馮曉冬

一、基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌的歷史背景

為適應(yīng)養(yǎng)老保險制度改革初期形勢的需要，1986年，原勞動人事部、財政部同意水利電力部直屬企業(yè)按行業(yè)試行離退休費用統(tǒng)籌，暫不參加地方統(tǒng)籌。之后隨著養(yǎng)老保險制度改革的不斷深化，1993年，國務(wù)院批準鐵道部、交通部等11個行業(yè)實行基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌。為解決部分地區(qū)養(yǎng)老統(tǒng)籌拖欠離退休人員養(yǎng)老金問題，1997年國務(wù)院明確要求建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，逐步將系統(tǒng)統(tǒng)籌移交地方管理。1998年，除人民銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行外，國務(wù)院將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方省級社保部門管理。目前，人民銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要按照國家有關(guān)部門的政策規(guī)定開展基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)籌工作。

二、基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌現(xiàn)狀分析

（一）基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶空賬運行

統(tǒng)籌基金賬戶收不抵支，個人賬戶基金被用于社會統(tǒng)籌賬戶的資金支出，形成養(yǎng)老金收支缺口。造成這種狀況的主要原因是：首先，統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶混賬運行是個人賬戶“空賬”的制度根源。由于按照“以支定收，略有結(jié)余，留有部分積累”的原則征收養(yǎng)老保險費，盡管單位繳費與個人繳費之和大于養(yǎng)老金支出，但統(tǒng)籌資金不能足額支付退休人員養(yǎng)老金，必然會出現(xiàn)擠占挪用個人賬戶資金的現(xiàn)象。其次，轉(zhuǎn)軌歷史成本加大個人賬戶“空賬”規(guī)模。“老人”和“中人”沒有或只有少量養(yǎng)老金積累，這部分人員退休金支出從在職人員繳費資金中墊支，也就是將未來的養(yǎng)老金填補了目前統(tǒng)籌資金的“窟窿”。再次，單位和個人繳費比例偏低也是形成個人賬戶“空賬”的一個重要因素，尤其是單位繳費比例偏低，直接導(dǎo)致個人賬戶資金彌補統(tǒng)籌資金不足。

（二）基本養(yǎng)老保險單位和個人繳費基數(shù)不一致

統(tǒng)籌單位內(nèi)部各部門自行核定個人繳費基數(shù)，系統(tǒng)內(nèi)部的核算標準不統(tǒng)一，存在少報個人繳費基數(shù)的現(xiàn)象。養(yǎng)老金待遇與個人繳費不掛鉤是上述現(xiàn)象存在的根本原因。由于統(tǒng)籌單位執(zhí)行事業(yè)單位離退休費計發(fā)辦法，退休人員養(yǎng)老金與個人賬戶基金存儲額和繳費年限毫無關(guān)聯(lián)，從而導(dǎo)致職工即期工資收入減少而退休待遇卻得不到相應(yīng)提高，而且按現(xiàn)行事業(yè)單位退休待遇計發(fā)辦法，不僅會影響職工個人當期工資水平，還會間接影響職工個人退休金水平，這樣必然會帶來職工繳費意愿不強、統(tǒng)籌管理部門管理難度大等問題。管理部門為減少個人繳費金額，采取降低個人繳費基數(shù)的方法，同時為確保養(yǎng)老保險基金收入水平，單位繳費基數(shù)保持原有水平，最終形成單位繳費基數(shù)大于個人繳費基數(shù)的情況。

（三）基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

主要表現(xiàn)在部分調(diào)出人員因無法轉(zhuǎn)移關(guān)系而被封存?zhèn)€人賬戶，部分調(diào)入人員因無法接續(xù)又重新建立個人賬戶?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》未能充分考慮系統(tǒng)統(tǒng)籌與社會統(tǒng)籌之間的銜接問題是轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的制度性原因。由此造成了一方面，由于統(tǒng)籌單位養(yǎng)老保險資金的籌集、使用與社會統(tǒng)籌標準不一致，社保機構(gòu)無法為調(diào)動人員辦理基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù);另一方面，依據(jù)有關(guān)待遇領(lǐng)取地的規(guī)定，會出現(xiàn)調(diào)離人員或被“雙開”人員，在社會上就業(yè)參保且繳費不足10年的，退休后回統(tǒng)籌單位享受退休待遇的情況。

