□趙佳君

用特殊簽證政策促進國際旅游島建設
——澳大利亞工作旅游簽證政策對海南的啟示

□趙佳君

工作旅游簽證（WorkingHoliday Visa，簡稱WHV）是允許簽證持有者（WorkingHolidayMaker，簡稱WHM）在目的地從事短期工作以補貼旅游費用的特殊旅游簽證。

WHV一般簽發(fā)給年齡在18歲至30歲之間的外國年輕人，有效期達1年，可多次往返，并可從事3-6個月的短期工作。這種特殊的旅游簽證政策措施，能夠提供低價的文化體驗旅行，促進旅游目的地形象傳播，是一種有效吸引國外游客的體驗營銷，已被越來越多的國家采用，目前提供WHV的國家已達60多個。

澳大利亞（下文簡稱“澳”）是最早開放WHV的國家，已建成相當完善的WHV目的地形象傳播體系，為其入境旅游市場的開拓作出了貢獻。

海南入境旅游長期以來止步不前，主要原因之一是缺乏有效地吸引外國游客的政策措施。學習借鑒澳WHV政策的實施經(jīng)驗，改善目的地形象傳播效果，開拓入境旅游市場，對海南國際旅游島建設具有十分重要的意義。

實施WHV政策可有效促進入境旅游市場的開拓

自國際旅游島政策頒布后，海南入境旅游經(jīng)歷了3年的高速增長后，2013年回落至75.46萬人次，與2007年的接待量基本持平。而入境旅游潛力大，收益高，是提升海南旅游業(yè)整體盈利水平的關鍵因素。實施WHV政策，能從多方面幫助海南突破入境旅游現(xiàn)階段的瓶頸。

（一）培育“旅游形象大使”，擴升海南境外知名度

海南的入境旅游宣傳，以赴客源國參加推介會為主，成本較高，輻射范圍有限，對與中國有文化距離的客源國來說，這種方式的生動性和可信度遠低于客源國親友推薦和網(wǎng)絡口碑。澳大利亞弗林德斯大學國家勞動力研究中心2009年發(fā)布評估表明，赴澳WHM中有69%對澳有正面印象，且樂于向親友推薦，成為澳有力的旅游形象大使。他們對澳的宣傳涉及風景、生活質量和友好的居民等方方面面，其內涵的豐富程度一定程度上超過政府和企業(yè)的促銷宣傳，而社交媒體的發(fā)展使這些正面印象的傳播范圍更廣。海南通過對有潛力的客源國開放WHV，能夠吸引大量青年進行文化體驗旅行，批量培育海南的旅游形象大使，實施低成本的旅游形象傳播。

（二）向客源國輸送“海南促銷員”，促進入境團隊旅游發(fā)展

WHM在經(jīng)歷長時間的旅游體驗后，大多積累了大量有關目的地的知識，且具備一定的語言溝通能力，這些技能將成為WHM回國求職的重要籌碼。比如，一些赴澳的日本籍WHM回國后成為日本旅行社赴澳出境旅游的專業(yè)咨詢顧問或銷售人員，補充了日本赴澳旅游咨詢人力資源的不足。相比澳本土入境旅游咨詢人員，他們更了解日本游客的偏好，他們的產品設計質量一般高于澳本土咨詢人員，而他們的推薦，也因確實來過澳而更生動，更具可信度。海南實施WHV，同樣能夠“安插”一批深入了解海南的“專業(yè)的目的地銷售人員”，促進客源地赴瓊團隊旅游的發(fā)展。

（三）拉近文化距離，吸引高質量度假游客

眾所周知，度假游客偏愛熟悉的度假環(huán)境，歐美發(fā)達國家度假游客多選擇曾有母國殖民歷史的熱帶度假地，主要原因是這些地區(qū)在被殖民歷史中，建立了與客源國之間的文化和語言橋梁。而海南無論是文化，還是語言，都與主流客源國差異較大，這是海南入境游發(fā)展的先天劣勢。

