馬海濤 趙冰潔 秦詩(shī)涵

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

本刊特稿

政府購(gòu)買公共服務(wù)的國(guó)際比較和借鑒

馬海濤 趙冰潔 秦詩(shī)涵

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

向公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)一直是政府的基本職能之一。十八大以來(lái)，新一屆國(guó)務(wù)院對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府、改善公共服務(wù)做出明確部署，要求在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)更多地利用社會(huì)力量，加大對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買力度。近期國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也充分肯定了“十二五”時(shí)期各地政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的嘗試與推廣，并且對(duì)于今后推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展作出了明確指示。最新施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》也明確將政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)納入政府采購(gòu)的范圍之內(nèi)。

縱觀世界范圍，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式已成為現(xiàn)代國(guó)家政府改革的核心內(nèi)容，政府購(gòu)買公共服務(wù)成為英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家政府履行職能的重要方式，比較和總結(jié)不同國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的順利推進(jìn)具有重要的借鑒意義。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)，必須針對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題和困境，并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的中心環(huán)節(jié)，切實(shí)提高政府購(gòu)買公共服務(wù)質(zhì)量和效益。

一、文獻(xiàn)綜述

1.關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵

研究政府購(gòu)買公共服務(wù)，首先要明確它的內(nèi)涵。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于這個(gè)概念存在不同的看法。Calvin Kent（1987）［1］認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)屬于“民營(yíng)化”概念，即政府將承擔(dān)的行政管理或者公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給民間，由民間進(jìn)行生產(chǎn)或提供服務(wù)。薩瓦斯（2000）［2］認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)就是公共服務(wù)合同外包，即政府通過(guò)契約的形式，將公共服務(wù)外包給非營(yíng)利性的社會(huì)組織。

在國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究成果中，虞維華（2006）［3］指出政府購(gòu)買服務(wù)是政府與營(yíng)利或非營(yíng)利組織、以及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)簽訂契約，由其確定服務(wù)的種類及品質(zhì)，向提供公共服務(wù)的組織支付費(fèi)用。吳紅營(yíng)和江大緯（2006）［4］認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)是指政府將原來(lái)由自己包辦的、為公民和社會(huì)提供的服務(wù)，委托給通過(guò)認(rèn)證的社會(huì)組織或民間機(jī)構(gòu)，并考察這些組織所提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)、驗(yàn)收后支付服務(wù)費(fèi)用的創(chuàng)新型公共服務(wù)提供方式。財(cái)政部科研所課題組（2014）［5］認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)，是政府為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，以契約方式確定提供，以財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)組織支付費(fèi)用，用來(lái)購(gòu)買全部或部分公共服務(wù)。

2.關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論

早在18世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密［6］就曾對(duì)私人提供公共服務(wù)進(jìn)行探討。他指出公共服務(wù)如果由私人來(lái)供給具有一定的優(yōu)勢(shì)，他在《國(guó)富論》中以歐洲的公共設(shè)施為例，指出“是個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，這些人為保持這些利益，極力維護(hù)……”。科斯［7］認(rèn)為在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，交易成本為零，標(biāo)準(zhǔn)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)所論述的市場(chǎng)機(jī)制是充分有效的，資源可以在市場(chǎng)中得到有效配置。

20世紀(jì)70－80年代，新公共管理理論被提出并得以發(fā)展。新公共管理者普遍認(rèn)為，向公共領(lǐng)域中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和質(zhì)量是更新國(guó)家治理觀念、提高政府組織的效率、糾正政府失靈的最佳途徑。

新公共管理理論一定程度上忽視了公共服務(wù)的公益性和公民權(quán)利，隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，公民對(duì)公共利益的訴求逐漸提高，衍生了新公共服務(wù)理論。R.Denhardt和J.Denhardt（2000）［8］指出，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；政府行政官員必須以社會(huì)共享的公共利益為出發(fā)點(diǎn)；要為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)，公民權(quán)益和公共服務(wù)的質(zhì)量比企業(yè)家精神更重要。

