐵路單位所在地、鐵路單位用地以及屬于鐵路沿線范圍的非地方政府性的地區(qū)。由于鐵路是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)，并且具有跨地域特點(diǎn)，因此，根據(jù)鐵路局、鐵路分局管理范圍確定的鐵檢機(jī)關(guān)的司法管轄范圍與地方行政區(qū)劃具有不對稱性。的形式存在。2012年6月，鐵檢機(jī)關(guān)屬地管理改革并未完全理順其管理體制和工作機(jī)制。除國有鐵路外，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的水運(yùn)、民航、公路、海關(guān)等行業(yè)內(nèi)部也設(shè)有公安機(jī)關(guān)但存在專門檢察監(jiān)督缺位問題；同時，上述行業(yè)的基建、管理等領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)、多發(fā)，亦缺乏專門的檢察監(jiān)督。在目前大交通格局形成的背景下，著眼整合交通運(yùn)輸領(lǐng)域的司法資源，立足鐵檢機(jī)關(guān)實(shí)際，探討構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制，由交通運(yùn)輸檢察院在交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)ｉT行使法律監(jiān)督權(quán)的時機(jī)已經(jīng)成熟。本文的旨在研究，以十八屆三中全會改革導(dǎo)向?yàn)橹敢?，立足解決鐵檢屬地管理后和目前運(yùn)輸領(lǐng)域的司法困境，從國情出發(fā)，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，尋求一條符合憲法精神的中國交通運(yùn)輸檢察體制的構(gòu)建之路。

一、司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的內(nèi)涵及其語境下的鐵檢機(jī)關(guān)屬地管理

司法管轄，亦即司法機(jī)關(guān)的管轄，是指法院和檢察院對訴訟案件進(jìn)行立案辦理的管轄權(quán)力和管轄范圍。通常可分為地域管轄和專門管轄兩類。地域管轄，是指以特定行政區(qū)劃如省、市、縣為特定范圍的管轄，在各級行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置公檢法機(jī)關(guān)，接受屬地黨委、人大領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)由同級政府供給。專門管轄，是指專門針對特定行業(yè)領(lǐng)域或某類訴訟案件的管轄，如鐵路檢察院、軍事檢察院、海事法院等，這些司法機(jī)關(guān)的管轄具有專門性，以跨區(qū)域性行業(yè)或?qū)ｉT案件為管轄范圍，領(lǐng)導(dǎo)體制一般獨(dú)立于地方且具有垂直性特征。

司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的內(nèi)涵，系指以省、自治區(qū)、直轄市為基本單位，將轄區(qū)內(nèi)所有的市、縣、區(qū)的法院、檢察院都上提至省級層面統(tǒng)管。具體包括兩層含義：一是將市縣兩級司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理權(quán)從市、縣黨委、人大、政府的手中上提到省級黨委、人大和政府手中；二是在省級層面相對集中審判權(quán)和檢察權(quán)，建立跨行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，由獨(dú)立于市縣地方的司法機(jī)關(guān)辦理相關(guān)案件。

鐵檢機(jī)關(guān)屬地改革前，一直作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)被置于鐵路局及原鐵路分局并接受其領(lǐng)導(dǎo)。2010年12月7日，中央六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》，要求將鐵路法院檢察院與鐵路企業(yè)全部分離，一次性移交給駐在地的省級法院檢察院，納入國家司法管理體系，實(shí)行屬地管理。2012年6月，全國17個鐵路運(yùn)輸檢察分院、59個基層鐵路檢察院全部改制完成，轉(zhuǎn)入駐在地的省人民檢察院管理。

中央六部門《意見》客觀上使鐵檢機(jī)關(guān)獲得了檢察獨(dú)立性。這種獨(dú)立性建立在人財(cái)物管理由鐵路局轉(zhuǎn)移到駐在地省院的基礎(chǔ)之上。鐵檢機(jī)關(guān)屬地化，實(shí)際是鐵檢兩級院人財(cái)物管理的屬省化。這與十八屆三中全會的司法改革精神具有內(nèi)在的契合性。鐵檢改革與地方檢察改革的不同之處在于，地方檢察院要擺脫的是地方黨委政府的利益糾葛，克服司法地方保護(hù)主義；鐵檢機(jī)關(guān)要擺脫的是鐵路企業(yè)的部門利益糾葛，克服行業(yè)保護(hù)主義。

