劉 靜，陸靖慧，葉 子，夏 菁，徐蘊(yùn)慧

（上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

在當(dāng)前上海建設(shè)全球城市及提升國際競爭力格局大背景下，集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀工業(yè)用地（即“198區(qū)域”）減量化對優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義[1～4]。上海市委市政府高度重視該項(xiàng)工作，明確要強(qiáng)化“198”區(qū)域工業(yè)用地的業(yè)態(tài)管理和綜合治理，加大土地整理復(fù)墾力度[5]，上下聯(lián)動、政策聚焦、資金整合，以土地綜合整治為平臺，編制實(shí)施郊野單元規(guī)劃，積極推動“198區(qū)域”工業(yè)用地減量復(fù)墾工作[6,7]。但“198”區(qū)域工業(yè)用地的減量化可能會直接或間接影響到鎮(zhèn)村的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等利益，在開展減量化工作時(shí)如何協(xié)調(diào)各方利益，保證鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展與壯大，是我們亟需研究和解決的問題。

1 198工業(yè)用地基本情況分析

1.1 數(shù)量及分布情況

根據(jù)2010年底土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，198區(qū)域工業(yè)用地總面積184km2，占集建區(qū)外建設(shè)用地總面積的23.59%。從絕對數(shù)量來看，嘉定、浦東、奉賢和松江等區(qū)分布較多，均超過3000hm2；金山、閔行、寶山等區(qū)分布較少，均低于1500hm2。從相對比例來講，崇明縣“198”區(qū)域工業(yè)用地面積占縣域工業(yè)用地總面積比例較高（48%），接近50%，嘉定、青浦、松江、奉賢占比基本在35%左右，金山區(qū)次之（21%），占比低于20%的有三個(gè)區(qū)縣，分別是浦東新區(qū)、寶山區(qū)和閔行區(qū)（圖1）。圖斑空間布局相對較為零散。

1.2 權(quán)屬構(gòu)成情況分析

根據(jù)全市第一批31個(gè)重點(diǎn)郊野單元“198”區(qū)域現(xiàn)狀工業(yè)用地的權(quán)屬調(diào)查結(jié)果，“198”圖斑總面積約為7400hm2，其中集體土地面積5180hm2，占總面積的71%，國有土地面積2220hm2，占總面積的29%。其中，集體土地中地上房屋已轉(zhuǎn)制為企業(yè)或個(gè)人所有的約占集體土地總面積的71%。在上海9個(gè)郊區(qū)縣中，閔行區(qū)的重點(diǎn)郊野單元“198”區(qū)域現(xiàn)狀工業(yè)用地中的集體土地占比最高，達(dá)92%，其中84%的集體土地已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)和個(gè)人所有；崇明縣集體土地占比最低，但也超過了半數(shù)，達(dá)55%，其中48%的集體土地轉(zhuǎn)制為企業(yè)和個(gè)人所有（圖2）。

1.3 工業(yè)用地利用強(qiáng)度分析

“198”區(qū)域工業(yè)用地利用強(qiáng)度相對不高。松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)減量的97家工業(yè)企業(yè)占用土地面積22.68hm2，建筑面積為10.98萬m2，容積率僅為0.48。浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)減量的92家企業(yè)占地面積32.05hm2，建筑面積13.11萬m2，綜合容積率僅為0.41。

圖1 上海九個(gè)郊區(qū)縣“198”區(qū)域工業(yè)用地面積及其占比Fig.1 The industrial land acreage and proportion of “198” area in 9 suburban districts of Shanghai

圖2 上海九個(gè)郊區(qū)縣“198”區(qū)域權(quán)屬情況（附注：集體土地比例=未改制比例+已改制比例）Fig.2 The industrial land ownership situation of “198” area in 9 suburban districts of Shanghai

1.4 工業(yè)用地效能分析

市域工業(yè)用地利用效益不均衡，集建區(qū)外（主要是“198”區(qū)域）存在著大量的低效工業(yè)用地。以松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)為例，從工業(yè)產(chǎn)值來看，該鎮(zhèn)2013年工業(yè)用地效能僅為1.935億元/km2，與全市平均值45億元/km2（2012年）、松江工業(yè)園區(qū)67.7億元/km2相比，“198區(qū)域”工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值明顯較低；從工業(yè)結(jié)構(gòu)來看，“198”區(qū)域零星分布的工業(yè)企業(yè)絕大多數(shù)集中在機(jī)械制造、紡織服裝加工和四大特種工藝類行業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)，多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小，耗能大，污染大，存在一定的安全隱患。

