陳 波

（陜西省社會科學院 政法所， 陜西 西安 710065）

知識產(chǎn)權“兩法銜接”機制的立法完善

陳 波

（陜西省社會科學院 政法所， 陜西 西安 710065）

完善立法是增強知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法銜接的前提與基礎。通過對現(xiàn)有知識產(chǎn)權兩法銜接法律制度進行分析歸納，可以發(fā)現(xiàn)相關法律制度雖初具規(guī)模，但是仍然存在政出多頭、內(nèi)容沖突、效力等級低、體系不健全等問題。由此提出需要從更新立法理念、整合立法資源、加強人大立法、加快法律清理、強化對法律實施的監(jiān)督等方面予以完善。

知識產(chǎn)權;行政執(zhí)法;刑事司法;銜接機制

行政執(zhí)法與刑事司法并行保護是知識產(chǎn)權公力救濟的基本模式。它符合知識產(chǎn)權“正由傳統(tǒng)意義上的私權蛻變?yōu)橐环N私權公權化的權利”之發(fā)展趨勢[1]，表明“知識產(chǎn)權制度在保護知識產(chǎn)權人的專有權的同時,更加注重保障知識產(chǎn)權的社會公共利益的實現(xiàn)”[2]，同時，也是我國自改革開放以來保護知識產(chǎn)權的傳統(tǒng)做法。經(jīng)過三十余年的發(fā)展，“雙軌制”并行保護模式通過有效發(fā)揮行政和司法機關各自優(yōu)勢，有力打擊了知識產(chǎn)權違法犯罪行為，形成對知識產(chǎn)權違法犯罪行為的高壓態(tài)勢。但在實踐中也存在“立法混亂、管轄重疊、地方保護主義與腐敗的干擾等問題”等不良傾向而導致銜接不暢的情形[3]。本文通過審視知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的立法現(xiàn)狀，指出其中存在的缺陷并思考健全立法的途徑，希望以此能對加強我國知識產(chǎn)權兩法銜接機制乃至整個知識產(chǎn)權保護工作有所助益。

一、知識產(chǎn)權“兩法銜接”的內(nèi)涵及必要性

從規(guī)范公權力和實現(xiàn)公權力對社會治理效果而言，加強“兩法銜接”是對行政執(zhí)法與刑事司法的普遍要求，但就知識產(chǎn)權保護來講，“兩法銜接”還有其獨特的內(nèi)涵。

（一）知識產(chǎn)權“兩法銜接”的內(nèi)涵

1．當前學界關于知識產(chǎn)權“兩法銜接”內(nèi)涵的認識

目前，學界對知識產(chǎn)權“兩法銜接”尚未形成較為權威的定義。多數(shù)研究成果普遍認為“兩法銜接”是指知識產(chǎn)權行政機關在執(zhí)法時若發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的行為需要依據(jù)法律規(guī)定向司法機關移送。當然，在具體表述中又有不同的側重點。有些觀點側重于從行政執(zhí)法和刑事司法兩種公權力之間的的平衡與協(xié)作角度界定知識產(chǎn)權兩法銜接，認為“兩法銜接”指的是涉嫌犯罪的行為如何在行政權體系和司法權體系之間平穩(wěn)有序地過渡”[3]，或者是指“有關部門在查處知識產(chǎn)權犯罪過程中，各司其職，相互配合、相互制約，依法追究涉嫌知識產(chǎn)權犯罪人員的刑事責任的辦案協(xié)作制度”[4]；另有些觀點則側重于對知識產(chǎn)權刑事犯罪的識別和追訴角度研究兩法銜接，認為“其核心內(nèi)容在于將行政執(zhí)法過程中超越行政執(zhí)法范疇、涉嫌構成犯罪的知識產(chǎn)權案件從一般行政執(zhí)法程序中分流出來，由公安機關立案進行刑事偵查，再匯集到檢察機關進行審查，最后由其決定是否提起公訴”[5]，或者說“是在知識產(chǎn)權行政執(zhí)法和司法活動中針對可能要追究刑事責任的案件所采取的動態(tài)移送流程和案情反饋機理”[6]。

顯然，學者們對“兩法銜接”的內(nèi)容雖表示有所差異，但基本都是以規(guī)范行政執(zhí)法為出發(fā)點，并且以加強對知識產(chǎn)權違法犯罪行為的打擊為主要目的。

