■陳紹君

在國家深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的背景下，迫切需要重新構(gòu)建以有效資源配置為目標(biāo)的決策支持體系和內(nèi)控體系，而欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，盡快建立以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)尤為必要。本文通過對全面預(yù)算管理背景分析，對如何構(gòu)建以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)做一探討，以期對我國事業(yè)單位提升全面預(yù)算管理工作有所啟發(fā)和幫助。

構(gòu)建以全面預(yù)算為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)的背景分析

（一）深化改革新形勢

黨的十八屆三中全會提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革是當(dāng)前形勢下改革深化的一個重要內(nèi)容。我國事業(yè)單位地位比較特殊，既要代表政府承擔(dān)社會公共事務(wù)管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，又要在很多領(lǐng)域直接或間接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。長期以來，由于缺乏內(nèi)外部約束機(jī)制，我國事業(yè)單位管理相對比較寬松，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理和內(nèi)控體系，更談不上建立科學(xué)的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)，隨著我國改革的不斷深入和財(cái)政預(yù)算管理的不斷完善，這種粗放式的管理與改革新形勢的要求愈發(fā)不相適應(yīng)，建立以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)已成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）預(yù)算管理新實(shí)踐

2014年國務(wù)院下發(fā)的 《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》針對我國目前存在的預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立等一系列預(yù)算管理制度中暴露出的不符合公共財(cái)政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，明確提出改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的改革措施；同年全國人大新修訂的 《中華人民共和國預(yù)算法》進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算行為，實(shí)行全口徑預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，健全透明預(yù)算制度，全面推進(jìn)預(yù)算公開，硬化預(yù)算支出約束，推進(jìn)了預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化進(jìn)程。我國預(yù)算管理的新實(shí)踐對預(yù)算管理方式的改變無論是在形式和內(nèi)容上均提出了新的更高的要求，在此形勢下構(gòu)建以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)顯得極為重要。

（三）會計(jì)轉(zhuǎn)型新要求

目前我國事業(yè)單位會計(jì)工作正在加速由核算型向管理型轉(zhuǎn)變，管理型會計(jì)是財(cái)務(wù)會計(jì)、管理會計(jì)、責(zé)任會計(jì)、會計(jì)管理、會計(jì)監(jiān)督、會計(jì)分析等有機(jī)組合的整體。管理型會計(jì)是一個整體，依靠其組成的各個體發(fā)揮作用，共同實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。事業(yè)單位會計(jì)工作由核算型向管理型轉(zhuǎn)變，首先表現(xiàn)為會計(jì)信息的提供和利用的轉(zhuǎn)變，由過去的單純提供信息轉(zhuǎn)向注重于收集和利用各種信息，不僅注重本身生成的各種會計(jì)信息，還注重收集來自事業(yè)單位內(nèi)外的其他各種信息，更注重于能動地利用它們對業(yè)務(wù)過程實(shí)行控制、促進(jìn)事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和參與決策，規(guī)劃發(fā)展未來。會計(jì)管理和預(yù)算管理都是事業(yè)單位管理的有效方式，預(yù)算管理必須以會計(jì)數(shù)據(jù)和信息為基礎(chǔ)，預(yù)算管理手段和方法的提升反過來又會促進(jìn)會計(jì)向管理型的轉(zhuǎn)變，因此構(gòu)建以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)既是對會計(jì)轉(zhuǎn)型的適應(yīng)，同時又是一種促進(jìn)。

構(gòu)建以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)的具體設(shè)計(jì)

（一）設(shè)計(jì)目標(biāo)和思路

1.設(shè)計(jì)目標(biāo)

事業(yè)單位全面預(yù)算管理，是利用預(yù)算對單位內(nèi)部各種資源進(jìn)行配置、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位業(yè)務(wù)活動，完成既定的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。事業(yè)單位全面預(yù)算管理從流程上看包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算績效評價等，從內(nèi)容看包括收入預(yù)算、人員支出預(yù)算、日常運(yùn)維支出預(yù)算、業(yè)務(wù)支出預(yù)算、設(shè)備采購預(yù)算等。