3.關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

薩拉蒙（2010）［9］總結(jié)了國(guó)家和地區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的總體情況和實(shí)際案例，分析了在提供公共服務(wù)方面政府和社會(huì)組織的不足，并針對(duì)中國(guó)國(guó)情提出服務(wù)外包的政策和方案建議。翟振雄（2010）［10］以無(wú)錫和南通兩地政府購(gòu)買公共服務(wù)的具體實(shí)踐為案例，分析了我國(guó)在公共衛(wèi)生和就業(yè)等領(lǐng)域公共服務(wù)提供的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，指出我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題，并為政府改進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買提出政策建議。

許光建（2013）［11］等人把公共服務(wù)的提供劃分為重視私人部門、重視非營(yíng)利組織和重視政府在三種不同類型。根據(jù)英、美、德、日和新加坡等國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各類型的不同做法進(jìn)行總結(jié)和比較，對(duì)我國(guó)公共服務(wù)供給主體多元化進(jìn)程的推進(jìn)提出了借鑒意見(jiàn)。我國(guó)財(cái)政部綜合司（2014）［12］選擇在政府購(gòu)買服務(wù)方面具有典型經(jīng)驗(yàn)的英、美、德、日四國(guó)進(jìn)行分析，介紹這些國(guó)家在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，提出我國(guó)政府在推進(jìn)公共服務(wù)改革的過(guò)程中，應(yīng)將形成多元供給結(jié)構(gòu)，探索政府、服務(wù)提供方和社會(huì)公眾的三方互動(dòng)及制衡機(jī)制作為重點(diǎn)。

總體來(lái)看，西方學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科角度進(jìn)行了各具特色的研究，為改革尋找了有力的理論支撐。我國(guó)學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的研究對(duì)改革也具有重要的指導(dǎo)意義。但是，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐尚處在初級(jí)階段，現(xiàn)有的研究側(cè)重于單純的理論分析，還缺乏對(duì)實(shí)踐的一般性觀察和總結(jié)，且理論研究對(duì)實(shí)踐的支撐作用也沒(méi)有完全發(fā)揮。要想進(jìn)一步推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)，需要對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)已有成功經(jīng)驗(yàn)不斷進(jìn)行歸納總結(jié)和探討，從而提高我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的水平和效率。

二、中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展歷程

1.地方的試點(diǎn)與探索

1995年，上海市浦東新區(qū)政府委托基督教青年會(huì)提供羅山市民中心的日常運(yùn)營(yíng)服務(wù)。社會(huì)發(fā)展局、社會(huì)發(fā)展基金會(huì)和基督教青年會(huì)三方達(dá)成“共建協(xié)議”，成立羅山市民會(huì)館?！傲_山會(huì)館”的建立，標(biāo)志著中國(guó)政府開始向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，政府開始采用契約的形式購(gòu)買公共服務(wù)。

2003年，在上海市政法委的帶領(lǐng)下，上海團(tuán)委、市矯正辦和市禁毒委等單位在更多領(lǐng)域中嘗試社會(huì)服務(wù)工作的購(gòu)買。自此之后，北京、無(wú)錫、浙江和廣東等地方政府也相繼開展了向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)的各項(xiàng)探索，購(gòu)買的領(lǐng)域涉及教育、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、扶貧、文化、城市規(guī)劃等各個(gè)方面。例如，廣州南海獅山政府向民營(yíng)醫(yī)院購(gòu)買公共衛(wèi)生服務(wù)；湖南郴州向教育基金會(huì)購(gòu)買教育服務(wù)等等。表1整理了我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的地方試點(diǎn)情況。

表1 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的地方試點(diǎn)總結(jié)

2.政府購(gòu)買公共服務(wù)被提上政策議程

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了與公共服務(wù)購(gòu)買相關(guān)的一系列文件，逐步將政府購(gòu)買公共服務(wù)提上政策議程。2001年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》在扶貧工作的基本思路中鼓勵(lì)中介組織和民間組織參與扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。2002年，國(guó)家艾滋病防治動(dòng)員項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)資金，用于每年向社會(huì)組織招標(biāo)，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與艾滋病防治工作。2006—2007年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門又相繼發(fā)文，對(duì)政府購(gòu)買城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)等工作給出指導(dǎo)意見(jiàn)。2013年9月，《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的各方面進(jìn)行了規(guī)范和要求。［14］2014年12月，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，條例明確規(guī)定，政府采購(gòu)的服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，這是國(guó)家全面推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)志。由此可見(jiàn)，我國(guó)政府在使用財(cái)政資金購(gòu)買公共服務(wù)方面，已經(jīng)進(jìn)入到全面擴(kuò)展階段。

