文 / 常紀文

環(huán)境教育立法存在的問題及建議

文 / 常紀文

在遭受2012年全國范圍的霧霾襲城后，最近兩年各地均把改善空氣質量作為重中之重，但從目前來看，形勢依然不容樂觀。讓人震驚的是，霧霾、PM2.5只是中國環(huán)境問題的冰山一角，現(xiàn)在我國生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻，最受公眾關注的大氣、水、土壤污染狀況令人憂慮。

要解決環(huán)境問題，除了相關部門堅決認真執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)、切實開展執(zhí)法監(jiān)察、嚴格實施責任追究之外，還必須加強對公民的法治文化教育，促進全民環(huán)保法治意識的提升，從而自覺遵守和勇于捍衛(wèi)環(huán)保法律法規(guī)。而環(huán)境教育立法是環(huán)境守法和捍衛(wèi)環(huán)境法律的基礎。

一、國家環(huán)境治理思維的重大突破

2010年我國宣布，已經形成中國特色社會主義法律體系，包括生態(tài)環(huán)境保護的法律體系。這意味著，立法理論構建的基本任務已經完成，中國進入實用主義立法時代，即基于現(xiàn)實問題引導立法，基于治國理念調整立法，基于改革需求創(chuàng)設立法，并加強立法的可實施性。

在環(huán)境保護方面也是如此。環(huán)境立法要培育公民的生態(tài)文明理念，引導公民個人乃至全社會形成資源消耗低、環(huán)境污染少、生態(tài)破壞輕的健康文明的生活方式，即環(huán)境友好型的生活活動方式和行為特征。按照《21世紀議程》的規(guī)定，除了進行科普、環(huán)境、國情的宣傳教育外，在法治社會，還應該適度發(fā)揮環(huán)境資源法治的培育作用。為此，中國的環(huán)境立法加強了相關工作。在環(huán)境立法方面，中國制定了《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等近二十部環(huán)境和資源法律；出臺了與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)五十余件，軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章十余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章六百六十余項，國家標準八百多項，司法解釋多件；締結或參加了《聯(lián)合國氣候變化框架條約》等三十多項國際環(huán)境與資源保護條約，先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了二十多項環(huán)境保護雙邊協(xié)定或諒解備忘錄，基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領域，門類齊全、功能完備、內部協(xié)調統(tǒng)一，基本做到了環(huán)境保護有法可依、有章可循。

但在環(huán)境教育立法方面，我國仍存在著一些問題，需要破解。國內層面的環(huán)境立法，大多有環(huán)境宣傳教育和培訓的原則性規(guī)定，如2002年的《清潔生產促進法》第15條第2款規(guī)定：“縣級以上人民政府有關行政主管部門組織開展清潔生產的宣傳和培訓，提高……公眾的清潔生產意識……”但是，這些立法有的僅是簡單要求政府加強宣傳教育，至于如何加強宣傳教育，則沒有提及；有的宣傳教育立法規(guī)定雖然和具體事項結合起來了，如《清潔生產促進法》雖然要求“各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產品”，但說理性不足，教育性也不夠。加上很多環(huán)境資源立法的部門利益色彩濃厚，沒有真正體現(xiàn)公正和公平的精神，因此既難以使公眾培養(yǎng)科學的環(huán)境資源保護理念和民族責任感，也難以使政府的政策得到公眾的理解和支持，公眾環(huán)境守法的高級自覺狀態(tài)也就很難實現(xiàn)。一些政策性文件雖然在對公眾環(huán)境資源保護理念和責任感的培養(yǎng)方面作了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，但由于這些政策性文件的權威性和可實施性不足，因此影響有限，需要立法來進一步落實，如2005年的《國務院關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》和《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》等。

2013年，黨的十八屆三中全會提出建立國家治理體系，促進國家治理能力的現(xiàn)代化，這意味著中國的國家治理由國家主導、行政為主的結構格局，轉向國家主導、政府負責、社會參與和監(jiān)督的中國特色社會主義的新格局；也意味著人民的國家治理主體地位正在被重視。這為加強環(huán)境教育立法、培育社會環(huán)境意識、保障人民環(huán)境法治主體地位開啟了政策窗口。為了響應黨的十八屆三中全會決定要求，用法律把社會納入國家環(huán)境治理體系和促進環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的大框架之中，2014年修訂的環(huán)境保護綜合性基礎法——《環(huán)境保護法》作出了積極的探索，如第6條規(guī)定：“公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務。”第9條規(guī)定：“各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，營造保護環(huán)境的良好風氣。教育行政部門、學校應當將環(huán)境保護知識納入學校教育內容，培養(yǎng)學生的環(huán)境保護意識。新聞媒體應當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督?！边@些規(guī)定從內容上看，體現(xiàn)了國家環(huán)境治理的主體結構要求，為專門的環(huán)境教育立法工作奠定了法治基礎。