2 “198”區(qū)域工業(yè)用地減量化對鎮(zhèn)村利益的影響

2.1 對經(jīng)濟(jì)利益的影響

（1）對地方政府稅收的影響

“198”區(qū)域工業(yè)用地減量會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入（包括向鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，城建稅、教育費(fèi)附加、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅和代扣繳納的個(gè)人所得稅等）減少。以小昆山鎮(zhèn)為例，2013年“198”區(qū)域零星分布的97家工業(yè)企業(yè)共上繳稅收1508.67萬元，畝均稅收2.44萬元。其減量化后必然會對鎮(zhèn)政府及各村級集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政收入將帶來一定的沖擊，但由于這部分企業(yè)多數(shù)屬于傳統(tǒng)的資源消耗型、發(fā)展粗放型產(chǎn)業(yè)，效益相對較差，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入的影響有限。

（2）對村集體經(jīng)濟(jì)組織租金收入的影響

經(jīng)調(diào)查，目前各村年收入主要由村集體自有經(jīng)營性物業(yè)出租租金、轉(zhuǎn)移支付、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)以及機(jī)動地承包經(jīng)營收入等部分組成。總體抽樣調(diào)查情況顯示，目前各村租金收入占村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入的比重大部分在30%以下，主要原因是“198”區(qū)域企業(yè)改制比例總體較高。

“198”區(qū)域減量化對不同區(qū)位、發(fā)展階段村集體經(jīng)濟(jì)組織在收入方面的影響不同。對純農(nóng)村莊，其城鎮(zhèn)化水平相對較低，“198”區(qū)域工業(yè)用地?cái)?shù)量較少，租金收入在村集體經(jīng)濟(jì)組織收入中占比較??；對于工業(yè)化程度較高的村莊，其村辦企業(yè)、村屬廠房等資產(chǎn)較多，租金收入占村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入比例相對較大。以浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)為例，其16個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)總收入為3719.67萬元，其中土地和廠房租金收入為397.3萬元，僅占總收入的10.7%。但鎮(zhèn)南村、趙橋村該比例占到了20%以上，“198”減量對其影響相對較大，果園村、扶欄村、龍樹村該比例均在1%以下，“198”減量對其影響相對較?。▓D3）。

圖3 浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)各村租金收入占集體經(jīng)濟(jì)總收入比重(2013年)Fig.3 Ratio of rental income to total collective economic organizations’income in Datuan town of Pudong new district

2.2 對社會效益的影響

一是對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的影響，主要包括對吸納勞動力能力和對本地就業(yè)勞動力收入兩方面；二是對總體社會治理等方面的影響。

（1）對吸納勞動力數(shù)量的影響

隨著減量化的開展，198區(qū)域的工業(yè)企業(yè)會停止經(jīng)營，影響本村、本鎮(zhèn)的農(nóng)民就業(yè)。從近郊、中郊、遠(yuǎn)郊三個(gè)區(qū)域各選一個(gè)典型鎮(zhèn)對就業(yè)情況進(jìn)行了分析（表1）。

表1 上海郊區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)Table 1 The employment situation of typical township enterprises in suburban districts of Shanghai

近郊的浦江鎮(zhèn)，減量化前共容納就業(yè)人口13058人，平均每家企業(yè)提供4.1個(gè)本地勞動力就業(yè)崗位，11.7個(gè)外地勞動力就業(yè)崗位；中郊的小昆山鎮(zhèn)（零星分布企業(yè)），減量化前共容納就業(yè)人口1446人，平均每家企業(yè)提供8.1個(gè)本地勞動力就業(yè)崗位，6.7個(gè)外地勞動力崗位；遠(yuǎn)郊的廟鎮(zhèn)，減量化前共容納就業(yè)人口1618人，平均每家企業(yè)提供9.5個(gè)本地勞動力就業(yè)崗位，1.5個(gè)外地勞動力就業(yè)崗位。從數(shù)量上看，平均每家企業(yè)減量影響勞動力數(shù)量大致在10～15人左右，相對來說，減量化對近郊地區(qū)的就業(yè)影響較大。從人口結(jié)構(gòu)上看，越靠近郊，集建區(qū)外企業(yè)吸引的外來人口愈多，換言之，相對來說，遠(yuǎn)郊區(qū)的減量化對本地人口的就業(yè)影響更大。減量化后，鎮(zhèn)村，尤其是遠(yuǎn)郊鎮(zhèn)村，將面臨較大的剩余勞動力安置的挑戰(zhàn)。