（四）基金未來支付壓力不斷增大，難以持續(xù)運行

造成這種狀況的主要原因是統(tǒng)籌單位繳費人員有所減少，退休人員逐年增加，養(yǎng)老金支出呈上升趨勢，人口老齡化趨勢明顯，贍養(yǎng)比越來越低，按照現(xiàn)有制度執(zhí)行，幾年后，養(yǎng)老保險基金將出現(xiàn)收不抵支的情況，開始消耗歷年滾存結(jié)余。

（五）養(yǎng)老保險基金管理薄弱，領(lǐng)導(dǎo)重視不足

統(tǒng)籌單位忽視養(yǎng)老保險基金的根本原因是，養(yǎng)老金待遇與個人繳費不掛購，基金管理缺乏動力。由于退休員工退休費與退休待遇水平不掛鉤，員工繳費意愿不高，單位也容易忽視養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的效用，把該項制度看得過于簡單，缺乏長遠考慮。另一重要原因是外部監(jiān)管不到位。近年來，國家制定一系列政策逐步改革企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度，通過完善政策、健全機制、規(guī)范運作，加強了社會保障的監(jiān)督管理。相對于社會統(tǒng)籌，對系統(tǒng)統(tǒng)籌的外部監(jiān)管相對薄弱，在制度建設(shè)、完善機制等方面關(guān)注度不夠，在系統(tǒng)統(tǒng)籌運行和資金籌集使用等方面監(jiān)管不到位。

三、養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌的制度性缺陷分析

（一）不符合社會保障制度發(fā)展方向

“十二五”規(guī)劃綱要提出，“要全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。可見，我國社會保障制度發(fā)展方向是要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，繼續(xù)運行系統(tǒng)統(tǒng)籌顯然不符合社會保障制度發(fā)展方向。

（二）損害勞動力市場統(tǒng)一性，不便于人員流動

由于與社會統(tǒng)籌制度不銜接，造成養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，如果調(diào)離系統(tǒng)，按社會統(tǒng)籌辦法計發(fā)養(yǎng)老金，勢必影響職工個人未來退休待遇水平，不利于人員合理流動。

（三）削弱基金調(diào)劑功能，抵御風(fēng)險能力不高

由于養(yǎng)老保險基金封閉運行，在系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑使用，隨著基金未來支付壓力不斷增大，養(yǎng)老金支出將出現(xiàn)巨大缺口，系統(tǒng)統(tǒng)籌基金的調(diào)劑功能將無能為力。

（四）顯失公平，容易引起社會矛盾

首先，與社會統(tǒng)籌相比，行業(yè)統(tǒng)籌對養(yǎng)老保險基金積累貢獻相對不足，但其退休人員養(yǎng)老金支出卻相對較高。其次，系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)統(tǒng)籌制度統(tǒng)一，但各地區(qū)間退休待遇相差懸殊。退休待遇是退休人員的生活保障，涉及職工個人切身利益，如處理不妥，容易引起和激化社會矛盾。

四、完善養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌制度的對策及建議

（一）深入研究，加強頂層設(shè)計，完善基本養(yǎng)老保險制度

一是逐步理順基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，將個人賬戶與退休待遇掛鉤。二是比照社會平均工資水平設(shè)定上下限，建立參保繳費的激勵約束機制。三是與相關(guān)部門協(xié)商完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和銜接政策。四是適當調(diào)整繳費水平，改變單位和個人繳費比例嚴重倒掛的現(xiàn)狀，逐步做實個人賬戶。

（二）強化管控，抓好四個環(huán)節(jié)，加強養(yǎng)老保險基金管理

一是規(guī)范各級機構(gòu)繳費基數(shù)，確保養(yǎng)老保險費應(yīng)收盡收。二是審慎選擇養(yǎng)老保險基金投資渠道，實現(xiàn)保值增值。三是做好預(yù)警分析，及時制定預(yù)防措施，建立科學(xué)的養(yǎng)老保險基金增長機制，保證養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展。四是強化外部監(jiān)管和內(nèi)部管理，將其納入到社會統(tǒng)籌的監(jiān)管體系中，定期開展檢查和審計，保證養(yǎng)老保險基金安全與完整。

（三）關(guān)注政策，加快改革進程，做好養(yǎng)老保險改革準備

一是加強與社會保障部門溝通聯(lián)系，調(diào)查研究基本養(yǎng)老金過渡政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險制度，為系統(tǒng)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌過渡打好基礎(chǔ)。二是嚴格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于職工退休的政策規(guī)定，不得隨意放寬職工退休條件，提前給職工辦理退休手續(xù);不得擅自提高養(yǎng)老金標準或變相提高待遇水平。

（作者單位：大連市審計局）

責(zé)任編輯：代建明