2. 本文對知識產(chǎn)權“兩法銜接”的界定

（1）知識產(chǎn)權“兩法銜接”的特點

與一般的人身權利和財產(chǎn)權利不同，知識產(chǎn)權具有較為獨特的屬性與特征。首先，知識產(chǎn)權存在的正當性不僅在于知識產(chǎn)品是權利人所創(chuàng)造的勞動產(chǎn)品因而應當予以保護，更在于它是權利人與其他社會成員的契約，根據(jù)此契約權利人可以享有一定期限的壟斷權利，由此激發(fā)權利人和社會公眾更大的創(chuàng)新熱情，所以激勵創(chuàng)新是保護知識產(chǎn)權的重要目的之一；其次，知識產(chǎn)權的客體即知識產(chǎn)品是一種智力成果，具有非物質(zhì)性的屬性，知識產(chǎn)權所有人無法通過象物權那樣的占有來實現(xiàn)對知識產(chǎn)品的權利，這就加大了知識產(chǎn)品與權利人相分離的風險；再次，知識產(chǎn)品還具有公共產(chǎn)品的特征，可以為不特定多數(shù)人同時共享使用，其中的“搭便車”行為雖不會造成知識產(chǎn)品有形的損耗，但減損了權利人的合法利益；最后，知識產(chǎn)品本身是科學技術或者文化符號信息，具有較強的專業(yè)性?！斑@種專業(yè)性不僅僅在于許多知識產(chǎn)權案件都有可能涉及技術問題，還在于其具有比一般技術問題更復雜的法律特殊性。而這種與技術相關的法律特殊性是非經(jīng)專業(yè)訓練的法官所無法準確理解與把握的?！盵7]知識產(chǎn)權上述特征決定了知識產(chǎn)權“兩法銜接”具有不同于其他領域“兩法銜接”的特點：

第一，知識產(chǎn)權“兩法銜接”的目標更為多元。其他領域的兩法銜接，如醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、煙草等領域，主要是以打擊違法犯罪為主要目的。但是，保護知識產(chǎn)權的目的除了打擊犯罪、保護權利人合法權利之外，還在于激勵創(chuàng)新以及實現(xiàn)公益與私權的平衡等。特別是在當前中央提出實施“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”的背景下，激勵創(chuàng)新也就成為完善知識產(chǎn)權兩法銜接機制必須應對的問題。

第二，知識產(chǎn)權“兩法銜接”的專業(yè)性更強。知識產(chǎn)品的非物質(zhì)性特征使得侵犯知識產(chǎn)權的形式也更加隱蔽和多樣，對侵權數(shù)額及造成損失的計算也更為復雜，這對完善知識產(chǎn)權“兩法銜接”機制提出了更高的要求。

（2）本文對知識產(chǎn)權“兩法銜接”內(nèi)涵的界定

本文認為知識產(chǎn)權“兩法銜接”是指知識產(chǎn)權行政管理機關與司法機關之間就知識產(chǎn)權違法行為在涉嫌構成犯罪需要追究刑事責任或雖不構成犯罪但需要依法追究行政責任時，由知識產(chǎn)權行政管理機關將涉嫌犯罪行為依法移交給司法機關，由司法機關對該行為履行刑事追訴程序，或者對刑事訴訟中不構成犯罪但涉嫌需要給予行政處罰的行為，由司法機關依法向有關知識產(chǎn)權行政管理機關移送并由知識產(chǎn)權行政管理機關對該行為履行行政處罰程序的活動。所以，兩法銜接機制是知識產(chǎn)權行政機關和司法機關之間就打擊知識產(chǎn)權違法犯罪活動的一種辦案協(xié)作機制。

（二）加強知識產(chǎn)權“兩法銜接”的必要性

知識產(chǎn)權兩法銜接是知識產(chǎn)權保護的重要內(nèi)容，是完善知識產(chǎn)權保護鏈條的重要環(huán)節(jié)。知識產(chǎn)權兩法銜接機制的不斷完善，能夠整合知識產(chǎn)權保護領域的公共資源，加強知識產(chǎn)權保護力度，推進知識產(chǎn)權戰(zhàn)略順利實施，提升國家與地方社會的創(chuàng)新能力與核心競爭力。具體來說，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.有助于打造無縫鏈接的知識產(chǎn)權保護體系

知識產(chǎn)權兩法銜接是為了完善公權力對違法犯罪行為的責任追究與處罰，最大限度實現(xiàn)知識產(chǎn)權保護功能。目前我國的知識產(chǎn)權保護體系中，不僅行政保護與司法保護相互獨立，即使在行政保護內(nèi)部，專利、商標、版權、商業(yè)秘密、植物新品種領域的知識產(chǎn)權行政執(zhí)法工作分別由不同行政機關來實施。這一方面固然細化了知識產(chǎn)權保護工作，滿足了知識產(chǎn)權執(zhí)法專業(yè)化、精細化要求，另一方面也造成保護資源分散，形成行政執(zhí)法與刑事司法之間、不同行政執(zhí)法機關之間的知識產(chǎn)權保護銜接不足等問題。所以，加強知識產(chǎn)權保護力度，首先要整合知識產(chǎn)權保護力量，形成知識產(chǎn)權保護合力。如果將知識產(chǎn)權行政執(zhí)法視為一個包含著眾多執(zhí)法部門的橫向聯(lián)合，那么知識產(chǎn)權刑事司法程序就是一個包含公檢法在內(nèi)的縱向追訴鏈條。正因如此，我們認為加強知識產(chǎn)權保護工作就是要編制好一張由行政執(zhí)法部門組成的緯線與刑事司法部門組成的經(jīng)線所形成的保護網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)網(wǎng)絡中不同節(jié)點之間的無縫鏈接。