（2）對本地就業(yè)勞動力收入的影響

“198”區(qū)域工業(yè)用地的減量對當(dāng)?shù)卦谶@些企業(yè)就業(yè)的勞動力的經(jīng)濟(jì)收入也有一定影響。以小昆山為例，2013年，小昆山“198”區(qū)域零星分布的97家工業(yè)企業(yè)共吸納就業(yè)人數(shù)1446人次，對這些勞動者而言，在企業(yè)中工作所獲得的工資收入是他們重要的經(jīng)濟(jì)來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，這些就業(yè)人員的平均工資為34067元/年，人均收入最低為20004元/年，最高的涇德村上海琪宇鈑金制造廠人均工資達(dá)到64319元/年，人均收入在20000～30000元/年的企業(yè)數(shù)量最多。減量化后，該部分人員的就業(yè)收入將會受到不同程度的影響。

（3）減緩社會治理壓力

按照“六普”數(shù)據(jù)，小昆山鎮(zhèn)常住人口51606人，其中戶籍人口18572人，僅占36%；浦江鎮(zhèn)常住人口29.27萬人，其中戶籍人口11.12萬人，僅占38%。60%以上的外來人口使得村集體經(jīng)濟(jì)組織需在社會治安、計(jì)生、房管、城建等條線配備隊(duì)伍，公共管理支出日益增長，社會管理壓力較大?！?98”區(qū)域企業(yè)吸引了大部分外來人口就業(yè)，工業(yè)用地減量后，相應(yīng)部分外來人口會轉(zhuǎn)移就業(yè)，可減少村一級公共管理支出。

2.3 對生態(tài)環(huán)境效益的影響

“198”區(qū)域零星分布的工業(yè)企業(yè)類型眾多，對生態(tài)環(huán)境的影響也不盡相同，調(diào)查結(jié)果顯示，總體來講，該區(qū)域工業(yè)用地普遍存在耗能大、污水納管情況不理想等問題，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了極大的破壞和危害。以小昆山為例，97家企業(yè)中對環(huán)境污染較大的四大特種工藝類行業(yè)企業(yè)（鑄、鍛、熱、鍍）和化工企業(yè)分別有9家和5家，對環(huán)境影響稍小的廢舊塑料回收利用型企業(yè)和倉儲物流企業(yè)分別有2家和3家，另外還有機(jī)械制造、紡織服裝、食品加工等產(chǎn)業(yè)。減量化后減少了這類點(diǎn)源污染源，小昆山預(yù)計(jì)每年能減少能耗0.72萬噸煤，減少工業(yè)污水排放量3.54萬噸。嘉北郊野公園一期減量企業(yè)128家，預(yù)計(jì)減少年工業(yè)污水排放88萬噸，減量化企業(yè)所在鎮(zhèn)村的生態(tài)環(huán)境將得到極大的改善。

3 壯大鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織利益的對策與措施

“198”區(qū)域工業(yè)用地單純地減量會對鎮(zhèn)村的租金、稅收收入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)以及就業(yè)收入等帶來一定的負(fù)面影響，必須采取相應(yīng)的措施使得減量化與鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益增加相掛鉤，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加相掛鉤。

3.1 基本原則

一是堅(jiān)持“輸血”與“造血”并舉，積極出臺扶持政策，著力構(gòu)建鎮(zhèn)村發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。一方面，通過開發(fā)建造經(jīng)營性物業(yè)，積極構(gòu)建長效“造血”機(jī)制，構(gòu)建鎮(zhèn)村發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制；另一方面，在項(xiàng)目開展初期，因“198”工業(yè)用地的減量對村級集體經(jīng)濟(jì)組織的利益直接造成了影響，且物業(yè)建造需要一定的時(shí)間，建議通過“輸血”機(jī)制給鎮(zhèn)村予以一定的補(bǔ)貼。