表2 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的地方試點(diǎn)總結(jié)

3.政府購(gòu)買公共服務(wù)呈現(xiàn)出多種形式

根據(jù)目前的實(shí)踐情況，可以將我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式在購(gòu)買主體關(guān)系上劃分為獨(dú)立性與非獨(dú)立性兩類，在流程上劃分為競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩類。［15］如圖1所示。

圖1 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式

所謂非獨(dú)立性購(gòu)買是指由政府成立的社會(huì)組織接受政府的部分服務(wù)與管理職能的委托，由政府以項(xiàng)目或其他形式給予其一定的經(jīng)費(fèi)、資源或政策資助的方式。這種模式在形式上構(gòu)成政府與非營(yíng)利組織之間的購(gòu)買，但是二者并非獨(dú)立運(yùn)作，也不是完全依據(jù)合同達(dá)成購(gòu)買關(guān)系，所以也將其稱之為形式性購(gòu)買。形式性購(gòu)買的操作類型主要是指定和委托等單一來(lái)源的購(gòu)買方式。

而獨(dú)立性購(gòu)買與非獨(dú)立性的最大區(qū)別在于，獨(dú)立購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)的以及雙方之間的購(gòu)買關(guān)系，都通過(guò)合同化的形式得以確立。這樣，政府與社會(huì)組織之間就通過(guò)契約的方式實(shí)現(xiàn)了分離。獨(dú)立性購(gòu)買包括競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買兩種，公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判等操作方式都屬于競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。

目前我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展并不成熟，其運(yùn)作方式主要是非獨(dú)立性購(gòu)買，購(gòu)買雙方的獨(dú)立性程度較低，在管理上也存在諸多問(wèn)題。

（二）中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題

英美等發(fā)達(dá)國(guó)家大多從20世紀(jì)80年代初就開始推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，與他們相比，我國(guó)起步較晚。要將公共服務(wù)由長(zhǎng)期以來(lái)被政府“壟斷”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)檎韵蛏鐣?huì)購(gòu)買的方式向公眾提供，無(wú)論是對(duì)政府還是對(duì)公眾而言都存在很多不適應(yīng)的情況和現(xiàn)象，這導(dǎo)致在我國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)政策時(shí)存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響到政策的實(shí)施效率。

1.缺乏法律規(guī)范和制度保障

我國(guó)在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面存在嚴(yán)重的“法治赤字”現(xiàn)象。政府購(gòu)買公共服務(wù)并沒(méi)有被完全地納入我國(guó)的政府采購(gòu)范圍當(dāng)中。

過(guò)去我國(guó)推出的《政府采購(gòu)法》及相關(guān)實(shí)施條例在針對(duì)“服務(wù)”的采購(gòu)方面，主要強(qiáng)調(diào)了信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)等針對(duì)政府行政部門的后勤服務(wù)，并沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)公共服務(wù)這一政策作出詳細(xì)具體的規(guī)定。2015年3月1日，隨著國(guó)務(wù)院最新《政府采購(gòu)法實(shí)施條例的推出》，公共服務(wù)項(xiàng)目被明確納入政府采購(gòu)的范圍當(dāng)中。但我國(guó)仍缺少專門的法律條文對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的性質(zhì)、范圍、各類社會(huì)組織的參與資格等項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。

2.公共服務(wù)產(chǎn)品存在供給缺陷

我國(guó)公共服務(wù)產(chǎn)品的供給缺陷主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：資金投入不足，購(gòu)買對(duì)象不足，購(gòu)買領(lǐng)域狹窄。

首先，我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的資金投入嚴(yán)重不足。無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，還是在經(jīng)濟(jì)較為落后的中西部地區(qū)，我國(guó)政府在購(gòu)買公共服務(wù)方面的資金投入普遍較少。

其次，我國(guó)公共服務(wù)的購(gòu)買對(duì)象十分狹窄。政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)象主要包括社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)三方面，主要以社會(huì)組織為主。但當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)組織多為事業(yè)性組織或政府自建組織，且數(shù)量缺乏。大部分地方政府在購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，都是直接委托其下屬的、或?yàn)槌薪诱承┞毮芏⒌姆菭I(yíng)利組織，直接對(duì)其進(jìn)行管理并委托服務(wù)，而開放式的公開競(jìng)爭(zhēng)和招標(biāo)則較少，很難展開實(shí)際意義上的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。［16］