2.有助于推動知識產(chǎn)權法治建設進程

健全知識產(chǎn)權兩法銜接機制，是推動知識產(chǎn)權法治建設的重要內(nèi)容。首先，知識產(chǎn)權兩法銜接機制的健全，為行政執(zhí)法與刑事司法之間互相移送案件提供了法律依據(jù)，完善了知識產(chǎn)權法律保護體系；其次，知識產(chǎn)權兩法銜接機制的健全，有助于推進依法行政，提升知識產(chǎn)權行政機關的執(zhí)法能力；再次，健全知識產(chǎn)權兩法銜接機制，有助于實現(xiàn)刑事司法公正，發(fā)揮司法機關在協(xié)同打擊知識產(chǎn)權違法活動中的重要作用；最后，健全知識產(chǎn)權兩法銜接機制，需要強化法律監(jiān)督，從而使知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法接受各方面的監(jiān)督，進而推動知識產(chǎn)權法治建設進程。

3.有助于推進創(chuàng)新型國家快速發(fā)展

黨中央和國務院制定了《國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略綱要》及其他一系列政策法規(guī)，將知識產(chǎn)權戰(zhàn)略作為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，并將創(chuàng)造、運用、保護、管理作為國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略體系的重要內(nèi)容。知識產(chǎn)權保護無疑居于核心地位，知識產(chǎn)權保護是實施知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的重要內(nèi)容與基本前提，離開了保護這一重要內(nèi)容，知識產(chǎn)權創(chuàng)造就失去動力之源，知識產(chǎn)權運用、管理更無從談起，甚至知識產(chǎn)權制度存在的意義與價值也會蕩然無存。兩法銜接機制的建立健全，不僅會直接推動知識產(chǎn)權保護工作的廣泛開展，也會對知識產(chǎn)權創(chuàng)造、運用、管理產(chǎn)生積極影響。一方面，兩法銜接機制的建立健全，凈化了知識產(chǎn)權運行的社會環(huán)境，為知識產(chǎn)權創(chuàng)造、運用、管理提供了良好的外部條件。另一方面，知識產(chǎn)權創(chuàng)造、運用、管理中存在的問題，需要通過知識產(chǎn)權保護工作得以解決，如知識產(chǎn)權創(chuàng)造中的權益劃分、知識產(chǎn)權運用中的融資擔保、知識產(chǎn)權管理服務中的維權救助等。建立健全兩法銜接機制，加強知識產(chǎn)權保護，可以在一定程度上降低知識產(chǎn)權創(chuàng)造、運用、管理中發(fā)生問題的風險。

二、知識產(chǎn)權“兩法銜接”的立法現(xiàn)狀及其缺陷

（一）知識產(chǎn)權“兩法銜接”的立法現(xiàn)狀

1996年，《中華人民共和國行政處罰法》首次以法律文件形式規(guī)定了“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任”。2000年，公安部、國家工商行政管理總局、國家知識產(chǎn)權局聯(lián)合發(fā)布了《關于在查處侵犯知識產(chǎn)權違法犯罪案件工作中加強協(xié)作配合的通知》（公通字[2000]88號）。該文件首次對知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法的銜接配合做出規(guī)定，指出“各級公安機關、工商行政管理機關、專利工作管理部門在打擊侵犯知識產(chǎn)權違法犯罪活動工作中，應進一步加強協(xié)作配合，充分發(fā)揮各自在打擊工作上的優(yōu)勢，在偵辦大要案件時，要適時采取聯(lián)合行動，形成打擊合力，嚴厲打擊此類違法犯罪活動”。2001年，國務院制定了《行政機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對行政機關向司法機關移送涉嫌犯罪行為作出了較為詳細的制度設計。之后，國務院、最高檢、最高法、國家有關部委等部門以及各級地方政府等都紛紛制定或者聯(lián)合發(fā)布了一大批關于建立健全知識產(chǎn)權兩法銜接的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性法律文件，這為我國知識產(chǎn)權兩法銜接機制的運行提供了堅實的制度基礎。截至本文寫作時為止，已搜集到涉及知識產(chǎn)權兩法銜接的法律法規(guī)和規(guī)章類文件已有27部之多。從立法內(nèi)容而言，主要包括以下方面：

1.知識產(chǎn)權“兩法銜接”中的移送主體

所謂移送主體是指由哪個機構啟動移送程序，將工作中所涉及的案件向其他機構移送。這主要包括知識產(chǎn)權行政執(zhí)法機關與刑事司法機關。目前的立法對行政機關發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪行為需要向司法機關移送的規(guī)定較多，而對司法機關發(fā)現(xiàn)的不需要追究刑事犯罪但涉嫌行政處罰而需要向行政機關移送的規(guī)定較少。

有些法規(guī)對“兩法銜接”中的行政機關范圍做了界定。如《行政機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》第2條明確指出：該規(guī)定中的行政執(zhí)法機關，主要是指依照法律法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，對于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序等違法行為具有行政處罰權的行政機關，以及依據(jù)法律法規(guī)授權具有管理公共事務職能并在授權范圍內(nèi)能實施行政處罰的社會組織。就知識產(chǎn)權領域而言，對侵犯專利、商標、版權、商業(yè)秘密等違法行為具有行政處罰權的行政執(zhí)法機關，即知識產(chǎn)權局、工商局、版權局、海關、文化、質(zhì)檢、工信以及農(nóng)林等具體部門如果發(fā)現(xiàn)涉嫌知識產(chǎn)權犯罪的行為都有向司法機關移送的法律義務。