從司法管轄與行政區(qū)劃相分離的實(shí)踐來看，地方司法機(jī)關(guān)尚處于起步探索階段，而專門司法機(jī)關(guān)從設(shè)立之初就具有跨行政區(qū)域管轄特征。以石家莊鐵檢基層院為例，除石家莊鐵路地區(qū)外，還管轄邯鄲、邢臺、保定、衡水、陽泉等市的鐵路地區(qū)。單從形式角度考察，全國76個鐵檢機(jī)關(guān)屬地管理改革完成時即已達(dá)到省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的要求。但從改制后的管理體制運(yùn)行效果及其司法實(shí)踐來看，鐵檢改革其實(shí)并未徹底完成。主要表現(xiàn)是屬地管理后在管理體制和工作機(jī)制等方面仍有諸多困境。解決這些困境的過程其實(shí)也是解決司法體制改革深層次矛盾的過程，勢必為探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度提供寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

二、構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制的理論基礎(chǔ)、必要性與可行性

目前，交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域的司法現(xiàn)狀是，鐵檢機(jī)關(guān)始獲司法獨(dú)立，管轄范圍有待確定；水運(yùn)、民航、公路、海關(guān)等領(lǐng)域缺乏專門有效的法律監(jiān)督，這為構(gòu)建具有中國特色的交通運(yùn)輸檢察體制提供了契機(jī)。

（一）構(gòu)建交通檢察體制符合我國基本國情和法治建設(shè)要求

近年來，以國有企業(yè)改革為核心的一系列改革措施帶動了交通運(yùn)輸管理體制改革的逐漸深化，鐵路、水運(yùn)、民航、高速公路、機(jī)場、港口逐漸實(shí)行了行政管理與市場運(yùn)營相分離的改革。2013年3月，鐵道部并入交通運(yùn)輸部，我國的大交通運(yùn)輸格局初步形成。大交通運(yùn)輸格局的出現(xiàn)為交通運(yùn)輸領(lǐng)域的專門檢察和統(tǒng)一監(jiān)督提供了平臺。

鐵路、水運(yùn)、民航、高速公路、海關(guān)等部門實(shí)行的都是自上而下的垂直管理。垂直管理有利于本行業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，但因缺乏橫向制約，容易形成部門保護(hù)主義，滋生腐敗。法治建設(shè)不僅要求完備的法律體系還要求法律被普遍遵守，尤其是擁有巨大稀缺資源調(diào)配能力的權(quán)力必須接受制約。動輒能夠使用數(shù)十億國有資金的交通運(yùn)輸部門，其權(quán)力行使當(dāng)然更要依法受到制約和監(jiān)督。

我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督基本限于司法監(jiān)督，理應(yīng)依法對交通運(yùn)輸各行業(yè)的公安機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。但就目前情況看，除鐵路外，其他運(yùn)輸領(lǐng)域和海關(guān)并沒有專門檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)，屬于法律監(jiān)督盲區(qū)。十八屆三中全會明確指出：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督?！憋@然，在司法職權(quán)配置上，水運(yùn)、民航、高速公路、海關(guān)的公安機(jī)關(guān)因缺乏專門檢察機(jī)關(guān)的配合制約而實(shí)際處于“瘸腿”狀態(tài)。十八屆三中全會為構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制，加強(qiáng)對運(yùn)輸業(yè)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使法律監(jiān)督權(quán)提供了政治支持和理論基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建交通檢察體制符合國家權(quán)力分配制約原理

分權(quán)制衡是國家權(quán)力的配置原則，也是建設(shè)社會主義法治社會的關(guān)鍵。權(quán)力制衡原則是民主法治社會的基本原則，監(jiān)督制度是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所體現(xiàn)的正是這一原則。航運(yùn)公安、港口公安、機(jī)場公安、高速交警，空警和緝私警都是由公安部領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)，具有法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查權(quán)。然而，這些公安機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中卻沒有專門對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)。這些公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)同屬國家權(quán)力，缺乏專門法律監(jiān)督，顯然與權(quán)力分配制約原理相違背。另外，水運(yùn)、民航、高速公路、海關(guān)等領(lǐng)域在行政管理層面的職務(wù)犯罪案件也沒有專門明確的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行查辦。所謂“賄隨權(quán)集”，腐敗的本質(zhì)是權(quán)力異化，權(quán)力制約是解決問題的關(guān)鍵。毋庸諱言，權(quán)錢交易、權(quán)力尋租在交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域仍然易發(fā)多發(fā)，這與專門檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位不無關(guān)系。因此，設(shè)置交通運(yùn)輸檢察機(jī)構(gòu)，補(bǔ)強(qiáng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的權(quán)力制約真空既是分權(quán)制衡原理的邏輯需要也是推動法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展趨勢以及國家交通運(yùn)輸大部制改革，客觀上要求建立統(tǒng)一、規(guī)范的交通運(yùn)輸檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)