二是堅(jiān)持強(qiáng)“村”和富民同步，突出形成“造血”機(jī)制，著力放大鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在效應(yīng)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及減量化工作的開展，集建區(qū)外的工業(yè)用地將逐步拆除復(fù)墾，一方面，要以郊野單元規(guī)劃為依托，因地制宜，統(tǒng)籌謀劃，營造具有地域特色的經(jīng)營性物業(yè)，切實(shí)形成長效造血機(jī)制；同時(shí)，也要解決好因198工業(yè)用地減量釋放的剩余勞動力就業(yè)問題，做到強(qiáng)村與富民同步，在鎮(zhèn)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)城融合，放大鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在效應(yīng)。

3.2 基本措施

當(dāng)前，上海市政府層面已經(jīng)出臺了一些措施，包括對減量化工業(yè)用地予以20萬/畝的補(bǔ)貼[8]；增減掛鉤政策疊加規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)，也即在增減掛鉤政策的基礎(chǔ)上，同時(shí)可將減量的建設(shè)用地空間按一定比例轉(zhuǎn)化為可供開發(fā)的新增用地空間（簡稱“類集建區(qū)”），將所獲利益反哺實(shí)施減量的集體經(jīng)濟(jì)組織，建立鎮(zhèn)、村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織長效增收機(jī)制[9]；提高帶動地塊開發(fā)強(qiáng)度，也即對與建設(shè)用地減量化相掛鉤的帶動開發(fā)地塊，可以在一定范圍內(nèi)對控詳進(jìn)行調(diào)整，以產(chǎn)生盡可能多的開發(fā)帶動效益等；“經(jīng)營造血”地塊可定向出讓，即在產(chǎn)權(quán)清晰、受益人明確的前提下，通過區(qū)縣人民政府集體決策，可通過在減量化掛鉤建新區(qū)內(nèi)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中，采取限定地價(jià)、競無償或限價(jià)提供經(jīng)營性物業(yè)（如公共租賃房、配套商業(yè)等）的方式，定向用于建設(shè)用地減量化的集體經(jīng)濟(jì)組織提供長遠(yuǎn)收益保障等[10]。在以上措施的基礎(chǔ)上，也制定了多種措施促進(jìn)農(nóng)民再就業(yè)，加大了產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多部門的政策和資源整合力度。同時(shí)各區(qū)也紛紛出臺了各種措施支持減量化工作開展，明確對減量化所得“雙指標(biāo)”可以進(jìn)行收購，當(dāng)前，金山區(qū)收購價(jià)格為70萬/畝[11]，嘉定區(qū)為100萬/畝[12]。

總體來說，壯大減量化鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織長效收益的核心是在區(qū)（縣）層面依據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位條件、土地需求以及規(guī)劃條件等，加強(qiáng)總體統(tǒng)籌，安排好類集建區(qū)，使用好“雙指標(biāo)”。

3.3 運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

在上述基本措施基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有政策，對集體經(jīng)濟(jì)組織造血機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)模式進(jìn)行設(shè)計(jì)。“198”區(qū)域工業(yè)用地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換包括指標(biāo)交易、物業(yè)置換、作價(jià)入股等多種模式，在具體應(yīng)用時(shí)，可綜合使用，最大程度發(fā)揮工業(yè)用地資產(chǎn)的作用。

（1）指標(biāo)交易模式

將實(shí)施減量化所得新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在一定區(qū)域指標(biāo)交易平臺上進(jìn)行交易的做法。該種模式較適于遠(yuǎn)郊地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，地價(jià)較低，產(chǎn)業(yè)用地出讓所獲得收益低于指標(biāo)買賣所得收益。而對于近郊經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其一般耕地占補(bǔ)后備資源不足，且在當(dāng)前新增建設(shè)用地計(jì)劃日趨收緊的情況下，“雙指標(biāo)”均缺乏，有購進(jìn)指標(biāo)的需求。通過指標(biāo)有償交易流轉(zhuǎn)制度，加大對建設(shè)用地減量化區(qū)域的支持力度，彌補(bǔ)減量化成本。該模式通常和其它模式配合使用。