2014年黨的十八屆四中全會決定全面推進依法治國，強調了法治文化的培育和法治精神的弘揚，由被動的守法演變?yōu)橹鲃幼o法，突出了人民的主體地位。法律的權威源自人民內心的擁護和真誠信仰，人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。在生態(tài)環(huán)境法治方面，黨的十八屆四中全會正式提出要突出人民的法治主體地位，力圖把環(huán)境監(jiān)管權力關進制度的籠子，這是生態(tài)環(huán)境法治思維的一大突破。下一步應當加強公眾參與環(huán)境保護工作的制度、機制和程序建設，包括環(huán)境社會治理及其教育培訓的立法和制度建設，彌補環(huán)境監(jiān)管部門的力量不足，有效監(jiān)督和制約環(huán)境行政違法。只有這樣，我國的國家環(huán)境治理體系才能真正建立起來。

二、日本和我國臺灣地區(qū)的環(huán)境教育立法經驗

日本在綜合性環(huán)境保護法律方面，其《環(huán)境基本法》第4條在確定環(huán)境保護的宗旨時就指出：“在可能的限度內，減少因社會經濟活動及其他活動而對環(huán)境的負荷及其他與環(huán)境因素有關的影響，在一切人公平分擔的基礎上，自主而積極地去實施保護環(huán)境的措施?！痹摋l所作出的環(huán)境友好型要求針對所有的責任主體。為了明確公民的環(huán)境友好型生活義務，該法第9條規(guī)定：“國民應當根據基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環(huán)境的負荷，以便防止環(huán)境污染?！睘榱伺嘤竦沫h(huán)境友好型生活意識，該法于第10條設立了環(huán)境日制度，在第25條設立了環(huán)境保護的教育和學習制度，在第27條規(guī)定了環(huán)境情報制度。在《環(huán)境基本法》的協(xié)調下，各專門環(huán)境資源立法針對國民生活可能產生環(huán)境資源問題的幾個主要方面，按照環(huán)境友好型的要求作了具體規(guī)定。

為了使環(huán)境保護宣傳教育具有可實施性，日本制定了專門的《環(huán)境教育法》，重視對國民的溝通和疏導，培養(yǎng)國民的環(huán)境資源保護責任感，注意發(fā)揮國民理解和自愿配合的作用。此外，日本還在專門立法中對國民進行具體的啟發(fā)教育，如《環(huán)境基本法》第25條、《建立循環(huán)型社會基本法》第27條、《資源有效利用促進法》第8條均規(guī)定了以提高國民環(huán)境資源意識和以取得國民理解和配合為目的的環(huán)境資源教育和學習制度?！顿Y源有效利用促進法》的說服教育立法模式尤其令人矚目，該法把日本的資源狀況常識，即“由于我國大部分資源依靠進口，而伴隨著國民經濟的發(fā)展，資源被大量使用，產生了大量的廢棄物品以及副產品，其中有相當部分被廢棄，并有相當部分的可循環(huán)資源以及可再生部件沒有被利用就廢棄掉”納入第1條之中，開門見山地對國民進行資源國情教育。由于該條觸動了日本國民的神經，對培養(yǎng)國民的環(huán)境資源保護責任感，使他們形成和保持環(huán)境友好型的生活方式產生了重要的作用。2000年實施的《建立循環(huán)型社會基本法》第27條規(guī)定了國家采取措施，促進公眾循環(huán)型社會相關知識的教育和學習。2000年修訂的《資源有效利用促進法》第8條規(guī)定了通過宣傳教育和學習的手段加深國民的理解和合作。

我國臺灣地區(qū)的環(huán)境保護法律大都有環(huán)境保護宣傳教育的規(guī)定。在社會各界的呼吁之下，臺灣地區(qū)于2010年6月5日制定了專門的《環(huán)境教育法》，并于2011年6月3日制定了《環(huán)境教育法施行細則》。為了使環(huán)境教育具有可實施性，臺灣地區(qū)的“環(huán)境保護署”制定了《環(huán)境教育人員認證及管理辦法》、《環(huán)境教育機構認證及管理辦法》、《環(huán)境教育設施場所認證及管理辦法》、《環(huán)境教育基金收支保管及運用辦法》、《環(huán)境教育設施場所輔導獎勵辦法》、《環(huán)境教育獎勵辦法》、《環(huán)境教育法環(huán)境講習時數及罰鍰額度裁量基準》等法令，發(fā)布了《國家環(huán)境教育審議會設置要點》、《行政院環(huán)境保護署環(huán)境教育認證審查小組設置要點》、《違反環(huán)境教育法第十九條第一項執(zhí)行要點》、《環(huán)境教育法環(huán)境講習執(zhí)行要點》等規(guī)范性文件。