WHV能夠縮小這種差異帶來的距離感。有研究表明，在日本，旅澳WHV項目改變了很多日本人對澳的“刻板印象”。即使在右翼民族主義議員PaulineHanson活躍時期，甚至媒體報道一名日本W(wǎng)HM在澳被殺害時，赴澳日籍WHM數(shù)量仍迅速提高。這說明WHV能在一定程度上克服政治和媒體偏見，拉近海南與主流客源國之間的文化距離，吸引高質量度假游客，為海南國際旅游島建設添磚加瓦。

（四）吸引入境散客，提高旅游收益

WHM本身也是高消費的散客群體，他們在目的地停留時間長，花費高。吸引這些高消費入境散客被澳旅游委員會稱為WHV最重要的價值。這一價值有助于海南克服入境旅游的市場劣勢。第一，WHV能夠幫助青年補貼旅游費用，吸引大量申請者。第二，海南目前的免簽政策只對旅游團隊開放，團隊游客在目的地的消費低于散客，且有很大一部分收入被客源地的渠道企業(yè)瓜分。而WHM絕大部分花費在目的地直接支付，即使從事短期工作，其花費也高于收入。2007-2008年赴澳WHM在澳凈花費11.6億澳元，約為海南2013年入境旅游外匯收入3.3億美元的3倍。

海南具備實驗施行WHV政策的條件

“世界營銷實戰(zhàn)大師”米爾頓·科特勒（MiltonKotler）曾一針見血地指出，中國入境旅游規(guī)模小，人均消費低，如不能執(zhí)行有效的核心目的地品牌傳播和促銷措施，吸引來自主流客源國的高消費游客，中國雖將成為旅游大國，卻難成為旅游收入大國。

近年，“大力拓展入境旅游市場”“完善國家旅游宣傳推廣體系”，以及“實行開放、便利的出入境管理措施”成為我國倍受關注的內容。實施WHV無疑是一項有效措施。

在我國，香港特別行政區(qū)已對澳、加等8國開放了WHV。海南在加快特殊簽證政策體制機制創(chuàng)新，推動旅游業(yè)在改革開放和科學發(fā)展方面，具備不弱于香港的先天條件。

政策層面。海南國際旅游島六大戰(zhàn)略定位之首即“我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗區(qū)”，入境游優(yōu)質政策可在海南先行先試。作為一項以文化交流為最初目的的簽證政策，WHV不僅契合“深化改革”的目標，還能“潛移默化、潤物無聲”地促進入境旅游的發(fā)展進步。且在世界GDP排名前20名的國家中，除中國、印度和沙特阿拉伯外，其他國家均已開放了WHV。在海南試行該簽證能夠最大限度發(fā)揮政策優(yōu)勢，促進海南成為“完善旅游宣傳推廣體系”的領頭羊，真正實現(xiàn)“我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗區(qū)”的戰(zhàn)略目標。

法律層面。WHV與旅游簽證的核心區(qū)別是準許WHM在目的地從事短期工作。依照我國相關法律法規(guī)，WHV實質上是旅游簽證的特殊化，操作上是工作簽證的便捷化，屬普通簽證范疇。且此類簽證的類別和簽發(fā)辦法由國務院規(guī)定，已有香港WHV先例。

管理層面。WHV的申領條件審核與工作簽證無異，主要的管理難點是簡化雇傭單位辦理外國人就業(yè)許可的程序，簡化外國人申領居留證和就業(yè)許可證等環(huán)節(jié)，限制WHM為同一雇主工作的時間長度，限制WHM離島工作等。這些管理流程僅發(fā)生在目的地。海南作為經(jīng)濟特區(qū)，擁有全國人大授予的特區(qū)立法權，且自1988年以來，從落地簽到團隊免簽，已經(jīng)積累了較豐富的特殊簽證管理經(jīng)驗。

抵御政策風險層面。首先，海南具備優(yōu)質的地理區(qū)位，能夠通過出入島的管理，在島內實現(xiàn)WHM的隔離，在不影響其他地區(qū)入境旅游管理的條件下，在海南先行試驗該政策，可為全面推行該簽證提供樣本。其次，WHM擠壓本地勞動力就業(yè)是其主要政策風險。海南季節(jié)性勞動力短缺比較嚴重，入旺季后，招工難的現(xiàn)象普遍。WHM通常具備較高的學歷水平，是高質的低價勞動力，他們以旅游為目的，不在意職業(yè)發(fā)展，正好可填補這一短缺。