相較而言，目前立法文件對司法機關發(fā)現(xiàn)不需追究刑事責任但涉嫌行政處罰的行為如何向行政機關移送缺乏明確和統(tǒng)一規(guī)定。有極少數(shù)法律文件，如最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合頒布的《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》中僅對公安機關需要向行政執(zhí)法機關移送“經(jīng)審查沒有犯罪事實，或在立案后認為犯罪情節(jié)顯著輕微而不需追究刑事責任，但依法應追究行政責任的違法行為”。該文件還指出：“公安機關應及時將案件移送至行政執(zhí)法機關，由有關行政機關做出處理，并將處理結果書面告知公安機關和人民檢察院?！?/p>

需要注意的是，在兩法銜接中公安機關一般被視為承擔犯罪偵查職能的司法機關，因此在立法中常被排除在行政機關的范圍之外。但這不僅忽視了公安機關還是承擔著社會管理職能的行政機關，而且在知識產(chǎn)權執(zhí)法實踐中公安機關常常作為聯(lián)合執(zhí)法主體出現(xiàn)。于是，籠統(tǒng)地將公安機關作為司法機關并不合適。現(xiàn)有立法文件對公安機關在“兩法銜接”中的地位也認識模糊甚至混亂，如公安部分別與國家知識產(chǎn)權局、國家工商局、國家版權局分別就專利、商標和版權行政執(zhí)法與司法銜接配合的法律文件中，所規(guī)定的主管部門并不一致。就專利、商標而言，是由公安部的經(jīng)偵部門負責與專利和商標行政執(zhí)法機關銜接，而對版權的“兩法銜接”則是由“公安部治安管理局”負責。顯然，就版權兩法銜接而言，很難說是行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。

2.知識產(chǎn)權“兩法銜接”中的移送對象

知識產(chǎn)權兩法銜接中的移送對象是指行政執(zhí)法機關向司法機關或者后者向前者移送的內(nèi)容，對此現(xiàn)有立法規(guī)定比較混亂。有的文件規(guī)定需移送涉嫌犯罪案件，有些則規(guī)定移送涉嫌犯罪的案件線索，還有些文件則將二者都加以規(guī)定。如《關于在打擊侵犯著作權違法犯罪工作中加強銜接配合的暫行規(guī)定》就要求著作權行政執(zhí)法機關在向司法機關移送涉嫌著作權犯罪行為時“先移送案件線索，在公安司法機關決定立案后，再移送涉嫌犯罪的案件”。

有少數(shù)法律文件對司法機關向行政執(zhí)法機關移送涉嫌追究行政責任的行為做了簡要規(guī)定，如上述《關于在打擊侵犯著作權違法犯罪工作中加強銜接配合的暫行規(guī)定》就要求公安司法機關先向相關著作權行政執(zhí)法機關通報違法案件線索，由著作權行政執(zhí)法機關依法審查所通報的案件線索，若認為存在侵犯行政違法事實并且依法決定立案的，著作權行政執(zhí)法機關書面通知通報案件線索的公安機關。比較遺憾的是，上述規(guī)定僅是對著作權領域兩法銜接的規(guī)定，而缺乏對整個知識產(chǎn)權領域中司法機關向行政機關移送涉嫌追究行政責任的規(guī)定。

3.知識產(chǎn)權“兩法銜接”中的移送程序

目前對知識產(chǎn)權兩法銜接中移送程序的規(guī)定主要有三個方面：其一是關于行政機關發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪向公安司法機關移送時的程序；其二是公安司法機關接收行政機關移涉嫌犯罪行為的程序；其三是公安司法機關不接收涉嫌犯罪案件或案件線索時行政機關的異議程序。對上述第一個移送程序規(guī)定的法律文件較多，而對于第二、第三個方面的規(guī)定非常少。即使如此，現(xiàn)有法律文件對移送程序規(guī)定有很多不一致的地方。如就知識產(chǎn)權行政執(zhí)法機關在向公安司法機關通知或通報涉嫌知識產(chǎn)權犯罪線索方面，各法律文件規(guī)定就有很大差異。《公安部和海關總署關于加強知識產(chǎn)權執(zhí)法協(xié)作的暫行規(guī)定》對于海關向公安機關通報侵權嫌疑貨物或者物品的情況要求海關機關“原則上應當采取書面形式。如情況緊急，也可予以口頭通報”，而公安部和國家工商總局聯(lián)合頒發(fā)的《關于在打擊侵犯商標專用權違法犯罪工作中加強銜接配合的暫行規(guī)定》中規(guī)定“工商行政管理機關在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)重大侵犯商標專用權案件線索，應當及時通報同級公安機關”，至于是口頭還是書面則沒有明確規(guī)定。國家知識產(chǎn)權局與公安部制定的《關于建立協(xié)作配合機制共同加強知識產(chǎn)權保護工作的通知》則規(guī)定各地知識產(chǎn)權局“在工作或?qū)ν獯枭陶勁兄薪邮盏纳嫦忧址钢R產(chǎn)權犯罪案件線索，應上報有關行政執(zhí)法部門后，及時移送給有管轄權的公安機關”。

