國家行政學(xué)院課題組

習(xí)近平總書記在關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的講話中指出，要積極推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，探索完善城市群布局和形態(tài)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展。改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群。今年4月國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，提出要“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群”、“培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群”，在全國建成若干個(gè)大小不等的城市群。城市群作為城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，正在成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)與發(fā)展方向。

一、城市群催生了一系列區(qū)域公共問題

隨著城市群的形成與擴(kuò)大，同處一個(gè)“群”的各個(gè)城市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人員往來、要素流動(dòng)比以往任何時(shí)候更加頻繁和多變。與此同時(shí)，一系列影響和涉及城市群中各個(gè)城市的若干共同問題開始凸現(xiàn)。一是環(huán)境、生態(tài)、流域問題。如各地常常遭遇的流域水污染問題、霧霾問題等。二是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。主要包括：某些具有較大規(guī)模效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施如機(jī)場、港口等在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)使用管理的問題;區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施在各行政區(qū)交界處的協(xié)調(diào)聯(lián)通問題等。三是省區(qū)交界地帶的貧困縣問題。各行政區(qū)交界處的治理歷來是政府治理中的老大難問題，當(dāng)前“環(huán)北京貧困帶”即為其中一例。四是基本公共服務(wù)不平等問題。隨著城市群的形成，區(qū)域內(nèi)人員往來頻繁，進(jìn)而產(chǎn)生了對于區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的迫切需要，尤其是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面。五是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)問題。隨著城市群的形成，各地之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系增強(qiáng)，但各地基于自身利益考慮，常有阻礙市場主體經(jīng)濟(jì)自由聯(lián)合、統(tǒng)一市場形成之舉，對區(qū)域一體化形成阻礙。由于區(qū)域公共問題跨越了傳統(tǒng)的自然地理界限和原有的行政區(qū)劃范圍，涉及多地、多個(gè)行政主體，屬于典型的“復(fù)雜社會(huì)中的復(fù)雜問題”。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這些問題正在成為普遍和共性的問題，且在各地呈現(xiàn)出不同的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，有的地區(qū)已經(jīng)發(fā)生，有的地區(qū)正在發(fā)生，還有一些地區(qū)未來也會(huì)發(fā)生。因此需要超越以某一個(gè)地方政府為應(yīng)對主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構(gòu)建以推進(jìn)區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)，多層級、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制。

二、現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作機(jī)制存在的主要問題

我國歷來有推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的傳統(tǒng)。建國以來，中央政府就一直牽頭組織各省對西藏、新疆的對口援助，持續(xù)至今。2008年，四川汶川發(fā)生“5.12”特大地震，中央政府再次組織了各地對震區(qū)災(zāi)后重建的對口援助，取得了非凡的成功。改革開放以后，出現(xiàn)了各地方政府之間為加強(qiáng)區(qū)域合作而進(jìn)行的各類自主協(xié)作，如上世紀(jì)80年代長三角地區(qū)的經(jīng)協(xié)會(huì)、90年代以后的城市間合作框架協(xié)議、以及近年來多地的同城化行動(dòng)等，都在不同程度上適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)市場化、人口城市化的歷史進(jìn)程，在一定程度上推進(jìn)了相鄰地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展協(xié)作。但是必須看到，由于種種原因，我國現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作無論從機(jī)制還是效果看，總體存在很多困難與問題，各類區(qū)域協(xié)作要么無疾而終，要么阻礙重重。這主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作組織的權(quán)威性不高，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦面臨涉及各方利益的重大復(fù)雜問題，各方分歧立現(xiàn)，協(xié)調(diào)困難，協(xié)作難于推進(jìn)。二是現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作主要通過定期或不定期會(huì)議、協(xié)議等方式進(jìn)行，制度化程度較低，一旦外部條件稍有變化，合作即趨于停頓。三是缺乏有力的政策工具來推進(jìn)區(qū)域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作僅限于政府之間的合作，企業(yè)和社會(huì)方面的參與幾乎沒有。凡此種種，都使得區(qū)域協(xié)作的推進(jìn)很不理想，影響了區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

三、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新跨區(qū)域行政體制

為了適應(yīng)我國城市群和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，需要總結(jié)、借鑒國外處理區(qū)域公共問題的成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索各類跨區(qū)域的行政管理體制，大力促進(jìn)區(qū)域協(xié)作。

（一）謹(jǐn)慎使用行政區(qū)劃調(diào)整的“利器”

