張建慶

摘要：新公共管理是特定社會經(jīng)濟下的產(chǎn)物，其是公共行政發(fā)展規(guī)律和趨勢的總結(jié)和升華，有效地提高了西方的公共管理水平，對西方國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展有重要的作用，對服務(wù)型政府的建設(shè)意義重大。我國正處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，公共事務(wù)的管理還存在諸多問題，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府的角色定位顯得尤為重要。在旅游資源開發(fā)上，地方政府雖然發(fā)揮了不小的作用，但是其自身的角色定位并存在諸多“失當(dāng)”的情況。本文簡述了新公共管理思想的概念，分析了旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題，并提出了相應(yīng)的角色定位建議，以期進一步明確地方政府角色定位，規(guī)范地方政府行為，對地方旅游資源的開發(fā)有所啟示和幫助。

關(guān)鍵詞：新公共管理 地方政府 旅游資源開發(fā) 角色定位

一、引言

我國旅游業(yè)發(fā)展導(dǎo)向日益明確，深化改革政府職能，轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式，成為我國旅游業(yè)發(fā)展亟需解決的問題。地方政府不但具有良好的信譽、掌控公共權(quán)力，在貨幣支付能力等方面也有著明顯的優(yōu)勢，對旅游規(guī)劃、投資和管理起著舉足輕重的地位。然而出于經(jīng)濟增長的片面要求，政府的很多旅游資源開發(fā)行為，都缺少規(guī)劃，資源保護意識較為缺乏，對當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源造成了較大的破壞，開發(fā)成本激增。為此，在旅游資源開發(fā)中，如何定位政府的角色，規(guī)范政府的旅游資源開發(fā)行為就顯得尤為重要。

二、新公共管理思想的概念

新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引人競爭機制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。在全球化、信息化的影響下，西方政府的傳統(tǒng)官僚運作模式出現(xiàn)了諸多的困境，諸如機構(gòu)膨脹、財政開支大、公共物品供給不足等。在這樣的特殊背景下，英國、美國等國家進行了公共部門改革，這次改革有別于政府有限論，和通過市場解救“政府失靈”也有著明顯的區(qū)別，是一種嶄新的公共管理模式。在新公共管理理論發(fā)展的過程中，很多專家、學(xué)者都對其有所保留，但是作為公共行政發(fā)展的規(guī)律，新公共管理理論的發(fā)展并沒有受到影響。其致力于促進公共管理手段的企業(yè)化，并實現(xiàn)管理的多元化，使政府?dāng)[脫公共產(chǎn)品和服務(wù)的惟一提供者的身份，而轉(zhuǎn)型為公共事務(wù)的促進者和管理者，無論對提高公共管理的有效性，還是推動社會的持續(xù)發(fā)展，新公共管理理論都有著重要的作用。

三、旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題

地方政府雖然憑借自身的信譽、公共權(quán)力、貨幣支付能力等優(yōu)勢幫助了地方旅游資源的開發(fā)，但是其地方政府也存在著諸多的問題，具體如下：

（一）地方政府本位主義傾向顯著

旅游資源開發(fā)涉及到不同的政府部門，長久以來，在旅游資源開發(fā)上，我國都存在著多頭管理的現(xiàn)象，部門之間各自為戰(zhàn)、各管頭。文物行政管理部門側(cè)重于文物古跡的開發(fā)保護；旅游主管部門在景區(qū)建設(shè)上投入的精力和財力更大；城鄉(xiāng)建設(shè)部門在申報和規(guī)劃風(fēng)景名勝區(qū)上發(fā)揮著主要的作用。在現(xiàn)實的資源資源開發(fā)中，往往一個景區(qū)受到不同部門的管理，這就導(dǎo)致了政出多頭，管理混亂。正是由于政府部門只考慮本位利益，不能理性的做出群體理性選擇，使得地方旅游資源開發(fā)中出現(xiàn)了諸多的問題和矛盾。