再次，政府在公共服務(wù)方面的購(gòu)買領(lǐng)域十分局限。在國(guó)際上，公共衛(wèi)生和教育文體等主導(dǎo)性的公共服務(wù)是各國(guó)政府投資購(gòu)買的重點(diǎn)。而我國(guó)目前的公共服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域主要集中在社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)以及承接政府部門的部分職能等方面，而對(duì)于教育、文化、環(huán)境、衛(wèi)生等主導(dǎo)性公共服務(wù)的購(gòu)買卻十分少見(jiàn)，我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域的局限性十分明顯。

3.購(gòu)買主體關(guān)系的不對(duì)等

推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，意味著在公共服務(wù)提供過(guò)程中增加了社會(huì)組織這個(gè)新的主體。公共服務(wù)提供中原有的雙方關(guān)系演變?yōu)檎?、社?huì)組織和公民的三方關(guān)系。但在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府與承接公共服務(wù)的社會(huì)組織之間存在著非獨(dú)立、不平等的購(gòu)買關(guān)系。

我國(guó)政府當(dāng)前開展服務(wù)購(gòu)買的對(duì)象多為與原來(lái)隸屬于行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位或由政府本身發(fā)起成立的組織，而將自發(fā)形成的社會(huì)組織排除在外。這些帶有行政化色彩的社會(huì)組織與政府之間權(quán)責(zé)不清，無(wú)法獨(dú)立于政府部門進(jìn)行運(yùn)作，雙方也難以建立起平等互利的民事關(guān)系。這使得政府在購(gòu)買過(guò)程中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，不僅容易出現(xiàn)內(nèi)部交易和暗箱操作行為，同時(shí)也導(dǎo)致政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期效果。

4.監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，一方面，由于購(gòu)買雙方關(guān)系不對(duì)等，容易滋生政府單向主導(dǎo)購(gòu)買過(guò)程、濫用職權(quán)等問(wèn)題；另一方面，政府對(duì)公共服務(wù)的控制能力因此減弱，所以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督也顯得尤為重要。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管體系尚未完善，各級(jí)政府在向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，雖然也有考核、監(jiān)督、評(píng)估等措施，但監(jiān)督主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督上，針對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織的信用評(píng)價(jià)體系和獨(dú)立專業(yè)的第三方評(píng)估監(jiān)督體系并沒(méi)有建立起來(lái)。

三、國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

從世界范圍來(lái)看，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方受到“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響，從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家開始，各國(guó)普遍推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度。但在不同國(guó)家，這一制度的實(shí)施進(jìn)展和模式特點(diǎn)也各有不同。對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)這一制度的方法和特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)比較，可以為我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的推行提供重要的參考和借鑒。總體來(lái)看，國(guó)外政府面向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的模式主要具有以下特點(diǎn)：

（一）完善的法律體系保障制度的推行

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，立法先行，嚴(yán)格規(guī)范的法律法規(guī)規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)的流程可以確保財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效益。英國(guó)政府在1998年發(fā)布了《政府和志愿及社會(huì)部門關(guān)系的協(xié)議》，首次確立了政府和志愿組織的合作關(guān)系，2000年發(fā)布的《資助與采購(gòu)良好行為規(guī)范》，2003年發(fā)布的《地方政府國(guó)家采購(gòu)戰(zhàn)略》，2011年發(fā)布的《開放的公共服務(wù)白皮書》等文件中，提出選擇性放權(quán)政策和公平性、多元化原則，對(duì)引領(lǐng)公共服務(wù)改革創(chuàng)新、改善公共服務(wù)提供質(zhì)量起到了重要作用。［11］