海南實施WHV的制度框架設計

（一）對主要客源國分批開放WHV

WHV的核心價值是傳播目的地旅游形象，吸引優(yōu)質入境客源。一般客源質量受客源國發(fā)展水平、人口規(guī)模、交通和簽證便捷程度的影響，海南實施WHV在合作國家的選擇上應注意以下幾點：

第一，優(yōu)選發(fā)達程度較高的國家，爭取高消費客源市場，提高入境旅游收益。同時，由于特殊簽證政策有可能導致非法移民，應剔除非法滯留比例較高的國家。

第二，優(yōu)選具備免簽政策的國家，實現(xiàn)WHV與免簽政策的對接，最大限度發(fā)揮WHV對團隊旅游銷售的促進作用。

第三，海南入境旅游接待量總量較低，受客源地人口規(guī)模影響有限。同時，海南交通便利，大部分國家可在香港轉機入島，因此，直航政策不是交通便捷性的決定性因素。

據(jù)此，在海南現(xiàn)有客源國和免簽國范圍內，根據(jù)其發(fā)展水平差異、免簽和直航等因素，可分批開放WHV國家。首選發(fā)展水平超過中國，且具備免簽政策和直航政策的客源國，包括俄羅斯、新加坡、韓國和日本等；其次，選擇具備免簽政策，且發(fā)展水平超過中國的現(xiàn)有客源國，包括美國、德國、加拿大、澳大利亞等國；再次，選擇發(fā)展水平低于中國，但具備免簽政策的現(xiàn)有客源國，包括泰國、印度尼西亞、菲律賓、印度、蒙古、緬甸、巴基斯坦和越南等?？筛鶕?jù)入境旅游和免簽政策變化、促銷活動，以及外交關系的變化等因素適時進行調整。

（二）保持海南WHV政策的文化包容性

高度的文化包容性是澳WHV的重要特點，近幾年澳逐步擴大WHV的合作國家，并逐步放寬了申領條件，以吸引更多的青年赴澳旅游。截至2013年6月，與其簽訂互惠協(xié)議的國家高達29個，另有13個國家正在協(xié)商。其中不僅包含美、德、法、英等國家，也包含如愛沙尼亞等東歐國家，日、韓、泰等亞洲國家及阿根廷等南美國家。高度的文化包容性一方面擴大了其入境旅游客源地范圍，另一方面也降低了單一客源市場帶來的風險。

值得注意的是，澳有兩種WHV：417簽證申領條件較寬，在符合條件的情況下，可二次申領，其合作國家共19個，多為發(fā)達國家；462簽證限制條件較多，一般要求高中以上學歷或政府出具證明，其合作國家共10個，多為發(fā)展中國家，或澳單方面發(fā)放WHV的國家。不同國家簽證數(shù)量和申領條件的限制，體現(xiàn)了其簽證政策文化包容性背后的謹慎性。

（三）進行有效的政策效用評估

對部分國家開放少量WHV，并進行定期評估，根據(jù)評估結論逐步對政策細則進行改善，漸進地擴大簽發(fā)范圍，政策施行將更為穩(wěn)健。澳移民局每半年發(fā)布一期報告，介紹該政策的最新變化，以及簽發(fā)數(shù)量、增長率等統(tǒng)計信息。澳高校研究中心等機構也對WHV政策的實施情況進行了調查和評估。而澳移民常務委員會在報告《工作旅游假期參與者——不僅是游客》中提出的40條建議，對該WHV政策的優(yōu)化產生了重要影響。近幾年提出的引導WHM流向勞動力緊缺行業(yè)的新政策，與以上這些報告中有關該項目對勞動力市場影響的評估不無關系。