當(dāng)前在討論區(qū)域一體化問題時(shí)，有一種意見是通過調(diào)整行政區(qū)劃使行政區(qū)域與問題區(qū)域相一致，從而達(dá)到快速協(xié)調(diào)解決各類區(qū)域問題的目的。這種建議有一定道理，但由此引起的社會(huì)振蕩太大，成本過高。如果仔細(xì)分析當(dāng)前制約區(qū)域協(xié)同發(fā)展的各類問題就可以發(fā)現(xiàn)，必須通過區(qū)劃調(diào)整來解決的，主要是因人口大量集聚而導(dǎo)致的城市空間狹窄、地方政府治理權(quán)限過小的問題。在這種情況下，的確可通過區(qū)劃調(diào)整將原來屬于農(nóng)村的部分區(qū)域調(diào)入城市區(qū)域，或者推動(dòng)如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（鎮(zhèn)）改（設(shè)）市，或者調(diào)整市轄區(qū)等等。除此之外的一些重大區(qū)域公共問題，如行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、基本公共服務(wù)不均等、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌等，都不需要運(yùn)用區(qū)劃調(diào)整而“用力過猛”，而應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作為著力點(diǎn)，徐圖以進(jìn)。考慮到即使通過區(qū)劃調(diào)整解決了一些問題，但或遲或早這些問題還會(huì)在新的區(qū)劃層面上重新出現(xiàn)時(shí)，就更是如此。

（二）設(shè)立區(qū)域委員會(huì)

相對于調(diào)整行政區(qū)劃，設(shè)立區(qū)域委員會(huì)是一個(gè)較為溫和且更為可行的辦法，適用于推進(jìn)某一區(qū)域的一體化發(fā)展。比如當(dāng)年韓國在推進(jìn)首都圈整備行動(dòng)中，就在中央層面專門設(shè)立了“首都圈整備委員會(huì)”。在我國，以下兩種情況下可考慮設(shè)立區(qū)域委員會(huì)，一是像京津冀一體化這樣帶有顯著政府意圖的國家戰(zhàn)略;二是在涉及多個(gè)省級行政區(qū)的區(qū)域協(xié)同之中。區(qū)域委員會(huì)可有幾種設(shè)立方式：由中央牽頭設(shè)立，由地區(qū)合作產(chǎn)生，或在現(xiàn)在相關(guān)部委中設(shè)立專司區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府的行動(dòng)。區(qū)域委員會(huì)的職責(zé)主要是進(jìn)行長期規(guī)劃、實(shí)施區(qū)域政策，可根據(jù)需要影響地方政府的實(shí)際運(yùn)作。

（三）設(shè)立專門處理區(qū)域公共問題的聯(lián)合機(jī)構(gòu)

對于那些重點(diǎn)集中在一個(gè)或幾個(gè)方面的區(qū)域協(xié)作，則可考慮設(shè)立專司特定問題的某種區(qū)域聯(lián)合機(jī)構(gòu)，比如美國的大都市規(guī)劃組織（MPO）、溫哥華大都市區(qū)的區(qū)域理事會(huì)，都是針對特定區(qū)域內(nèi)特定問題（如交通規(guī)劃、空氣質(zhì)量控制、水處理、垃圾管理等）成立的特定機(jī)構(gòu)。除章程規(guī)定的權(quán)責(zé)之外，這些特定機(jī)構(gòu)無干預(yù)地方政府運(yùn)作的其它權(quán)力，易于為各方接受。在我國目前的區(qū)域協(xié)作中，大部分問題是可以通過這種方式來謀求解決的，比如區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、應(yīng)急處置、流域管理、生態(tài)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通等，當(dāng)然其中要特別重視設(shè)計(jì)出有實(shí)實(shí)在在約束力、能妥善平衡各方利益的行政、財(cái)政規(guī)則，同時(shí)還要有保證實(shí)施的相關(guān)政策工具等。