實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式全面協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系，加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式之間的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸資源優(yōu)化配置，更好地發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率，既是世界交通運(yùn)輸發(fā)展的一般規(guī)律，也是現(xiàn)階段我國交通運(yùn)輸發(fā)展的戰(zhàn)略方向[1]。2013年3月，國家大交通部改革實(shí)現(xiàn)了鐵路、公路、水運(yùn)、民航的集中管理，使得公鐵聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)方式成為可能，有利于構(gòu)建全國交通網(wǎng)，我國的“大交通”管理格局初步形成。

在此背景下，整合司法資源，打擊危害交通運(yùn)營安全和危害國有資產(chǎn)安全等犯罪活動成為司法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。由于運(yùn)輸業(yè)的專門公安是以行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為主，決定了其行使職權(quán)的局限性。僅依靠行業(yè)內(nèi)專門公安的力量不可能杜絕行業(yè)內(nèi)的部門保護(hù)主義和貪瀆犯罪的發(fā)生。恰恰相反，由于領(lǐng)導(dǎo)體制原因以及缺乏外部監(jiān)督，這些專門公安反倒有淪為企業(yè)“打手”或行業(yè)職務(wù)犯罪保護(hù)傘的可能。因此，客觀上需要建立與之相應(yīng)的獨(dú)立于交通運(yùn)輸和海關(guān)行政管理部門的交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)，統(tǒng)一肩負(fù)起法律監(jiān)督職責(zé)。

（四）構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制能夠有效滿足交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉT公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的需要

在我國綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)中，鐵路、民航、水運(yùn)、高速公路大都實(shí)行條線管理，不直接隸屬于市縣，其管理體制和法律關(guān)系，具有系統(tǒng)性、專業(yè)性、流動性和相對獨(dú)立性等特點(diǎn)。除鐵路外，這些領(lǐng)域的公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時都移交駐地檢察機(jī)關(guān)，而地方檢察機(jī)關(guān)在審查其移交的刑事案件時大多是以協(xié)辦單位的角色進(jìn)行被動配合，缺乏監(jiān)督的主動性和切入口。

專門公安機(jī)關(guān)在管理體制上都具有垂直管理的條線特征，而審查其案件的地方檢察機(jī)關(guān)則屬于典型的塊狀管理。地方檢察院與專門公安機(jī)關(guān)在職能管轄的分工上面并無法律依據(jù)，而是依靠某種級別的上級機(jī)關(guān)之間訂立的協(xié)議進(jìn)行操作。①如長江航運(yùn)公安局九江分局偵辦刑事案件的審查批捕、起訴、法律監(jiān)督及審判管轄，是由江西省九江市人民檢察院、九江市中級人民法院共同出臺決定，由長江長江航運(yùn)公安局九江分局所在地的九江市潯陽區(qū)人民檢察院和人民法院受理。法律應(yīng)具有確定性和統(tǒng)一性，而協(xié)議則建立在利益需要的基礎(chǔ)之上，往往會因情緒和利益變動而變得不確定，即使國家機(jī)關(guān)之間訂立的協(xié)議，也難確保不會因人因時因利而得不到有效履行。因此，通過協(xié)議確定專門公安提請批捕起訴的檢察機(jī)關(guān)，協(xié)議本身的合法性就值得質(zhì)疑。

從法律監(jiān)督的實(shí)際效果看，專門公安與地方檢察院之間通常是一種相敬如賓的“朋友”關(guān)系，而非法定權(quán)限內(nèi)理直氣壯的監(jiān)督制約關(guān)系。如果專門公安機(jī)關(guān)存在有案不立、立而不結(jié)，以罰代刑等違法瀆職行為，司法實(shí)踐中很少有地方檢察機(jī)關(guān)主動監(jiān)督查辦。因此，構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制能夠有效彌補(bǔ)這種法律監(jiān)督空白，是健全交通領(lǐng)域刑事立案偵查監(jiān)督的迫切需要。