4.知識產(chǎn)權“兩法銜接”中的移送材料

知識產(chǎn)權“兩法銜接”中移送材料的規(guī)定有兩個特點：一是絕大多數(shù)法規(guī)缺乏對司法機關向行政機關移送材料的規(guī)定；二是對行政執(zhí)法機關移送材料的規(guī)定非?；靵y，無論移送材料的內(nèi)容、時間還是目的（作為案件證明材料或者案件線索證明材料）都不統(tǒng)一。如《關于加強工商行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作若干問題的意見》第1條規(guī)定：“工商機關應當向公安機關提供涉嫌犯罪案件移送書、案件情況調(diào)查報告、涉案物品清單、有關檢驗報告或者鑒定意見等案件的全部材料?！倍蛾P于在打擊侵犯著作權違法犯罪工作中加強銜接配合的暫行規(guī)定》第6條則規(guī)定：“版權執(zhí)法機關應當移送“案件（線索）通報函；涉嫌犯罪案件情況的認定調(diào)查報告；侵權復制品樣品材料；侵權證明材料；其他有關材料?！?/p>

現(xiàn)有規(guī)定之所以不一致，一方面是由于對移送對象沒有界定清楚，是移送整個案件的證明材料還是僅移送案件線索的證明材料，這二者差別很大；另一方面是由于不同工作部門，如專利、商標、版權各自業(yè)務范圍不同，移送材料也就有所差異。但就加強知識產(chǎn)權工作的法治化而言，在知識產(chǎn)權領域內(nèi)對兩法銜接中的移送材料做統(tǒng)一規(guī)定還是非常必要的。

5.知識產(chǎn)權“兩法銜接”中的法律監(jiān)督

從監(jiān)督主體和監(jiān)督行為的法律性質(zhì)而言，現(xiàn)有立法規(guī)定了三種法律監(jiān)督方式。

（1）行政監(jiān)督

兩法銜接中的行政監(jiān)督是對行政機關應當移送涉嫌犯罪行為的監(jiān)督。監(jiān)督主體主要是上級行政機關、本級行政機關或上級政府以及本級監(jiān)察機關。如《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》中的第16條：“對行政執(zhí)法機關逾期不向公安機關移送案件的情形，本級或上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執(zhí)法機關，應責令該行政機關限期移送?！庇秩纭蛾P于加強工商行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作若干問題的意見》對商標執(zhí)法中兩法銜接的監(jiān)督也規(guī)定：“對于工商機關不移送或者逾期未移送涉嫌犯罪案件等問題，公安、工商機關可以協(xié)商或者提請上級機關協(xié)調(diào)解決”，再如《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第13條規(guī)定：“監(jiān)察機關依法對行政執(zhí)法機關查處違法案件和移送涉嫌犯罪案件工作進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違紀、違法問題的，依照有關規(guī)定進行處理。發(fā)現(xiàn)涉嫌職務犯罪的，應當及時移送人民檢察院?！?/p>

（2）檢察監(jiān)督

檢察監(jiān)督有兩個方面：其一是對公安司法機關的立案監(jiān)督；其二是對行政機關移送涉嫌犯罪行為進行監(jiān)督。如《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》的第14條就規(guī)定：“人民檢察院依法對行政機關移送涉嫌犯罪案件的行為實施監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應當移送的涉嫌犯罪案件不移送，情節(jié)嚴重，構成犯罪的，應當依照刑法有關的規(guī)定追究其刑事責任?！?/p>

（3）社會力量的監(jiān)督

除上述行政與檢察監(jiān)督外，現(xiàn)行法律中還規(guī)定了社會力量對知識產(chǎn)權兩法銜接中不合法行為的監(jiān)督。如國務院頒布的《行政機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》的第14條就規(guī)定：“對行政機關應當向公安機關移送涉嫌犯罪行為但不移送的，任何單位和個人都有權向人民檢察院、行政監(jiān)察機關或上級行政機關舉報”。

6.信息共享機制的建立與完善

信息共享機制的建立是推進知識產(chǎn)權兩法銜接的重要途徑。早在2001年，公安部《關于貫徹落實國務院〈行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉加強案件受理、立案工作有關事項的通知》就指出：“有條件的地方要把案件受理、立案信息與經(jīng)濟犯罪案件信息系統(tǒng)建設有機結合起來?！边@里首次提出信息共享的思想，但主要是在公安機關內(nèi)部實施。2004年最高檢等部門聯(lián)合頒發(fā)《關于加強行政執(zhí)法機關、公安機關和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》則首次提出要建立兩法銜接的信息共享機制， 2008年國家知識產(chǎn)權與公安部聯(lián)合制定《關于建立協(xié)作配合機制共同加強知識產(chǎn)權保護工作的通知》進一步指出要逐步實現(xiàn)各部門立法、執(zhí)法信息和業(yè)務工作數(shù)據(jù)的共享，推動建立相互間違法犯罪信息的共享平臺和“綠色通道”。顯然，建設信息共享平臺可以為行政執(zhí)法機關與刑事司法機關搭建便捷、高效的信息溝通渠道，是提高執(zhí)法透明度，促進相關執(zhí)法、司法信息共享的硬件措施。通過建立和完善信息共享平臺可以強化對執(zhí)法辦案的指導和監(jiān)督，規(guī)范案件移送、立案受理等一系列工作，從而進一步加強和健全知識產(chǎn)權兩法銜接機制，形成打擊侵權假冒工作合力。