以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)目標(biāo)就是為實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提供數(shù)據(jù)支撐及有效資源配置，建立預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有控制，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，構(gòu)建集流程管理、內(nèi)部控制、決策支持為一體的、以全面預(yù)算管理為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠以預(yù)算為核心，統(tǒng)籌兼顧多組織、多層次、多維度的管理需求，具有統(tǒng)一性；與事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境相結(jié)合，強(qiáng)化程序性管理，具有可控性；能及時準(zhǔn)確地提供財(cái)經(jīng)有用信息，同時滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要，具有可擴(kuò)性。

2.設(shè)計(jì)思路

在先進(jìn)的、統(tǒng)一的UAP平臺上，以全面預(yù)算管理為核心，建立財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)分析和管理決策 （見圖1）。

（1）統(tǒng)一應(yīng)用平臺，支撐不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用的開發(fā)的統(tǒng)一的開放的應(yīng)用平臺，保證所有的應(yīng)用產(chǎn)品基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型和應(yīng)用模型，保持?jǐn)?shù)據(jù)、流程，界面和操作一致性。

（2）統(tǒng)一基礎(chǔ)檔案，從單位整體出發(fā)，建立統(tǒng)一的會計(jì)科目、項(xiàng)目、客商、部門、人員及編碼規(guī)則，支持各子系統(tǒng)共享和調(diào)用。

（3）統(tǒng)一核算平臺，建立以全面預(yù)算管理為核心的人員成本、項(xiàng)目成本、資金管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、費(fèi)用管理和績效管理等財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)。

（4）統(tǒng)一預(yù)算控制、預(yù)警方案，提供單項(xiàng)控制、累進(jìn)控制和公式百分比控制等，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制、預(yù)警。

（二）項(xiàng)目庫建設(shè)

根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政制度要求，事業(yè)單位的預(yù)算管理系統(tǒng)的主要特征是以項(xiàng)目為單位，通過建立項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目預(yù)算編制、控制和績效管理。

項(xiàng)目庫是對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。隨著進(jìn)一步完善和深化部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理，提高項(xiàng)目支出預(yù)算的規(guī)范性和科學(xué)性，亟需建立以標(biāo)準(zhǔn)化定額為基礎(chǔ)，以產(chǎn)出績效為導(dǎo)向的項(xiàng)目支出預(yù)算管理系統(tǒng)。項(xiàng)目支出預(yù)算是部門支出預(yù)算的重要組成部分，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購置、大型會議等。項(xiàng)目支出預(yù)算具有專項(xiàng)性、獨(dú)立性和完整性。

新構(gòu)建的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)，應(yīng)按照財(cái)政部統(tǒng)一制定中央部門項(xiàng)目庫管理的規(guī)章制度、項(xiàng)目申報文本，統(tǒng)一設(shè)計(jì)開放管理的項(xiàng)目庫。各單位、各部門根據(jù)本單位、本部門業(yè)務(wù)發(fā)展需要，隨時登陸，不定期申報、錄入與項(xiàng)目相關(guān)信息，包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目支出明細(xì)及依據(jù)、項(xiàng)目審核情況等。定期評審入庫，預(yù)算安排從項(xiàng)目庫中挑選，并建立項(xiàng)目推出機(jī)制 （見圖2）。

（三）完善全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)

圖1 基于UAP平臺的應(yīng)用框架

圖2 項(xiàng)目庫與預(yù)算管理系統(tǒng)