（五）交通運(yùn)輸行業(yè)和海關(guān)在行政管理上的集權(quán)性、垂直性等特點(diǎn)，要求配置交通運(yùn)輸檢察機(jī)構(gòu)以有效預(yù)防和打擊該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪

交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的命脈，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通運(yùn)輸安全關(guān)系到國計(jì)民生。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸市場管理和行政執(zhí)法等重點(diǎn)領(lǐng)域，在招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目管理、行政許可、行政處罰等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，存在著滋生腐敗的土壤和條件。如前所述，由于交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?，投資體制在交通系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行，外部權(quán)力很難對其形成有效制約。僅靠行業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐倡廉很難取得實(shí)質(zhì)性效果，從這些領(lǐng)域被查辦的大要案即可見一斑。預(yù)防和打擊該領(lǐng)域職務(wù)犯罪，最有效的途徑就是從體制上設(shè)計(jì)便于制約和監(jiān)督它的檢察機(jī)構(gòu)，而就目前司法體制改革趨勢來看，設(shè)立交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)，專門針對這些領(lǐng)域行使法律監(jiān)督權(quán)最為合理便捷。

（六）國外設(shè)置交通運(yùn)輸檢察院的實(shí)踐提供了借鑒依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)

俄羅斯和哈薩克斯坦等國家都設(shè)有交通運(yùn)輸檢察院。以俄羅斯為例，該國交通運(yùn)輸檢察系統(tǒng)實(shí)行三級管理體制，在俄羅斯總檢察院設(shè)立運(yùn)輸和海關(guān)立法執(zhí)行情況監(jiān)督局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦的海關(guān)和交通運(yùn)輸檢察工作。其次，在全國7個聯(lián)邦區(qū)分別設(shè)置8個聯(lián)邦區(qū)級的跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院。第三層級是區(qū)級交通運(yùn)輸檢察院，分別設(shè)置在火車站、大型機(jī)場、繁忙航運(yùn)線路等地點(diǎn)，8個跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院共下轄136個區(qū)級交通運(yùn)輸檢察院。

俄羅斯交通運(yùn)輸檢察院的職能非常廣泛，具體負(fù)責(zé)鐵路、航空、海上、水上、海關(guān)等領(lǐng)域的安全監(jiān)督、執(zhí)法活動監(jiān)督、刑事案件偵查監(jiān)督、反腐敗監(jiān)督等工作。俄羅斯沒有專門交通運(yùn)輸法院或者其他專門法院，交通運(yùn)輸檢察院辦理的案件提交犯罪地普通法院進(jìn)行審判。莫斯科中央聯(lián)邦區(qū)跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院提起公訴的案件，由莫斯科市法院（聯(lián)邦主體法院）進(jìn)行審判[2]。

俄羅斯交通運(yùn)輸領(lǐng)域也實(shí)行企業(yè)與政府職能分開，在2003—2005年實(shí)施行政體制改革時，將俄羅斯聯(lián)邦交通部和運(yùn)輸部合并為“大運(yùn)輸部”[3]，統(tǒng)一和加強(qiáng)了對鐵路、公路、航空、內(nèi)水水上、海洋運(yùn)輸領(lǐng)域的國家主管部門監(jiān)督，與“大部制”相適應(yīng)，俄羅斯聯(lián)邦總檢察長先后簽發(fā)8個命令，決定建立“大運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)”體系[4]。這一情況與我國交通運(yùn)輸部的改革路徑十分類似。他山之石，可以攻玉。俄羅斯交通運(yùn)輸檢察院成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，對突破目前鐵檢體制改革困境具有十分重要的參考價值，對構(gòu)建符合我國國情的大交通運(yùn)輸檢察體制也有著寶貴的啟發(fā)意義。