（2）鎮(zhèn)內(nèi)物業(yè)置換模式

以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）作為一個(gè)系統(tǒng)，集建區(qū)外建設(shè)用地減量后，利用產(chǎn)生的“類集建區(qū)”及“雙指標(biāo)”在工業(yè)區(qū)塊內(nèi)落地標(biāo)準(zhǔn)廠房或結(jié)合農(nóng)民安置基地建設(shè)配套商業(yè)用房，各村按照拆除“198”企業(yè)用地面積、建筑面積等折算標(biāo)準(zhǔn)廠房或按照“198”區(qū)域租金收益損失份額及其它參考因素分配商業(yè)用房，后續(xù)通過經(jīng)營性物業(yè)獲取長效收益，形成增收機(jī)制。

（3）全區(qū)統(tǒng)籌物業(yè)置換模式

該模式下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均拿出一部分“類集建區(qū)”空間由全區(qū)統(tǒng)籌，在新城周邊等級差地租效益顯著的區(qū)域布局、開發(fā)、建造經(jīng)營性物業(yè)，各鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織享有與自己貢獻(xiàn)類集建區(qū)和“雙指標(biāo)”價(jià)值相匹配的物業(yè)份額，通過該物業(yè)的長期經(jīng)營獲取長效收益。該模式可充分彰顯級差地租收益，更有利于區(qū)域總體層面空間布局以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，但由于涉及到利益方較多，總體統(tǒng)籌難度也相對較大。

（4）作價(jià)入股模式

該模式將拆舊區(qū)和建新區(qū)統(tǒng)籌考慮，引入社會資本，成立項(xiàng)目經(jīng)營公司，各村以其拆舊區(qū)的土地發(fā)展權(quán)（包括應(yīng)該返還的類集建區(qū)空間，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)）和土地整治補(bǔ)充的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)入股，通過在類集建區(qū)建造經(jīng)營性物業(yè)，達(dá)到長效造血的效果。具體可采用PPP模式，地產(chǎn)公司和政府聯(lián)合共建，將小城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、居住空間統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌開發(fā)，地產(chǎn)公司獲取經(jīng)營性物業(yè)一定年限的經(jīng)營權(quán)，之后交予鎮(zhèn)政府作為村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織長效造血之源。

在同一個(gè)項(xiàng)目中，指標(biāo)調(diào)劑模式、物業(yè)置換模式和作價(jià)入股三種典型模式可以使用一種或者多種，同時(shí)“198”工業(yè)用地的減量、置換物業(yè)的建造應(yīng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化布局規(guī)劃等一并開展，三產(chǎn)聯(lián)動，激發(fā)郊野地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，促進(jìn)郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入水平，壯大鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織長效收益。

4 結(jié)論與討論

一是“198”區(qū)域工業(yè)用地布局相對分散、70%土地歸集體所有，50%房屋歸私人所有，利用強(qiáng)度相對不高，效益相對較差。二是“198”區(qū)域工業(yè)用地減量短期內(nèi)會使鎮(zhèn)級稅收收入及村集體經(jīng)濟(jì)組織租金收入出現(xiàn)一定程度的降低；同時(shí)，吸納勞動力就業(yè)能力降低，基本減少一個(gè)企業(yè)，平均影響就業(yè)數(shù)量在15人左右，就業(yè)勞動力年經(jīng)濟(jì)收入每年減少3.5萬元左右；另外，可以直接地積極地降低公共管理成本，減少污染源，改善生態(tài)環(huán)境。三是針對“198”區(qū)域工業(yè)用地對鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)利益造成的負(fù)面影響，要堅(jiān)持“輸血”與“造血”并舉，突出形成“造血機(jī)制”，著力放大鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在效應(yīng)，充分利用現(xiàn)有政策，積極探索指標(biāo)交易模式、鎮(zhèn)內(nèi)物業(yè)置換模式、全區(qū)統(tǒng)籌物業(yè)置換模式、作價(jià)入股模式等運(yùn)作模式。

需要討論的是，本文僅以部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，對“198”工業(yè)用地減量對鎮(zhèn)村利益的影響進(jìn)行了分析，對全市面上總體情況的判斷具有一定的局限性，后續(xù)有待進(jìn)一步拓展研究范圍；而對于壯大鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作模式的設(shè)計(jì)還停留在設(shè)想層面，這當(dāng)中主要涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益平衡問題，尚有待進(jìn)一步深化研究，并通過試點(diǎn)逐步予以完善。

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