鄭玉梁，李竹穎

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

國內(nèi)“多規(guī)合一”實(shí)踐研究與啟示

鄭玉梁，李竹穎

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

國內(nèi)的諸多大城市、特大城市已經(jīng)開始邁入“存量時(shí)代”，但是由于我國包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)的多種規(guī)劃之間存在諸多不協(xié)調(diào)和沖突，由其所引發(fā)的城鄉(xiāng)發(fā)展過程中有關(guān)建設(shè)、保護(hù)和控制的問題便愈發(fā)突出。近年來，由國家層面的政策指引和地方層面的實(shí)際需求所驅(qū)動(dòng)的“多規(guī)合一”實(shí)踐案例越來越多，文章主要從其組織體系、推進(jìn)層級(jí)、核心工作、技術(shù)基礎(chǔ)等方面進(jìn)行分析和總結(jié)，并在案例研究的基礎(chǔ)上對(duì)成都市“多規(guī)合一”工作的開展提出了建議。

城市規(guī)劃; 土地利用總體規(guī)劃； 多規(guī)合一； 一張圖管理

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》出臺(tái)，明確提出“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”；隨后，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，在全國范圍內(nèi)選定28個(gè)市縣作為“多規(guī)合一”的試點(diǎn)，將全國“多規(guī)合一”實(shí)踐工作推向了高潮。

實(shí)際上，近年來，我國上海、武漢、廈門、廣州等多個(gè)城市已開展或正在開展“多規(guī)合一”的規(guī)劃實(shí)踐，對(duì)“多規(guī)合一”的技術(shù)與方法、制度與構(gòu)架等開展了許多積極探索，旨在研究解決“多規(guī)并行”帶來的一系列問題：“多規(guī)”之間建設(shè)用地規(guī)模與范圍存在差異，導(dǎo)致大量建設(shè)用地?zé)o法直接使用；生態(tài)資源保護(hù)邊界缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一與有效管控，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目侵占生態(tài)用地、基本農(nóng)田的情況屢有發(fā)生；“多規(guī)”的差異在一定程度上削弱了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和一致性，導(dǎo)致權(quán)利尋租空間的產(chǎn)生……

成都市正處于快速城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，亟需通過“多規(guī)合一”實(shí)踐工作，搭建“一張圖”的管理平臺(tái)，從而有效地保護(hù)和合理利用土地資源，構(gòu)建“多規(guī)”融合的管理體系，形成土地集約利用、城鄉(xiāng)和諧相融的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。

1 “多規(guī)合一”的內(nèi)涵

“多規(guī)”是指以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系，在有需要的條件下還應(yīng)涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃等其他相關(guān)規(guī)劃。

綜合國內(nèi)各地的實(shí)踐來看，“多規(guī)合一”并不是重新編制一種新的“規(guī)劃”，也不會(huì)取代任何一個(gè)法定規(guī)劃。因此，“多規(guī)合一”是協(xié)調(diào)和解決同一空間內(nèi)多種規(guī)劃所存在的沖突和矛盾，并統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)空間資源的一種規(guī)劃協(xié)調(diào)方法。

2 “多規(guī)合一”實(shí)踐中的關(guān)鍵問題研究

2.1 構(gòu)建“多規(guī)合一”工作的組織體系

2.1.1 國家層面的工作推進(jìn)主導(dǎo)部門

在2014年四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》中，其中28個(gè)試點(diǎn)市縣由四部委分別選定、各自督導(dǎo)。由此可以看出，目前國家層面由哪一個(gè)部門來主導(dǎo)“多規(guī)合一”工作并無定論，仍然處在探索階段。

2.1.2 地方層面的工作組織方式

就國內(nèi)目前的“多規(guī)合一”實(shí)踐來看，主要有兩種工作組織方式。其中上海、武漢等城市以由國土部門和規(guī)劃部門整合而成的“國土規(guī)劃管理局”作為牽頭單位推進(jìn)“兩規(guī)合一”工作。而廣州、廈門等城市則在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上，以市委市政府成立的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，多部門共同參與的方式來推進(jìn)相關(guān)工作。

行政體制的改革十分有效地促進(jìn)了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，相同的行政主體和技術(shù)隊(duì)伍能夠在規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)管的多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接[1]。除了行政機(jī)構(gòu)合并和職能調(diào)整手段，更多城市采取的是在現(xiàn)有體制下，進(jìn)行規(guī)劃內(nèi)容本身的協(xié)調(diào)與對(duì)接。這種折中的工作推進(jìn)方法，是值得各地效仿和借鑒、可操作性較強(qiáng)的方法。