從上面分析可以看出，我國知識產(chǎn)權兩法銜接立法工作經(jīng)歷了從無到有、從單一到不斷豐富的過程，并且通過實際運用也凸顯出相關立法工作所取得的成效：一是初步建立了知識產(chǎn)權兩法銜接的法律基礎，為規(guī)范知識產(chǎn)權兩法銜接工作提供了制度依據(jù)；二是對知識產(chǎn)權兩法銜接機制運行的程序做了較為詳細的規(guī)定，使知識產(chǎn)權兩法銜接的可操作性大大提高；三是使知識產(chǎn)權保護力度得到增強，知識產(chǎn)權行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉嫌犯罪的行為明顯增多。但同時也存在立法主體眾多、立法內(nèi)容矛盾、立法效力等級較低等不足，限制了知識產(chǎn)權兩法銜接的有效運行。

（二）知識產(chǎn)權“兩法銜接”立法中的不足

1.立法目的過分偏重懲戒與打擊違法犯罪而忽視了知識產(chǎn)權的激勵功能

大多數(shù)知識產(chǎn)權“兩法銜接”法律法規(guī)的立法目的強調(diào)要加強知識產(chǎn)權行政執(zhí)法機關與刑事司法機關之間的配合與協(xié)助，完善打擊知識產(chǎn)權犯罪的保護機制。如國務院2001年頒布的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第1條就指出其立法目的在于“為保證行政執(zhí)法機關及時向公安機關移送涉嫌犯罪的案件”。2006年，公安部、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《關于在打擊侵犯商標專用權違法犯罪工作中加強銜接配合的暫行規(guī)定》也規(guī)定其立法目的在于“為加強公安機關和工商行政管理機關（以下簡稱雙方）的協(xié)作與配合，嚴厲打擊侵犯商標專用權違法犯罪活動，維護市場經(jīng)濟秩序，促進國家經(jīng)濟發(fā)展。”

現(xiàn)代知識產(chǎn)權保護的宗旨在于“保護創(chuàng)造者的合法權益，促進知識信息的廣泛傳播”[8]。所以，打擊和懲罰違法犯罪活動不是知識產(chǎn)權保護的唯一目的，更不是最終目的。由于知識產(chǎn)品具有可被共享的特征，因此從社會效用最大化角度而言，對知識產(chǎn)品的利用越廣泛其效用發(fā)揮越大。由此而言，不保護而任由最大多數(shù)人使用是實現(xiàn)知識產(chǎn)品效用最大化的理性選擇。但這樣以來就會打擊或消弱權利人的創(chuàng)新熱情，從而降低社會的創(chuàng)新力度?？梢姡顒?chuàng)新發(fā)展才是知識產(chǎn)權保護以及推進“兩法銜接”的最終立法目的。目前知識產(chǎn)權兩法銜接的立法規(guī)定中，在總體上仍舊以懲戒與打擊違法犯罪為主，忽略了知識產(chǎn)權保護應具有的其他功能，從而既未建立起從確權到行政處罰再到刑事制裁的較為完整的銜接體系，也未在知識產(chǎn)權兩法銜接中充分考量“合理使用”、“法定許可”、“權利窮竭”等限制知識產(chǎn)權濫用的合理因素，最終使知識產(chǎn)權兩法銜接具有較濃厚的政策傾向，而限制了其應有的法律治理能力。

2. 法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性

由于知識產(chǎn)權涉及的領域廣，包括工商、文化、醫(yī)藥及互聯(lián)網(wǎng)等領域，許多行政管理部門都從自身角度出發(fā)制定了兩法銜接的規(guī)范性文件，因而在知識產(chǎn)權兩法銜接方面出現(xiàn)了大量不同層級、不同部門的法規(guī)和規(guī)章。這些規(guī)范性文件往往僅從自身管理的角度出發(fā)，忽視了與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)。很多制度都是從某一個方面或者某一個領域規(guī)范知識產(chǎn)權兩法銜接工作，因而在增加了部門或者系統(tǒng)內(nèi)部可操作性的同時，減弱了各部門之間知識產(chǎn)權兩法銜接的協(xié)同與融合。特別是不同立法主體制定的不同制度往往會破壞知識產(chǎn)權兩法銜接機制的整體性，最終會影響全國知識產(chǎn)權兩法銜接工作的統(tǒng)一部署和深入開展。

3.法律效力等級偏低

現(xiàn)有關于知識產(chǎn)權“兩法銜接”的法律性文件主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋，其適用范圍有限，法律效力等級偏低，約束性也就較弱。從權力分立角度而言，行政機關制定的行政法規(guī)與司法機關制定的司法解釋都有著各自效力規(guī)范的邊界，如果超越其調(diào)整的范圍，如用行政法規(guī)約束司法機關的司法行為，或用司法解釋約束行政機關的行政行為都與法治精神內(nèi)在要求不符。所以，在憲法、刑事訴訟法等法律文件中才會有“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”之規(guī)定。若在兩法銜接中要求司法機關依據(jù)行政機關制定的行政法規(guī)或規(guī)章處理有關事項，就與上述規(guī)定存在沖突。換言之，兩法銜接既涉及行政權力，又涉及司法權力，而用司法解釋來規(guī)范行政權力或用行政規(guī)章來指導司法權力顯然都是不合適的。從兩種公權力均由人大產(chǎn)生、均對人大負責、均接受人大監(jiān)督的角度而言，由人大制定相應法律制度來規(guī)范兩法銜接應更為合理有效。