（四）建立由政府種子基金引導的NGO促進體制

在日本向澳簽發(fā)WHV的早期，訪日的澳籍WHM求職困難。日本為促進該政策的有效實施，成立了政府種子基金和一個非政府組織——日本W(wǎng)HM聯(lián)盟，有效克服了澳日兩國文化沖突和語言障礙。借鑒該組織的經(jīng)驗，海南可建立非政府組織，提供以下服務：一是為赴瓊WHM提供申領簽證的信息咨詢、住宿和生活建議、求職建議，并為會員提供職位名錄。二是為海南雇主提供廣告發(fā)布、招聘指導等服務。三是促進WHM在客源國的旅游咨詢崗位就業(yè)。制定支持海南在客源國設立旅游推介分支機構的優(yōu)惠政策，為WHM回國就業(yè)創(chuàng)造條件，將更有利于發(fā)揮WHV對旅游銷售的推動作用。

（五）制定相關法規(guī)防范政策風險

WHV與一般旅游簽證的主要區(qū)別是WHM在目的地停留時間較長，可從事短期工作，因此有可能吸引持其他目的進入海南的外國人。為防范這些政策風險，應制定海南WHV的地方性法規(guī)，著重考慮以下幾個方面：

第一，限制簽證申領條件。參照其他國家的WHV申領限制條件，海南WHV政策應從年齡、健康等幾個方面限定申領條件，一般要求年齡在18至30歲，身體健康，或要求申請者購買旅行保險，有足夠維持目的地生活的儲蓄，具備高中或大學以上學歷，具備滿足日常生活的中文能力。該申領條件可根據(jù)客源國的重要性和以往非法滯留情況調整，重要性越高、非法滯留越少，申領條件越寬松。

第二，防范非法移民。建立與國務院、外交部的報告對接機制，以及科學評估合作國家的機制，保證合作國家的選擇能夠急緩適度，防止大面積非法滯留的產生。

第三，限制WHM離島。WHM只可在海南省內工作，因此可參照“限制進入內地其他地區(qū)”的特區(qū)旅游簽證進行管理，限制WHM離島工作，離島必需補辦普通旅游簽證。

第四，預防WHM尋求長時間工作。這是澳開放對日WHV時考慮的主要風險，早期對日籍WHM為同一雇主提供服務的時間限制在3個月。海南WHV管理應明確規(guī)定WHM同一工作的最長工作時間，根據(jù)勞動力季節(jié)性短缺行業(yè)的具體情況，調整這一時間長度。另外，應約定雇主和受雇者的違規(guī)責任，以及實施檢查的政府部門。澳調查表明，WHM同企業(yè)最長工作時間放寬至6個月，有助于WHM積累崗位技能，改善澳旅游行業(yè)的季節(jié)性勞動力短缺。海南勞動力短缺的大部分崗位來自于旅游業(yè)等服務業(yè)，因此，延長在此類崗位的最長工作時間至6個月，更有助于引導勞動力進入這些勞動力短缺崗位。

第五，引導WHM進入勞動力短缺行業(yè)。WHM的自然職業(yè)選擇是不均衡的，在城市工作的人較多，在欠發(fā)達地區(qū)工作的人較少。為了降低參與者對城市就業(yè)的負面影響，緩解農場采摘等職業(yè)“招工難”的問題，澳出臺了引導WHM流向勞動力短缺行業(yè)的政策：在特定時間和地區(qū)（主要是勞動力短缺地區(qū)）從事特定類型工作（勞動力緊缺的行業(yè)中技術含量低的工作）足3個月的參與者，能夠二次申領該簽證。這一政策有效地將參與者引導至澳勞動力緊缺行業(yè)。海南人力資源市場每季度都會發(fā)布海南人力資源供求狀況調查，可在此基礎上形成輔助WHV政策實施的調查和公示機制。值得注意的是，澳政府并未采用限令，限制參與者的就業(yè)行業(yè)，而是以優(yōu)惠政策進行引導，這既有助于企業(yè)招工，又不損該項目的開放形象。

第六，對WHM從事不合規(guī)定的工作，如性服務工作、非法表演工作等，以及從事其他危害海南安全的工作或活動的預防。應根據(jù)國內出入境管理以及外國人就業(yè)等相關規(guī)定進行限制。

（作者單位：保亭銀地城市投資有限公司）