總的來看，我國臺灣地區(qū)的環(huán)境教育立法，在立法體系方面與日本類似，如在法律依據方面，制定了專門的環(huán)境教育法律；在教育內容方面，強調環(huán)境倫理教育、尊重生命等說理性教育，強調政府與社會的協(xié)作；在教育職責方面，規(guī)定了政府、公眾、教育機構、企業(yè)的環(huán)境教育權利和義務；在教育制度方面，規(guī)范經費的來源和支出管理，突出專家在環(huán)境教育審議會中的作用，強調環(huán)境教育機構及其從業(yè)人員的規(guī)范化。值得指出的是，我國臺灣地區(qū)的環(huán)境教育立法很有特色，如《環(huán)境教育法》及其下的細則、辦法、基準等，把環(huán)境教育作為員工、教師和學生的法定義務；突出企業(yè)負責人的環(huán)境知識學習前置條件；對于環(huán)境違法單位，規(guī)定了強制性的環(huán)境法治教育義務；為了使環(huán)境違法者認真學習環(huán)境法規(guī)，還規(guī)定了《環(huán)境講習課程規(guī)劃一覽表》，規(guī)定了課程的設置、學習時間和順序等。值得參考借鑒。

三、國家環(huán)境治理的內在要求

良法是善治的前提。要科學、民主地加強環(huán)境宣傳教育立法，促進環(huán)境保護國家治理，必須立足于中國國情。

首先，需強調政府的主導作用，即在政府的指導之下發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督以及市場調節(jié)的作用。政府主導應當在需要公權干預的領域全面實行，對于市場可以調節(jié)、社區(qū)等可以自治的領域，政府的主導則應當退出，改為政府的監(jiān)管和宏觀調控。國家治理體系既要強調政府負責、政府主導的作用，也要創(chuàng)造表達、發(fā)泄和參與的渠道和機會，以疏導矛盾，激發(fā)各方面的活力。在環(huán)境保護的宣傳教育及其立法方面，不應否定政府的主導作用，不應強調環(huán)境保護宣傳教育的多中心主義，不應侵犯私權。值得注意的是，要重視社會的意見表達和參與，發(fā)揚環(huán)境治理的民主精神，但又不應完全依靠社會的意見表達和參與。本人在參與北京市政協(xié)提案公開征集和吸收居民建議的六年實踐中發(fā)現(xiàn)，居民在參與與自己切身利益有關的環(huán)境保護事項，如城鐵噪聲污染、污水溝的改造和污水處理站異味擾民等領域比較積極。但更多的人側重于發(fā)牢騷，只有少數人積極提出建議，甚至畫出路線圖，提出可行性方案，為政府辦理提案提供了支持，防止了政府部門出現(xiàn)強調客觀條件、推脫責任等惰政現(xiàn)象。但是，對這些意見也不能完全采信，必須站在更客觀的立場予以評估和吸收。

其次，需強調黨、政府、社會、公民和市場關系的制度化，強調黨依靠制度來領導政府和國家。黨對政府環(huán)境保護工作和環(huán)境司法工作的領導，要排除隨意性，使黨的領導、黨和政府的關系實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化。在環(huán)境保護的宣傳教育及其立法方面，除了設立黨內法規(guī)和國家立法相互銜接的接口之外，還應按照黨的十八屆四中全會精神要求，堅持把領導干部帶頭學習環(huán)境法、模范遵守環(huán)境法作為樹立環(huán)境法治意識的關鍵，完善國家工作人員學環(huán)境法、用環(huán)境法的制度，把環(huán)境法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課；把環(huán)境法治教育納入國民教育體系。同樣，公民參與國家和社會的環(huán)境保護工作也應當通過制度化的程序予以規(guī)范。在環(huán)境保護的宣傳教育及其立法方面，要按照新《環(huán)境保護法》的要求，強調各方面的作用，使中國的生態(tài)文明及其理念在制度化之下生根發(fā)芽、開花結果。這是法治化文明和制度化文明的培育，是一場新的文明革命，其核心是生態(tài)文明理念培育的規(guī)范化、制度化和程序化。