4.部分法規(guī)內(nèi)容沖突

從現(xiàn)有立法來看，關于知識產(chǎn)權兩法銜接的很多規(guī)定都不一致，甚至相互沖突。這里僅以行政執(zhí)法機關提請公安機關提前介入程序為例做一說明（見表1）。

表1 知識產(chǎn)權兩法銜接中公安機關提前介入的立法比較

從表1中相關規(guī)定的比較可以看出，現(xiàn)有制度對于公安機關提前介入行政執(zhí)法案件的情形、條件和時間節(jié)點都不一致，最終必然造成公安機關提前介入行政執(zhí)法的混亂，給知識產(chǎn)權兩法銜接帶來困難。

5.法律實施的監(jiān)督機制不強

現(xiàn)行知識產(chǎn)權兩法銜接的法律規(guī)定基本都是由行政機關和司法機關自行制定，其實施效果也有賴于制定機關自身的主動執(zhí)行，因此在實踐中缺乏對法律實施效果的監(jiān)督機制。特別是知識產(chǎn)權兩法銜接涉及行政與司法兩大系統(tǒng)及其內(nèi)部的諸多行政與司法部門，部門利益割據(jù)、地方保護主義等因素都會影響到兩法銜接法律法規(guī)的實施效果，所以在目前法律法規(guī)不斷頒布的背景下，知識產(chǎn)權兩法銜接的狀況仍有很多不盡如人意之處。其內(nèi)在原因固然非常復雜，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究背后的顯現(xiàn)出的法律實施監(jiān)督機制的缺乏不能不算是非常重要的因素之一。

三、完善知識產(chǎn)權“兩法銜接”的立法對策

（一）在知識產(chǎn)權立法理念中強化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的指導作用

立法是一種實踐活動，因而離不開一定的理論指導。正確的立法理念有助于法律效力的充分發(fā)揮。從知識產(chǎn)權立法而言，激勵創(chuàng)新和維護權利人利益與社會公共利益平衡是知識產(chǎn)權存在的正當性基礎，也是知識產(chǎn)權保護工作的最終目的?；蛘哒f，知識產(chǎn)權保護始于懲戒侵權違法犯罪行為，而最終還是要回到有助于激勵創(chuàng)新與維護利益平衡的原則上來。如《專利法》第一條就明確指出：“為了保護專利權人的合法權益，鼓勵發(fā)明創(chuàng)造，推動發(fā)明創(chuàng)造的應用，提高創(chuàng)新能力，促進科學技術進步和經(jīng)濟社會發(fā)展，制定本法?！笨梢姡膭顒?chuàng)新、平衡社會公共利益，促進社會技術進步、文化繁榮、經(jīng)濟發(fā)展是知識產(chǎn)權立法的基本宗旨和理念。

黨的十八大明確提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。同時，由于“知識產(chǎn)權與思想、信息、知識的表述和傳播有著密切的關系，在保障知識創(chuàng)造者權益的同時，必須兼顧促進知識廣泛傳播和推動社會文明進步的公益目標?！盵8]所以，知識產(chǎn)權立法的理念是鼓勵創(chuàng)新，平衡社會公共利益，最終促進社會技術進步、文化繁榮、經(jīng)濟發(fā)展，這對于知識產(chǎn)權兩法銜接的立法同樣適用。更新知識產(chǎn)權兩法銜接的立法理念就必須改變當前知識產(chǎn)權兩法銜接中以打擊犯罪為目的的立法傾向，應更加注重保護創(chuàng)新，平衡權利人私益與社會公共利益之間的沖突。

（二）加強知識產(chǎn)權“兩法銜接”法律規(guī)范的體系性

知識產(chǎn)權領域兩法銜接機制的建立，應改變現(xiàn)有由各知識產(chǎn)權部門分別立法的現(xiàn)狀，可以由國務院和最高司法機關聯(lián)合發(fā)布知識產(chǎn)權兩法銜接的法規(guī)性文件，或者由各知識產(chǎn)權行政管理部門與司法機關聯(lián)合制定一部有關知識產(chǎn)權領域兩法銜接的規(guī)范，而不再需要由各個具體行政執(zhí)法部門分別與司法機關去制定。這樣既能使知識產(chǎn)權領域兩法銜接的法律規(guī)范具有統(tǒng)一性，能夠調(diào)動與整合各種知識產(chǎn)權管理資源，更好發(fā)揮兩法銜接打擊侵權的合力，也能節(jié)省寶貴的立法資源。

（三）提升知識產(chǎn)權“兩法銜接”法律法規(guī)的效力等級

知識產(chǎn)權兩法銜接包含著對行政權和司法權的協(xié)調(diào)和配合，對此由人大制定知識產(chǎn)權兩法銜接的規(guī)范性文件顯得更為妥當，不但能夠提升“兩法銜接”法律制度的效力等級，還能夠更好地整合行政權和司法權，使其運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)與高效。