實(shí)行全面預(yù)算管理，就是以“預(yù)算組織、預(yù)算目標(biāo)體系、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評”為核心實(shí)現(xiàn)組織的整體戰(zhàn)略目標(biāo)，有效地強(qiáng)化組織管理控制能力。全面預(yù)算貫穿于單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動事前、事中和事后的全過程，在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮著計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制和評價等綜合管理功能。通過全面預(yù)算管理信息化，加強(qiáng)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)一體化管理。將內(nèi)部控制與信息化相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算常態(tài)化管理，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行過程，實(shí)現(xiàn)支出預(yù)算的事前控制，一旦出現(xiàn)預(yù)算異?，F(xiàn)象，信息化系統(tǒng)會自動提示，引起單位重視，并進(jìn)行相應(yīng)的處理。

1.預(yù)算編制

以職能部門為單位，按照 “誰花錢，誰編預(yù)算”的原則，根據(jù)工作計(jì)劃，在線或離線編制本部門預(yù)算，人事部門編制人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算；業(yè)務(wù)部門按項(xiàng)目編制收、支預(yù)算，辦公室編制辦公運(yùn)營預(yù)算；信息技術(shù)部門編制計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)維護(hù)預(yù)算，資產(chǎn)管理部門編制投資預(yù)算，財(cái)務(wù)部門編制資金預(yù)算。通過全面預(yù)算的編制和平衡，實(shí)現(xiàn)對單位資源的最佳安排和使用。

2.預(yù)算執(zhí)行與控制

根據(jù)管理需要，設(shè)計(jì)不同的控制方案，將預(yù)算管理中的部門、項(xiàng)目與業(yè)務(wù)系統(tǒng)部門、項(xiàng)目一一對應(yīng)，通過費(fèi)用管理建立關(guān)聯(lián)，自動從業(yè)務(wù)系統(tǒng)提取實(shí)際數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對部門和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行事前控制和超預(yù)算提示，將預(yù)算控制前置到經(jīng)辦人在費(fèi)用管理系統(tǒng)填制支出申請時，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險，并預(yù)先采取相應(yīng)的防范措施，從而達(dá)到規(guī)避與化解風(fēng)險的目的 （見圖示3）。

通過流程再造，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行申請的審批權(quán)限和程序，并設(shè)置到財(cái)經(jīng)管理信息化系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)支出預(yù)算事前和事中的控制，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

3.預(yù)算執(zhí)行分析與評價

通過從多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)取數(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)狀況、收支余分析和多維度預(yù)算執(zhí)行情況分析，并通過預(yù)算聯(lián)動計(jì)算和數(shù)據(jù)追蹤，找出影響計(jì)劃數(shù)據(jù)變化因素，使業(yè)務(wù)部門隨時了解和掌握本部門和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，研究預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。使單位領(lǐng)導(dǎo)隨時了解單位預(yù)算執(zhí)行整體情況，有效控制和調(diào)配到位資源，保證單位各項(xiàng)工作有效落實(shí)，提高工作效率和效益。

圖3 預(yù)算事前控制、預(yù)警流程

構(gòu)建以全面預(yù)算為核心的財(cái)經(jīng)管理信息系統(tǒng)的保障體系

（一）組織保障

成立以一把手領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算管理委員會，從組織設(shè)置上保障預(yù)算全員參與編制、預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行匯總，預(yù)算管理部門進(jìn)行審核，預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)審批。

（二）執(zhí)行保障

財(cái)務(wù)部門是預(yù)算控制中心和預(yù)算信息處理中心，負(fù)有主要預(yù)算控制責(zé)任。其主要任務(wù)是構(gòu)建預(yù)算控制關(guān)鍵點(diǎn)體系和建立信息快速溝通機(jī)制，確保預(yù)算責(zé)任執(zhí)行到位。

（三）制度保障

建立信息公開制度，在辦公內(nèi)網(wǎng)定期公示各部門、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和情況，推進(jìn)各部門、項(xiàng)目按計(jì)劃執(zhí)行。

（四）績效問責(zé)

建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。同時為強(qiáng)化績效理念和支出責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效益，建立健全預(yù)算績效管理問責(zé)制度，對預(yù)算績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人實(shí)行績效問責(zé)，提高預(yù)算執(zhí)行的約束力。