（二）行政權(quán)力邊界限制不到位

政府存在“失靈”的可能性，正因如此我們需要對政府權(quán)力的邊界做出限制。政府存在內(nèi)部性和負外部性，其中內(nèi)部性包括創(chuàng)租和擴張。在旅游資源開發(fā)的浪潮之下，這兩點有著明顯的體現(xiàn)，為了維護自身的社會管理地位，在地方旅游資源開發(fā)中，政府往往會通過資源開發(fā)抽取和設(shè)置稅費，這本來并沒有問題。但是我國的社會監(jiān)督體系不健全，很容易產(chǎn)生“抽租”的行政現(xiàn)象。為了滿足自己的利益訴求，政府很可能向企業(yè)抽取額外的稅費，若滿足不了政府的企圖，政府的行政權(quán)力就會介入，對企業(yè)的利益進行損害，或是直接對其進行處罰。在旅游開發(fā)的過程中，無論是規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)，還是具體的施工建設(shè)環(huán)節(jié)，地方政府“抽租”的身影都是難以避免的，一旦出現(xiàn)這種情況就會破壞旅游產(chǎn)業(yè)的市場秩序，增加旅游企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，對景區(qū)的合理、有序開發(fā)有不利的影響。至于政府?dāng)U張，則主要體現(xiàn)在不同職能部門的“爭權(quán)分羹”上。在資源開發(fā)的過程中，本來應(yīng)該遵循政府和市場各司其職，但是現(xiàn)階段這顯然是無法實現(xiàn)的。為了獲得超額的利益，每個地方政府部門都希望自己能夠涉及更多的領(lǐng)域，在深入的程度占據(jù)更大的優(yōu)勢，這樣就導(dǎo)致了多頭管理的情況，假公共利益之名，每個地方政府部門都在為創(chuàng)租和尋租創(chuàng)造機會，這樣就導(dǎo)致旅游開發(fā)項目的審批復(fù)雜，需要多個部門認可，直接影響到旅游資源開發(fā)的經(jīng)濟性、時效性。政府的負外部性主要是指政府公共政策制定和實施并沒有考慮其經(jīng)濟性，這樣就衍生了負外部性。在旅游資源開發(fā)中，為了“為地方經(jīng)濟服務(wù)”，或是“打造第一品牌”，地方政府經(jīng)常對資源年開發(fā)選址進行改變，或是調(diào)整景區(qū)的設(shè)計方案以及規(guī)模，旅游產(chǎn)業(yè)就收到了這種負外部性的影響，不但造成游客滿意度下降，還影響了旅游者的出游動機，使得政府和市場“雙輸”。之所以出現(xiàn)如上的情況，就是因為沒有對政府的行政權(quán)力邊界進行限制，為此在旅游資源開發(fā)的過程中，就需要明確政府的權(quán)力，其授權(quán)和監(jiān)督由誰掌握，只有如此，才能更好地發(fā)揮行政權(quán)力的作用。

（三）旅游資源開發(fā)思路不系統(tǒng)

旅游資源開發(fā)需要有系統(tǒng)的規(guī)劃，明確的思路，并具有一定的前瞻性，這樣才能對游客產(chǎn)生足夠的吸引力，確保地方旅游資源開發(fā)的科學(xué)性。在實際開發(fā)之前，政府需要進行前期資源的調(diào)查，并對旅游開發(fā)項目進行可行性的論證，一步步細致規(guī)劃，才能讓項目上馬。然而就目前的情況來看，很多景區(qū)規(guī)劃論證環(huán)節(jié)較為缺乏，低品質(zhì)、無內(nèi)涵的景區(qū)較為常見，旅游吸引力不足，人、財、物的浪費較大。據(jù)媒體曝光，西安政府投巨資仿造“秦阿房宮”，將其作為秦文化主題公園，其一度成為西安十大著名景點，但是由于建筑粗制濫造，缺乏足夠的文化內(nèi)涵，難以有效還原大秦風(fēng)貌，娛樂性和參與性不強，最終經(jīng)營慘淡，資不抵債，不得不拆除。這個失敗的旅游資源開發(fā)案例充分說明了旅游開發(fā)不系統(tǒng)的嚴(yán)重后果，其不但會讓投資者蒙受損失，對公共資源也會造成極大地浪費。

（四）旅游資源開發(fā)融資不足

我國的中西部經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，東部的一些地區(qū)旅游資源開發(fā)難度較小，而西部的旅游資源開發(fā)則明顯存在很大的難度。旅游資源開發(fā)需要資金巨大，且需要持續(xù)性投資。在實際的開發(fā)過程中，主要由三種主體來承擔(dān)開發(fā)資金，分別是投資方、地方政府和金融機構(gòu)。而我國的很多西部地區(qū)受到經(jīng)濟總量的顯著，政府和投資方的資金儲備都不是很充裕，而金融機構(gòu)為了規(guī)范風(fēng)險，也不愿意在旅游資源開發(fā)上投入大量的資金。眾所周知，旅游資源開發(fā)涉及到諸多方面的內(nèi)容，諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣告投放、旅游產(chǎn)品包裝等，每一個方面需求的資金都很大，而融資問題則是很多地方旅游資源開發(fā)面臨的主要難題。