（四）增強知識產(chǎn)權“兩法銜接”的可操作性

加快清理當前部分知識產(chǎn)權兩法銜接法規(guī)存在一些重復規(guī)定及其他不適應經(jīng)濟發(fā)展的情況。通過法律清理，使法規(guī)條文更加明確、具體、沒有歧義，這樣才能被正確的加以執(zhí)行，才能降低“兩法銜接”的執(zhí)行成本，提高執(zhí)行效能，增強兩法銜接規(guī)則的可操作性。

首先，應對各個層級和種類的法律法規(guī)加以梳理，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家法律、行政法規(guī)的修改，不斷予以完善，并妥善處理好各法規(guī)的系統(tǒng)性。規(guī)定與規(guī)定之間不能脫節(jié)或相互沖突，要彼此關聯(lián)、相互配合，這樣才能對兩法銜接提供明確有序的規(guī)范。

其次，清理法規(guī)應注意立法權限的問題，注重法規(guī)的統(tǒng)一性。對某些法規(guī)規(guī)定超越法定立法權限的問題、與新出臺的法律、行政法規(guī)不相適應的問題以及部門利益傾向和地方保護主義傾向，都應及時加以清理，以維護兩法銜接法規(guī)的統(tǒng)一性。

（五）強化知識產(chǎn)權“兩法銜接”法律制度的執(zhí)行力

“缺乏有效運行機制是阻礙我國知識產(chǎn)權事業(yè)發(fā)展的癥結所在”[9]，也是消弱知識產(chǎn)權“兩法銜接”法律制度實效的瓶頸。當前知識產(chǎn)權“兩法銜接”法律制度雜亂、內(nèi)容沖突，這不僅導致在實際操作中依據(jù)不同的法規(guī)就可能得到不同的結果，也為某些知識產(chǎn)權行政執(zhí)法機關和司法機關不規(guī)范地移送案件留下制度漏洞。對此，除完善立法外，還應不斷健全監(jiān)督體系，以加強法規(guī)的執(zhí)行效果。在現(xiàn)有的兩法銜接體制下，應加強檢察機關的監(jiān)督職能，運用多種檢察監(jiān)督手段，全方位地監(jiān)督知識產(chǎn)權兩法銜接過程，保障兩法銜接的合法與高效。

四、結 論

隨著知識經(jīng)濟的深入發(fā)展，知識產(chǎn)權日益成為世界各國發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。知識產(chǎn)權保護不僅為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供制度支撐，“也是世界市場經(jīng)濟體系運行的基本規(guī)則”[10]，如果知識產(chǎn)權沒有得到很好保護，則會極大挫傷技術創(chuàng)新人員的積極性[11]。為進一步加強知識產(chǎn)權保護，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)要“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”、“加強知識產(chǎn)權運用和保護，健全技術創(chuàng)新激勵機制”。顯然，全面加強知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法銜接是新時期深化運用知識產(chǎn)權戰(zhàn)略推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的迫切需要。從法制運行而言，立法是法律治理的前提和基礎，沒有健全的立法，執(zhí)法與司法就失去了依據(jù)，“兩法銜接”更無從談起。所以，從強化知識產(chǎn)權兩法銜接的激勵功能、加強現(xiàn)行法律規(guī)定之間的體系性、提升法律文件的效力等級等方面著手，完善立法，夯實知識產(chǎn)權兩法銜接的制度基礎，是當前推進知識產(chǎn)權兩法銜接，加大知識產(chǎn)權保護力度的重要路徑。

[1] 馮曉青,劉淑華．試論知識產(chǎn)權的私權屬性及其公權化趨向[J]．中國法學,2004（1）：61-68．

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[3] 張道許．知識產(chǎn)權保護中“兩法銜接”機制研究[J]．行政法學研究,2012（2）：103-108．

[4] 周舟．我國知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究[J]．福建法學,2011（1）：46-53．

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[8] 吳漢東．知識產(chǎn)權的多元屬性及研究范式[J]．中國社會科學，2011（5）：40．

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[10] 吳漢東．積極實施知識產(chǎn)權戰(zhàn)略[N]．人民日報，2013-07-05（02）．

[11] GARLAND S B. Making antitrust fit high tech[J]. Journal of International Management, 2002（8）:9.

（責任編輯：王曉紅）

How to Improve the Legislation of Cohesion System of Administrative Law and Criminal Law in Intellectual Property Protection

CHENBo

（Politics and Law Institute，Shaanxi Academy of Social Sciences，Xi’an 710065， China）

Perfect legislation is the premise and foundation to enhance the cohesion between administrative law enforcement and criminal justice in Intellectual Property Protection. By analyzing the existing intellectual property legal system, the relevant legal system can be found to take shape, but there are still multilateral management, content conflict, low legal rank, imperfect system and so on. From above, we can improve the Legislation of Cohesion System of Administrative Law and Criminal Law in Intellectual Property Protection from updating the legislation idea, integrating the legislation resources, strengthening the legislation of People’s Congress, speeding up the legal clearance, consolidating the supervision of law enforcement.

intellectual property rights；administrative law enforcement; criminal justice；cohesive mechanism

2014-09-17

陜西省社會科學院2014年度重點研究課題（14ZD05）

陳波（1972-），男，陜西安康人，陜西省社會科學院政法所副研究員，博士，研究方向為知識產(chǎn)權法。

D923.41

A

1672-2817（2015）01-0099-08