三、中國交通運(yùn)輸檢察體制的設(shè)置方案——以河北省為例

構(gòu)建我國交通運(yùn)輸檢察體制的總體思路是，以黨的十八屆三中全會確定的司法體制改革方向?yàn)橹笇?dǎo)，依托現(xiàn)有的鐵路檢察管理體制，立足國家交通運(yùn)輸和海關(guān)跨區(qū)域管理、垂直管理、封閉管理等特性，整合吸納交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件以及原來由地方檢察院辦理的職務(wù)犯罪案件，根據(jù)各省自治區(qū)直轄市的交通運(yùn)輸特點(diǎn)，設(shè)置相應(yīng)級別的交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)。

在設(shè)置交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)時，應(yīng)通盤考慮各地交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展情況以及內(nèi)水河流、海洋運(yùn)輸、車站、碼頭、港口、機(jī)場和海關(guān)的布局，參考各地發(fā)案數(shù)量，決定設(shè)置的地域和人員編制情況。筆者認(rèn)為，有兩套方案可供選擇。

第一套方案：在高檢院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以確保國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施為前提，由高檢院以指定管轄的方式將上述21個鐵檢基層院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)交駐地省院，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與人財(cái)物管理在駐地省院層面的統(tǒng)管。在高檢院設(shè)立“交通運(yùn)輸檢察廳”，負(fù)責(zé)對全國交通運(yùn)輸檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。鐵檢分院更名為所在省區(qū)市人民檢察院交通運(yùn)輸檢察分院，作為駐地省院的派出院，行使市級檢察院職權(quán)，管轄全省的交通運(yùn)輸檢察業(yè)務(wù)工作。其他12個省，在省會駐地鐵檢基層院的基礎(chǔ)上拆分成立交通運(yùn)輸檢察分院和交通運(yùn)輸基層院，分院職權(quán)如前述，管轄本省范圍的交通運(yùn)輸檢察業(yè)務(wù)工作。西藏、海南兩地可由省院在本系統(tǒng)抽調(diào)人員，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置交通運(yùn)輸檢察機(jī)構(gòu)。

各省區(qū)市的鐵檢基層院直接更名為交通運(yùn)輸檢察院，作為本省交通運(yùn)輸檢察分院下轄基層院?；鶎釉狠^多的省，由省院根據(jù)本地實(shí)際情況，指定各基層院跨區(qū)域管轄若干地級市的一審交通運(yùn)輸案件。原來只有一個基層院的省，可根據(jù)實(shí)際需要，在成立分院的基礎(chǔ)上，按照布局合理、人員精干、銜接緊湊、不留死角的原則，在省轄區(qū)不同地域分別設(shè)置基層院。兩級院都是省院派出院，實(shí)行省院統(tǒng)管，機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部管理、人員編制、經(jīng)費(fèi)開支、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)由省院統(tǒng)一管理，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。

關(guān)于交通運(yùn)輸檢察院的職能范圍和管轄。

各交通運(yùn)輸檢察分院以本省自治區(qū)直轄市的行政區(qū)劃為管轄范圍，各基層院由省院指定其管轄范圍。通過高檢和高法聯(lián)合出臺文件的形式，指定交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍，主要針對所轄區(qū)域內(nèi)的鐵路、高速公路、民航、內(nèi)河運(yùn)輸、海上運(yùn)輸、機(jī)場、碼頭、港口、海關(guān)等領(lǐng)域的公安機(jī)關(guān)和交通運(yùn)輸法院、海事法院的立案、偵查、審判活動行使法律監(jiān)督權(quán)；對所轄區(qū)域內(nèi)的鐵路、高速公路、民航、水運(yùn)、海關(guān)等管理部門及相關(guān)企事業(yè)單位的貪污受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪行使偵查權(quán)。關(guān)于目前海關(guān)緝私警察辦理走私犯罪案件的管轄問題，可由高檢會同公安部、司法部、海關(guān)總署等部門，根據(jù)刑事訴訟法和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律規(guī)定，聯(lián)合出臺文件將海關(guān)緝私案件的級別管轄納入正常的司法軌道。

發(fā)生在運(yùn)行中的列車、飛機(jī)、船舶等跨行政區(qū)域的交通工具上的刑事案件管轄問題，可依據(jù)《刑事訴訟法》及《關(guān)于旅客列車上發(fā)生的刑事案件管轄問題的通知》等規(guī)定，由高檢會同公安部、高法等部門確定案件的交接與管轄問題。