最后，需強調環(huán)境教育立法的設計應符合實際。我國的環(huán)境立法數量不少，但有一些沒有發(fā)揮應有的作用。主要原因是立法規(guī)定的措施不實，沒有找到抓手。環(huán)境教育立法如果不設計一些符合實際需要的制度和機制，就有可能虛化，淪為形式，浪費立法資源，降低立法信用。為此，需要借鑒《安全生產法》、《交通安全法》的經驗，在環(huán)境教育方面設計一些強制性和自愿性教育相結合的措施。如對于危險化學品生產、經營和儲存企業(yè)，應當對企業(yè)負責人和環(huán)境保護負責人實施強制性的安全生產培訓教育和考核。對于環(huán)境違法的企業(yè)，應當設立強制學習環(huán)境法治的制度。違法企業(yè)的負責人、企業(yè)分管環(huán)境保護的負責人和環(huán)境保護部門的負責人，按照環(huán)境保護部制訂的統(tǒng)一學習計劃，接受實施處罰的環(huán)保部門組織的環(huán)境法治學習。違法企業(yè)還應當自行組織全員環(huán)境保護法治學習。

此外，還應做好以下工作：一是除了加強在校學生的環(huán)境保護宣傳教育外，還應按照黨的十八屆四中全會決定要求，加強對決策者和執(zhí)法者的環(huán)境保護法治宣傳教育，使決策科學、民主、公平、公正；二是加強在職人員的環(huán)境保護宣傳教育，使環(huán)境保護成為一種生活習慣和工作模式；三是結合國情和區(qū)情，加強公眾環(huán)境保護宣傳教育培訓的能力建設，使之更具可接受性，符合不同人群的需求。

四、加強環(huán)境教育立法建設

毋庸置疑，加強環(huán)境教育立法可以提升國家環(huán)境治理水平，對于如何加強環(huán)境教育立法建設，主要有以下幾方面建議：

在立法目的方面，國家制定和頒布環(huán)境資源立法，其目的不應只是加強部門的職權和管制，還應從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略角度，培育公眾的生態(tài)文明觀，使他們形成科學的環(huán)境資源國情觀、環(huán)境資源消費水平觀、環(huán)境資源消費方式觀和國家環(huán)境政策支持觀。這就要求所有的環(huán)境資源立法要建立和完善環(huán)境資源國情教育機制、具體事項的說服機制、信息保障機制和尋求公眾理解配合和參與的機制。我國的一些環(huán)境政策文件和環(huán)境教育規(guī)劃也進行了環(huán)境資源國情分析，起到了一定的教育作用，但是以設置強制、引導和激勵機制為特征的法律、法規(guī)和行政規(guī)章卻沒有做到這一點。從我國現(xiàn)有的環(huán)境立法來看，在序言部分或者立法目的中借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的經驗，簡明扼要地附加綜合性或者專門性的環(huán)境資源國情教育內容，不僅不破壞現(xiàn)有權利、義務的分配結構，相反，還能起到豐富立法內容、有效實施法律的作用。

為了發(fā)展我國環(huán)境教育立法，可以采取以下措施：一是制定專門的《環(huán)境教育法》或者《環(huán)境教育條例》。從目前環(huán)境保護部的地位來看，制定專門的部門規(guī)章《環(huán)境教育辦法》沒有實際意義；在修改《大氣污染防治法》等專門環(huán)境法律法規(guī)時，應當使環(huán)境宣傳教育的規(guī)定具有針對性和可操作性。二是按照黨的十八屆四中全會精神要求，把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，并從青少年抓起，在中小學設立環(huán)境法治知識課程。因此，《環(huán)境教育法》或《環(huán)境教育條例》的立法目的應當是，培育環(huán)境保護的理念，促進環(huán)境共治和生態(tài)文明建設，促進可持續(xù)發(fā)展，捍衛(wèi)環(huán)境法治尊嚴。三是明確中央和地方政府、企業(yè)、學校、社會組織和公民個體的環(huán)境宣傳教育權利和義務，使環(huán)境共治的法治化具有制度基礎。四是把環(huán)境宣傳教育作為環(huán)境保護的基礎性工作，納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，開展制度化工作，如建立環(huán)境共治的信息平臺、環(huán)境保護知識的普及平臺等，在實踐中普及和提升環(huán)境保護知識，使環(huán)境宣傳教育進入社會，具有可操作性。五是在《環(huán)境保護法》的指導下，完善環(huán)境信息公開制度，使環(huán)境保護的國情教育和公眾參與具有知情權基礎；完善環(huán)境社會監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的機制，使公民和社會組織維護自己和公眾的環(huán)境權益具有制度的可能性。六是明確宣傳教育在不同領域、不同人群的手段和方法，使宣傳教育具有針對性和可接受性。七是建立確認與鼓勵、限制與禁止、激勵與制裁相結合的環(huán)境保護宣傳教育法律機制，激活環(huán)境保護宣傳教育制度的運行，防止立法規(guī)定虛化現(xiàn)象。上述措施的采取，可為中國環(huán)境法治體系的全面建設，奠定法治基礎。

（本文作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、環(huán)境資源法學博士后）