2.2 以區(qū)(市、縣)作為“多規(guī)合一”工作的推進(jìn)層級(jí)

目前國內(nèi)多選擇區(qū)(市、縣)一級(jí)作為“多規(guī)合一”工作的推進(jìn)層級(jí)。從四部委所選擇的“多規(guī)合一”試點(diǎn)單位來看，其中有22個(gè)區(qū)縣，僅有6個(gè)地級(jí)市。而廣州、上海等地的“多規(guī)合一”實(shí)踐也首先選擇區(qū)(縣)作為試點(diǎn)，而后全市域的“多規(guī)合一”工作也選擇區(qū)(縣)一級(jí)作為主體。

選擇區(qū)(市、縣)一級(jí)作為國內(nèi)“多規(guī)合一”工作的主要推進(jìn)層級(jí)，主要因其具備以下兩個(gè)優(yōu)勢：一是對(duì)上可以對(duì)接市域?qū)用娴陌l(fā)展目標(biāo)和方向、功能布局、城鎮(zhèn)村體系等，后期也可以較為方便地將數(shù)個(gè)區(qū)(市、縣)的“多規(guī)合一”成果進(jìn)行匯總集成和管理；二是對(duì)下可以將用地布局、用地指標(biāo)等下放到鎮(zhèn)鄉(xiāng)這一層級(jí)進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，在提高行政效率的同時(shí)也降低監(jiān)管難度。

隨著區(qū)(市、縣)一級(jí)“多規(guī)合一”工作可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)不斷增多，在未來的“多規(guī)合一”實(shí)踐中，全國也將形成由區(qū)(市、縣)率先突圍的局面。

2.3 “多規(guī)合一”的核心工作

綜合國內(nèi)多地的“多規(guī)合一”實(shí)踐，其工作的核心內(nèi)容主要包括“邊界控制”、“用地協(xié)調(diào)”、“項(xiàng)目落實(shí)”等三個(gè)方面。

2.3.1 邊界控制

邊界控制方面，主要包括對(duì)生態(tài)用地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界的控制。

其中多地“多規(guī)合一”工作均將生態(tài)用地和基本農(nóng)田控制線作為基本控制線，以此作為城市生態(tài)格局安全和糧食安全的基本保障。在廈門市的實(shí)踐中，首先將生態(tài)林地、基本農(nóng)田、水系、自然保護(hù)區(qū)等斑塊范圍進(jìn)行疊合，劃定了981 km2的生態(tài)控制線，并以此作其他“多規(guī)合一”的邊界劃定、用地協(xié)調(diào)和項(xiàng)目落實(shí)的基礎(chǔ)。在上海市的實(shí)踐中則將基本農(nóng)田控制線作為管控增長邊界、保護(hù)生態(tài)安全的重要政策工具，并在此基礎(chǔ)上劃定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。

建設(shè)用地邊界控制的主要目標(biāo)包括控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量、保證城鎮(zhèn)空間的布局彈性等方面。武漢市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中分別劃定了建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和規(guī)模邊界，并將之與允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)進(jìn)行對(duì)應(yīng)疊合，實(shí)現(xiàn)了“彈性”與“剛性”的結(jié)合。

產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界控制的主要目的在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，并對(duì)城市產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理布局。廈門在確定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線時(shí)與發(fā)改部門、經(jīng)貿(mào)部門進(jìn)行了對(duì)接，明確了區(qū)塊的數(shù)量，并與工業(yè)和倉儲(chǔ)用地布局相對(duì)應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)區(qū)塊。

2.3.2 用地協(xié)調(diào)

土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的建設(shè)用地規(guī)模和斑塊差異是多規(guī)并行現(xiàn)狀下最突出的問題之一，協(xié)調(diào)“兩規(guī)”建設(shè)用地差異也是“多規(guī)合一”中非常重要的工作。

國內(nèi)多個(gè)城市進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)協(xié)調(diào)的主要思路為：發(fā)現(xiàn)差異、分析原因并制定對(duì)應(yīng)協(xié)調(diào)措施。以廈門市為例，經(jīng)過“兩規(guī)”疊合之后共發(fā)現(xiàn)差異圖斑12萬塊，導(dǎo)致約55 km2的建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用。其中，城規(guī)建設(shè)用地超出土規(guī)建設(shè)用地圖斑共約264 km2，主要原因包括“兩規(guī)”對(duì)城市公園及防護(hù)綠地的認(rèn)定不同、城規(guī)建設(shè)用地位于土規(guī)有條件建設(shè)區(qū)等。土規(guī)建設(shè)用地超出城規(guī)建設(shè)用地圖斑共約55 km2，主要原因包括城規(guī)空間布局規(guī)劃未覆蓋、“兩規(guī)”對(duì)交通、水利、風(fēng)景旅游及特殊用地的認(rèn)定不同等。