這種設(shè)置方案延續(xù)了屬地管理后鐵檢機(jī)關(guān)自身的穩(wěn)定性，并且在此基礎(chǔ)上解決了中央六部門改革《意見》遺留的人財(cái)物管理與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)相分離的問題，同時也解決了管轄區(qū)域（以本省省界為主要劃分依據(jù)）、法律適用等問題，改革成本低，收效快。

第二套方案：高檢院鐵路運(yùn)輸檢察廳更名為“交通運(yùn)輸檢察廳”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域檢察工作。在全國范圍內(nèi)設(shè)置華北、東北、華東、中南、西南、西北、新疆七個跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院，行使省級檢察院職權(quán)。根據(jù)具體情況在各省區(qū)市設(shè)置交通運(yùn)輸檢察分院和交通運(yùn)輸檢察院。以華北跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院為例，管轄北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古五個省自治區(qū)直轄市范圍內(nèi)的交通運(yùn)輸和海關(guān)案件。在這五地根據(jù)需要設(shè)置1~5個交通運(yùn)輸檢察分院，根據(jù)各地交通運(yùn)輸設(shè)施和海關(guān)的布局情況，設(shè)置若干基層院。分院和基層院的業(yè)務(wù)工作由華北跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院領(lǐng)導(dǎo)，具體設(shè)置以及人財(cái)物的管理亦由其負(fù)責(zé)。分院和基層院與駐在地省檢察院相對獨(dú)立，不存在隸屬關(guān)系。

這種設(shè)置借鑒了俄羅斯的做法，有利于檢察機(jī)關(guān)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)。但這種設(shè)置理念相比十八屆三中全會確定的司法體制改革方向略顯超前。存在問題是，按該方案設(shè)置，交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)的“兩房建設(shè)”和人財(cái)物管理難以依托地方政府落實(shí)。

按照第一套方案的內(nèi)容要求，以河北省為例進(jìn)行簡要說明。

高檢院以下發(fā)文件的形式，指令北京市檢察院將石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依法轉(zhuǎn)交河北省檢察院，由河北省院按照十八屆三中全會確定的改革方向?qū)嵭惺〖壗y(tǒng)管。同時將河北省境內(nèi)被北京和天津鐵檢基層院管轄的部分鐵路地區(qū)轉(zhuǎn)交河北省。

在石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院的基礎(chǔ)上成立河北省人民檢察院交通運(yùn)輸檢察分院，作為省院派出院，賦予市級檢察院職權(quán)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理全省交通運(yùn)輸和海關(guān)的檢察業(yè)務(wù)工作。在石家莊、唐山、張家口三地分別設(shè)立交通運(yùn)輸檢察院，作為基層院，行使縣級檢察院職權(quán)。石家莊交通運(yùn)輸檢察院跨區(qū)域管轄石家莊、邯鄲、邢臺、衡水、滄州、保定六地的交通運(yùn)輸和海關(guān)檢察業(yè)務(wù)；唐山交通運(yùn)輸檢察院跨區(qū)域管轄唐山、秦皇島、廊坊三地交通運(yùn)輸和海關(guān)檢察業(yè)務(wù)；張家口交通運(yùn)輸檢察院跨區(qū)域管轄張家口、承德兩地交通運(yùn)輸和海關(guān)檢察業(yè)務(wù)。

兩級院都是河北省院的派出院，實(shí)行垂直管理體制，由高檢院以指定管轄的形式，將河北省境內(nèi)的鐵路、港口、機(jī)場、高速公路、海關(guān)等交通運(yùn)輸領(lǐng)域的刑事案件和職務(wù)犯罪案件納入河北省交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄。河北省交通運(yùn)輸檢察分院與石家莊、唐山、張家口三個基層院分別在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使管轄權(quán)。

[1]楊傳堂.譜寫交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展新篇章[N].人民日報(bào)，2012-09-17.

[2]鐵路運(yùn)輸檢察廳赴俄羅斯培訓(xùn)考察團(tuán).俄羅斯交通運(yùn)輸檢察制度概況及啟示[J].人民檢察，2012，(1)：62-63.

[3]劉向文.談俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)任政府的機(jī)構(gòu)改革[J].俄羅斯東歐中亞研究，2005，(6)：1-8.

[4]劉向文，姜新國.俄羅斯聯(lián)邦運(yùn)輸檢察制度的歷史發(fā)展及其啟示[J].人民檢察(鐵檢版)，2010，(1)：62.