（五）人文歷史旅游資源損毀嚴(yán)重

經(jīng)濟建設(shè)是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵，很多地方在旅游資源開發(fā)上，往往都有短期的經(jīng)濟效益追求，缺乏對古跡的保護意識，很多文物價值很高的古跡或是被損毀，或是年久失修，導(dǎo)致后期的旅游開發(fā)難度驟增。諸如禮泉縣的薄太后塔，就存在保護不力問題。薄太后塔在禮泉縣東二十五公里處，據(jù)當(dāng)?shù)貍髡f這個塔建于漢代，是漢文帝為紀(jì)念母親薄太后所修，采用閣樓式建筑格局，截面呈方形，整個塔分為七層，塔高約四十四米。該塔造型獨特，年代久遠，兼具歷史價值和藝術(shù)價值。但是在其旁邊卻建立起了小學(xué)，沒有任何的報出措施，作為優(yōu)質(zhì)的旅游資源，這無疑是極大地浪費。

（六）地方政府全力尋租較為常見

“絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”，這句話我們耳熟能詳，當(dāng)公權(quán)力缺乏監(jiān)督和控制，那么公共權(quán)力的行駛就會更加寬泛，這勢必會導(dǎo)致權(quán)力尋租，政府腐敗也就難以避免。所謂權(quán)利尋租是指，政府的各級官員或利用手中掌握的公共權(quán)力，避開各種控制、法規(guī)、審查，從而達到尋求或維護特定的既得利益或者說是利用公共權(quán)利獲得個人超額利益的種非法活動。據(jù)“尋租理論”，尋租本身的發(fā)生，主要就是由于政府干預(yù)市場。干預(yù)才次數(shù)越多，其產(chǎn)生的危害也就越大。政府官員也逃不開“經(jīng)濟人”假設(shè)，其也會關(guān)注聲望、職銜、收入水平等。故而當(dāng)政府行政方式缺乏監(jiān)督的情況下，政府官員的權(quán)力尋租也就更加明顯。地方政府是直接提供者，如旅游資源開發(fā)的審批和管理，其對市場的影響大于中央政府，故而存在更加普遍的權(quán)力尋租現(xiàn)象。而這種權(quán)力尋租，不但會干擾市場的資源配置，還會影響到旅游資源開發(fā)的效果。

四、旅游資源開發(fā)中地方政府的角色定位建議

通過上述分析，我們對旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題有了更深地了解，要根除這種問題，明確地方政府的角色定位，至關(guān)重要。以新公共管理的視角來看，地方政府并未單純的公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，而應(yīng)該更好地掌控、引導(dǎo)、促進公共服務(wù)和產(chǎn)品的走向，以現(xiàn)代企業(yè)管理方式來改善自身的職能。