針對(duì)不同情況下的建設(shè)用地差異，廈門市制定了一一對(duì)應(yīng)的差異協(xié)調(diào)原則和措施(表1)。

表1 廈門市“兩規(guī)”差異協(xié)調(diào)建議表

2.3.3 項(xiàng)目落實(shí)

在確定統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)模和邊界基礎(chǔ)上，“多規(guī)合一”工作進(jìn)一步需要對(duì)接發(fā)改部門以確定重大項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目，以優(yōu)先保障民生需求為出發(fā)點(diǎn)對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行合理安排。

在國內(nèi)的實(shí)踐中，廣州市白云區(qū)在對(duì)發(fā)改部門制定的近期項(xiàng)目庫進(jìn)行篩選和優(yōu)化的基礎(chǔ)上，通過數(shù)次項(xiàng)目協(xié)調(diào)形成了包含數(shù)百個(gè)項(xiàng)目的“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目庫，并且明確了各個(gè)項(xiàng)目的用地需求及用地規(guī)模落實(shí)情況[2]。上海市則結(jié)合近期重大建設(shè)項(xiàng)目安排、近期建設(shè)規(guī)劃編制工作，通過“控增逼存、盤活存量”等手段，確保城市近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的可實(shí)施性[3]。

2.4 統(tǒng)一協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作的技術(shù)基礎(chǔ)

由于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間還存在用地分類、統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃期限等諸多基礎(chǔ)性的技術(shù)沖突，在開展“多規(guī)合一”工作時(shí)應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行基礎(chǔ)技術(shù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.4.1 用地分類體系協(xié)調(diào)

由于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)各有不同，導(dǎo)致其用地分類的具體內(nèi)容存在一定的差異，主要包括“分類名稱相同，但涵義不同”、“分類名稱不同，但涵義相同”、“建設(shè)用地分類相異”等問題[4]。其中，“兩規(guī)”中建設(shè)用地分類的不同是導(dǎo)致“兩規(guī)”不合的主要原因。國內(nèi)的“多規(guī)合一”實(shí)踐以首先制定了統(tǒng)一的用地分類體系，以將其作為后續(xù)工作推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。在協(xié)調(diào)思路上，多采用“建設(shè)用地城規(guī)定，非建設(shè)用地土規(guī)定”的思路進(jìn)行用地分類協(xié)調(diào)。

2.4.2 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑協(xié)調(diào)

主要包括人口數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀用地?cái)?shù)據(jù)兩個(gè)方面?？紤]到數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，目前國內(nèi)“多規(guī)合一”工作的人口數(shù)據(jù)多采用當(dāng)?shù)毓簿炙峁┑某Ｗ∪丝跀?shù)據(jù)，現(xiàn)狀用地則以國土部門的所提供的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

2.4.3 規(guī)劃年限、范圍協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限遠(yuǎn)小于土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃期限，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有最高的法定地位，往往會(huì)造成土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃無據(jù)可依的窘境。因此，在開展“多規(guī)合一”工作時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃基準(zhǔn)年和期限年。

另外，統(tǒng)一規(guī)劃范圍時(shí)保證“多規(guī)”協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，國內(nèi)案例城市實(shí)踐中多以行政轄區(qū)邊界作為規(guī)劃范圍，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的全覆蓋。

2.5 建立完善的“多規(guī)合一”工作的保障體系

為了實(shí)現(xiàn)發(fā)改、國土和規(guī)劃部門的數(shù)據(jù)對(duì)接、信息共享以及項(xiàng)目選址和審批的流程優(yōu)化，國內(nèi)多將“多規(guī)合一”成果落實(shí)為“一張圖”管理平臺(tái)，并同時(shí)建立完善的“一張圖”的運(yùn)行機(jī)制以保障“多規(guī)合一”成果的順利運(yùn)行。另外，許多城市還著力推動(dòng)了“多規(guī)合一”規(guī)劃成果立法，其中包括將生態(tài)紅線、城市開發(fā)邊界等控制線納入地方立法，以政府規(guī)章形式明確“多規(guī)合一”控制線管理主體、管控規(guī)則、修改條件和程序等。最后，如廈門等城市還順勢啟動(dòng)行政審批制度改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)全方位、全過程的體制機(jī)制改革。