（四）制定有約束力的區(qū)域協(xié)作規(guī)則

無論是設(shè)立區(qū)域委員會(huì)、還是某種區(qū)域聯(lián)合機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵點(diǎn)之一都在于要有對合作各方形成有明確約束力的相關(guān)規(guī)則。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，無論是國家合作，還是地方政府之間的合作，通常都有相應(yīng)的法律約束，比如歐盟各國的合作有歐盟條約、美國有各類州際協(xié)議等。在我國，總體而言還不具備出臺(tái)區(qū)域協(xié)作相關(guān)法律的條件，但可在國務(wù)院層面、在各部委的具體管理層面，形成要求各地參與區(qū)域協(xié)作的相關(guān)行政規(guī)則，如特定的區(qū)域規(guī)劃、流域管理辦法、空氣質(zhì)量控制條例等，如區(qū)域內(nèi)地方政府公然違反這一規(guī)制，就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行政問責(zé)程序，以對各方形成約束。只有如此，才能抑制區(qū)域協(xié)作因一方的不合作導(dǎo)致的整體協(xié)作破裂的“壞孩子”行徑。

（五）設(shè)計(jì)推動(dòng)區(qū)域協(xié)作的政策工具

區(qū)域協(xié)作要從概念到實(shí)踐、到取得實(shí)實(shí)在在的成效，關(guān)鍵點(diǎn)之二在于必須要有相應(yīng)的政策執(zhí)行工具。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看，主要有兩方面：一是按所要解決的區(qū)域公共問題的特點(diǎn)，設(shè)立由各協(xié)作方共同參與的工作團(tuán)隊(duì)，如專家小組、公眾小組、政府工作團(tuán)隊(duì)等，分別負(fù)責(zé)各階段的執(zhí)行、檢查、評估、改善等，以保證問題的切實(shí)解決與長期穩(wěn)定。二是要有相應(yīng)的技術(shù)分析工具，由于區(qū)域公共問題通常具有高度的專業(yè)性，如流域水質(zhì)問題、大氣污染問題、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌問題，需要專家提供具體的可選方案、成本測算與工作推進(jìn)程序等，為此需要有專門的技術(shù)模型、成本分析、信息分享等技術(shù)工具?？傊吖ぞ呤墙鉀Q復(fù)雜的區(qū)域問題、設(shè)計(jì)利益平衡機(jī)制的關(guān)鍵所在，這方面需要大力創(chuàng)新和加強(qiáng)。

（六）設(shè)計(jì)區(qū)域公共財(cái)政體制

解決區(qū)域公共問題的關(guān)鍵點(diǎn)之三在于資金。由于區(qū)域問題屬于“區(qū)域”而非全國性問題，相關(guān)資金需求不可能全部寄望于中央政府，更現(xiàn)實(shí)的是各方面資金的集合。在此基礎(chǔ)上，既要有解決區(qū)域公共問題所需資金的成本分?jǐn)倷C(jī)制，也要有區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生利益的分享機(jī)制，為此，需要研究相應(yīng)的區(qū)域公共財(cái)政體制。區(qū)域公共財(cái)政體制的要點(diǎn)是，依據(jù)要解決的區(qū)域公共問題的性質(zhì)，引入專業(yè)人員與技術(shù)分析，形成科學(xué)合理、各方易于接受的成本分?jǐn)偤褪找婀蚕頇C(jī)制。

（七）推進(jìn)政府、市場與社會(huì)組織的多元協(xié)作

區(qū)域問題影響的并不只是政府，而是整個(gè)區(qū)域內(nèi)的市場主體和社會(huì)公眾。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，來自公眾的意見與公眾參與是推進(jìn)區(qū)域公共問題得以提上議事日程、推動(dòng)相關(guān)地方政府密切合作的重要外部動(dòng)力源。近期我國京津冀地區(qū)的一體化進(jìn)程也表明，如果沒有來自市場主體的自愿參與，政府政策推行起來頗有困難。因此，推動(dòng)區(qū)域公共問題的解決要積極聽取公眾意見，主動(dòng)形成政府、市場、公眾的多元參與機(jī)制，方能獲得行動(dòng)“最大公約數(shù)”效應(yīng)。除了以上方式，區(qū)域協(xié)同中還涉及一些深層次體制機(jī)制問題，如行政區(qū)經(jīng)濟(jì)問題、基本公共服務(wù)不平等等，需要通過進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界、深入轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步厘清中央與地方事權(quán)范圍等，以謀求相應(yīng)的解決之道?？傊?，隨著我國城市群的形成，區(qū)域協(xié)同越來越成為一個(gè)普遍問題。推進(jìn)區(qū)域協(xié)同，需要適應(yīng)新情況、新問題，破除行政分割的藩蘺，積極創(chuàng)·提高相應(yīng)的技術(shù)水平，多管齊下，方有望取得區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)際成效。

（執(zhí)筆： 經(jīng)濟(jì)學(xué)部 馮俏彬）

責(zé)任編輯：楊再梅