（一）公共政策執(zhí)行者

在旅游資源的開發(fā)過程中，地方政府充當(dāng)?shù)氖枪舱叩闹贫ㄕ摺Ｔ谡麄€開發(fā)活動中，公共政策的制定是最為關(guān)鍵的行政行為。其不但包括政府頒布的政令、文件，還包括具體的指導(dǎo)和批示。資源開發(fā)活動是否進行，以怎么樣的方式進行，最終進行的程度如何等都源于這些政策。政府公共政策制定者的身份是由政府的公共性決定的，在經(jīng)濟行為中在，政府承擔(dān)的是“掌蛇”的角色。能否惠及社會和公民是資源開發(fā)的價值取向，旅游資源開發(fā)并不是某些團體謀利的手段，要確保政府的公益性，就需要建立廣泛參與的旅游資源開發(fā)決策機構(gòu)，發(fā)揮政府、學(xué)界、公民共同的作用，由多方利益集團進行博弈，形成最科學(xué)的旅游資源開發(fā)政策。在旅游資源開發(fā)政策的制定上，切忌亂搞“言堂”，只有如此，才能減少政府權(quán)力尋租和創(chuàng)租現(xiàn)象，發(fā)揮政府的正外部效應(yīng)。政府制定公共政策應(yīng)該注重科學(xué)性，政策的科學(xué)性直接關(guān)系到政府的行政能力。作為專業(yè)性較強的經(jīng)濟行為，旅游資源開發(fā)需要科學(xué)、有效地監(jiān)督，并制定相應(yīng)的開發(fā)監(jiān)管政策，不能搞“拍腦門”的政策設(shè)計。結(jié)合不同地方的旅游規(guī)劃來看，改革頻率過高，一屆領(lǐng)導(dǎo)個思路，政策持續(xù)性難以保證，直接影響了旅游資源整合和長期開發(fā)的效果。故而，地方政府應(yīng)該充分發(fā)揮旅游管理機構(gòu)的帶頭作用，吸引各方精英、專家，建立旅游資源開發(fā)委員會，作為政策輸出參謀機構(gòu)，確保政策的科學(xué)性。此外，公共政策的制定還需要保證其合法性。所謂的合法性方面是指其政治合法性，另一方面是指其司法實踐合法性。政策制定的政治合法性是指，公共政策的來源必須是民眾所信服并被認可是代表了民眾自我意志的表達。確保政治合法性的渠道既包括制度的設(shè)定也包括訴求言路的暢通與否和接受監(jiān)督的程度高低。具體來說，地方政府可以建立嚴(yán)格的聽證會制度、接受媒體監(jiān)督、完善信訪制度等。而司法實踐的合法性問題主要是指地方政府的政策制定不能違反現(xiàn)有的法律規(guī)定，也就是我們通常所說的上位法原則，即地方政府出臺的政策不能違背憲法、法律和上級政府的規(guī)章制度。

（二）金融扶持者

我國的東西部經(jīng)濟發(fā)展水平以及旅游資源開發(fā)水平都存在較大的差距，東部社會經(jīng)濟發(fā)展水平高，旅游資源開發(fā)更加充分，有足夠的金融支持以及社會投資；而我國的中西部吸取雖然有著豐富的旅游資源，但是礙于社會經(jīng)濟發(fā)展水平低，依靠市場作用難以有效地開發(fā)這些旅游資源，為此，就需要地方政府對其進行金融扶持。正因如此，政府應(yīng)該承擔(dān)起金融扶持者的角色，在如下方面進行努力：其一，加強對旅游開發(fā)企業(yè)的擔(dān)保力度。很多旅游資源開發(fā)之所以上不了軌道就是因為難以獲得貸款，企業(yè)的信譽難以獲得銀行的信賴，針對這種情況地方政府可以為信譽、資質(zhì)較好的企業(yè)進行擔(dān)保，為企業(yè)爭取商業(yè)銀行的貸款。在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的行為中，這種做法是較為常見的。其主要的好處就是不會違反行政和商業(yè)規(guī)則，有效地解決旅游企業(yè)的融資問題。但是我們也應(yīng)該看到，雖然地方政府可以為企業(yè)進行擔(dān)保，但是商業(yè)銀行的房貸數(shù)額也不一定能夠滿足企業(yè)的需求，若是出現(xiàn)了壞賬的情況，政府的償債將會面臨困境。其二，減免旅游企業(yè)的稅費。這種融資渠道相對比較中庸，通過減少企業(yè)的稅費，減少了企業(yè)旅游資源開發(fā)的成本，以達到扶持其旅游資源開發(fā)的目的。這種做法的最大好處就是不會對政府產(chǎn)生風(fēng)險，隨著旅游資源開發(fā)的進行，政策減免響應(yīng)的稅費，完全在地方政府的掌控之下。但是這種扶持效果比較有限，如何旅游企業(yè)資金需求較大的話，這種做法很難解決企業(yè)的根本問題。其三，政府財政借款給企業(yè)。這種模式在資金運用獨立性上有很大的優(yōu)勢，但是政府財政來源于稅收，在這種情況下政府就應(yīng)該充分考慮政府財政支出的公益性，給企業(yè)借款是不是違背合法性。