2.6 明確“多規(guī)合一的”成果形式

在最終工作成果方面，部分城市(如上海)的“多規(guī)合一”成果是經(jīng)由“多規(guī)”協(xié)調(diào)而成的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等多個(gè)法定規(guī)劃；而武漢、廣州等城市還形成了一套獨(dú)立的“多規(guī)合一”工作成果。在這一點(diǎn)上武漢的成果形式較為特殊，其“兩規(guī)合一”形成了一套可分可合的成果，除了部分“兩規(guī)”共同管控的圖件成果以外，其他圖紙則根據(jù)土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的要求增加，并在此基礎(chǔ)上開展土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的系統(tǒng)性編制工作。

3 關(guān)于成都開展“多規(guī)合一”的建議

3.1 以“三規(guī)”為主體，推進(jìn)“多規(guī)合一”

結(jié)合成都市的實(shí)際情況及其他城市實(shí)踐情況，建議成都市以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)”為主體推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系核心內(nèi)容的統(tǒng)一編制與管理。通過“三規(guī)合一”，有效統(tǒng)一城市發(fā)展思路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保護(hù)耕地資源；提前做好空間安排，有效提高財(cái)政資金使用效率，確保城市重要發(fā)展片區(qū)、重大項(xiàng)目有序落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展。

3.2 以區(qū)(市)縣為單位，開展“多規(guī)合一”

建議成都市以區(qū)(市)縣為單位開展“多規(guī)合一”，通過區(qū)(市)縣層面的“多規(guī)合一”落實(shí)市域?qū)用娲_定的城市發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、城鎮(zhèn)村體系等，確定城鎮(zhèn)、重大項(xiàng)目規(guī)模與形態(tài)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一基本管治單元上予以細(xì)化落實(shí)。

3.3 以成果集成為方式，展現(xiàn)“多規(guī)合一”

建議將區(qū)(市)縣域綜合現(xiàn)狀、區(qū)(市)縣域總體規(guī)劃布局、區(qū)(市)縣域空間管制和區(qū)(市)縣域產(chǎn)業(yè)布局等四個(gè)方面作為“多規(guī)合一”銜接的核心，作為共同的工作基礎(chǔ)，發(fā)改、規(guī)劃、國土部門各自再對(duì)“三規(guī)”規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)性的完善，搭建由總到分的規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系，最終以成果集成為方式展現(xiàn)“多規(guī)合一”。

3.4 以完善機(jī)制為抓手，保障“多規(guī)合一”

建立完善的“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)和審查機(jī)制：仿效廣州、廈門等城市成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確各級(jí)政府、各個(gè)部門的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范“多規(guī)合一”規(guī)劃的編制、審批和修改程序。

3.5 以技術(shù)統(tǒng)一為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

在“多規(guī)合一”工作推進(jìn)之初應(yīng)制定相關(guān)技術(shù)指引和成果指南，在技術(shù)指引中統(tǒng)一規(guī)劃范圍和年限，統(tǒng)一現(xiàn)狀用地、人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，建立統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一空間管制分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)基礎(chǔ)。在成果指南中明確成果構(gòu)成與內(nèi)容、提交數(shù)據(jù)格式和制圖標(biāo)準(zhǔn)、明確數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)等，以實(shí)現(xiàn)全市域“多規(guī)合一”成果的集合，便于“一張圖”管理平臺(tái)的搭建。

[1] 黃葉君.體制改革與規(guī)劃整合——對(duì)國內(nèi)“三規(guī)合一”的觀察與思考[J].現(xiàn)代城市研究,2012(2):10-14.

[2] 賴壽華,黃慧明，陳嘉平，等.從技術(shù)創(chuàng)新到制度創(chuàng)新：河源、云浮、廣州“三規(guī)合一”實(shí)踐與思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2013(5):63-68.

[3] 姚凱.“資源緊約束”條件下兩規(guī)的有序銜接——基于上海“兩規(guī)合一”工作的探索和實(shí)踐[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2010(3):26-31.

[4] 尹向東.“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的土地利用分類體系探討[C]//城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展——2009中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集,2009:80-80.

鄭玉梁(1988～)，男，碩士研究生，助理規(guī)劃師，研究方向?yàn)槁糜我?guī)劃；李竹穎(1987～)，女，碩士研究生，工程師，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃與管理。

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[定稿日期]2015-03-17