（三）資源開發(fā)監(jiān)督者

市場是旅游資源開發(fā)的主導(dǎo)力量，在市場經(jīng)濟大背景下，資源的市場化決定了旅游資源開發(fā)的主體是企業(yè)，而政府承擔(dān)的則應(yīng)該是監(jiān)督的角色。只有加強對旅游資源開發(fā)行為的監(jiān)督，才能更好地確保資源開發(fā)的公益性。為了更好地發(fā)揮地方政府的監(jiān)督角色，在實際的旅游資源開發(fā)中，應(yīng)該從如下幾個方面著手：其一，嚴(yán)格執(zhí)行項目審批權(quán)，為了確保項目的科學(xué)性，地方政策在旅游資源開發(fā)中，應(yīng)該做好事前監(jiān)督，充分發(fā)揮項目審批權(quán)的作用。其二，完善社會監(jiān)督機制，在資源開發(fā)的過程中，政府建立與媒體與社會公眾的聯(lián)系，實現(xiàn)共同監(jiān)督。其三，確保旅游資源開發(fā)的公共屬性，在資源開發(fā)過程中，要堅持資源開發(fā)的市場化，充分利用行政手段和財政手段，對旅游資源開發(fā)的公共性予以保證。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是旅游資源開發(fā)的重要的配套，諸如交通、通訊、水電等?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，并且在較長一段時間內(nèi)難以收回投資，正因如此在這項支出上，大部分旅游開發(fā)企業(yè)一般不愿意負擔(dān)。為了更好地對旅游資源進行開發(fā)，地方政府就需要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保旅游資源開發(fā)的有效性，推動旅游資源開發(fā)活動的開展，吸引更多旅游開發(fā)商的投資，將旅游資源真正轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜萎a(chǎn)品。就目前的情況來看，很多地方由于城市化進程緩慢，故而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還是短板，讓很多開發(fā)商望而卻步。因此，要想更好地進行旅游資源開發(fā)，地方政府應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城市化進程。

（五）旅游資源保護者

旅游資源中包括很大一部分具有歷史人文價值的古跡，這些古跡不但具有很高的歷史文化價值，還具有很高的藝術(shù)和科學(xué)價值。而我國的很多地方旅游開發(fā)中對這些文物都造成了很大的破壞，有些地方即使知道歷史文化古跡的重要性，但是也沒有完善的保護措施，這些都讓這些古跡受到了很大的破壞。因此，文物部門應(yīng)該完善文物保護評價機制。在旅游資源開發(fā)之前，需要對這些文物進行保護評價，并且保留項目實施過程中叫停的權(quán)利。文物的保護是不可逆的活動，只有對于文物資源有效地保護，才能真正實現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)開發(fā)。我國在旅游開發(fā)的初期階段有過很多因為要快速發(fā)展旅游業(yè)而破壞了珍貴文物的慘痛教訓(xùn)。而文物保護正是地方政府在追求旅游收入時，恰恰容易忽視的地方。所以，地方政府在對于轄區(qū)旅游資源開發(fā)的同時，必須對于開發(fā)中涉及文物保護的內(nèi)容做出妥善的制度設(shè)計。

（六）行為約束者

在旅游資源開發(fā)中權(quán)力尋租行為時常出現(xiàn)，對旅游者、旅游企業(yè)、社會公眾都帶來了不良的影響，為了減少這種權(quán)力尋租現(xiàn)象，保持政府的廉潔性，應(yīng)該從如下方面著手：其一，健全和完善現(xiàn)有的行政監(jiān)察和紀(jì)律檢查體系，在行政機構(gòu)內(nèi)部實現(xiàn)權(quán)力的必要約束。其二，資源開發(fā)的商業(yè)活動一律實行嚴(yán)格的“招、拍、掛”程序，確保程序合法，減少權(quán)力尋租的機會。其三，成立專門的旅游資源開發(fā)監(jiān)督委員會，實現(xiàn)獨立于行政部門之外的社會監(jiān)督模式。其四，減少政府在商業(yè)行為中的實際參與程度，降低內(nèi)部性擴張的機會。

五、總結(jié)

旅游資源開發(fā)中的政府角色定位廣受關(guān)注，這一方面是因為旅游業(yè)獲得了快速發(fā)展，另一方面是因為新公共管理思想的進一步深入。如何在旅游資源中使用好公共權(quán)力是現(xiàn)階段我國旅游事業(yè)發(fā)展迫切需要解決的問題。本文簡述了新公共管理思想的概念，分析了旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題，并提出了相應(yīng)的角色定位建議，以期進一步明確地方政府角色定位，規(guī)范地方政府行為，以期更好地推動旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。