美國(guó)國(guó)會(huì)和有關(guān)部門針對(duì)政府采購(gòu)制定了約500種相關(guān)的法律法規(guī)，在政府采購(gòu)發(fā)展過(guò)程中逐漸形成了以法律、規(guī)章制度、行政和司法三個(gè)部分組成的法律體系。其中《聯(lián)邦政府采辦法案》、《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》規(guī)范了政府具體的采購(gòu)政策、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)程序和方法等，是政府采購(gòu)法律體系的核心。同時(shí)《聯(lián)邦政府績(jī)效與結(jié)果法案》、《聯(lián)邦政策書》等法律文件形成了有效地監(jiān)督體制。這樣的法律體系不僅減少了官僚式控制，而且使政府購(gòu)買服務(wù)的行為完全制度化，有法可循。

日本政府在公共服務(wù)改革方面的法律體系也同樣完善，作為世界貿(mào)易組織成員，日本政府采購(gòu)服務(wù)的行為需遵守《政府采購(gòu)協(xié)議》，國(guó)內(nèi)法方面，例如《預(yù)算決算與賬目公開條例》、《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等整備相關(guān)法》等嚴(yán)格約束著政府購(gòu)買公共服務(wù)，2006年專門出臺(tái)的《關(guān)于導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》，明確指出政府購(gòu)買公共服務(wù)的特殊性，規(guī)范了官民競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的程序、中標(biāo)部門提供公共服務(wù)的必要措施等等。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)開展普遍，購(gòu)買領(lǐng)域廣泛

以美國(guó)和英國(guó)為例，英國(guó)的公共服務(wù)改革在全球一直處于領(lǐng)先地位。2006—2007年，英國(guó)大約五分之一的公共產(chǎn)品都由社會(huì)私人部門或非政府組織來(lái)提供，這些產(chǎn)品涉及到英國(guó)公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。2013年，英國(guó)政府用于采購(gòu)公共服務(wù)的資金已經(jīng)達(dá)到2360億英鎊，其中大約11%的公共服務(wù)由社會(huì)組織來(lái)提供。2009年，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的調(diào)查研究表明，僅就養(yǎng)老護(hù)理這一項(xiàng)服務(wù)，英國(guó)政府將其放到市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目總價(jià)值，就己經(jīng)達(dá)到了15億英鎊。［12］

美國(guó)政府更多地采用了合同外包的形式向私營(yíng)企業(yè)或其他社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，其購(gòu)買范圍也囊括了公共管理、衛(wèi)生保健、社會(huì)住房、選民登記、環(huán)境保護(hù)、學(xué)前教育等各個(gè)方面，以佛羅里達(dá)州為例，1999－2007年之間，政府實(shí)現(xiàn)了100多次的私營(yíng)化和服務(wù)外包，節(jié)約的財(cái)政資金超過(guò)5億美元。少數(shù)政府甚至連消防、監(jiān)獄和軍事裝備等一直由政府提供的服務(wù)也納入到簽約外包的范圍當(dāng)中。［17］截至2014年底，全美有31個(gè)州及聯(lián)邦政府與私人監(jiān)獄簽訂代管犯人協(xié)議，全國(guó)共有185個(gè)私人監(jiān)獄，容納囚犯約28.5萬(wàn)名。如此發(fā)展下去，美國(guó)地方政府的所有職能都可能通過(guò)簽約外包來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（三）非營(yíng)利組織成為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要承接力量

非營(yíng)利組織（non－profit organization，NPO）是在20世紀(jì)70年代后歐美社會(huì)背景下發(fā)展壯大的。很多非營(yíng)利組織本身就以社會(huì)弱勢(shì)群體或邊緣群體為服務(wù)對(duì)象，切近基層公眾，同時(shí)與志愿者緊密聯(lián)系，其服務(wù)具有公共性、非營(yíng)利性和創(chuàng)新性的特點(diǎn)。因此，他們往往能夠迅速發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造性地滿足社會(huì)服務(wù)需求，從而具備承接政府公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)條件。

以德國(guó)為例。不同于激進(jìn)派的英美等國(guó)，德國(guó)在公共服務(wù)改革中較為溫和，在將公共事業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)程中也較為謹(jǐn)慎。德國(guó)政府把部分可競(jìng)爭(zhēng)的公共物品外包給私營(yíng)企業(yè)，而不可計(jì)量的社會(huì)性服務(wù)則更多地交由非營(yíng)利組織來(lái)提供。同時(shí)德國(guó)政府還鼓勵(lì)社會(huì)弱勢(shì)群體成為志愿者，參與到公共服務(wù)的提供過(guò)程中，在德國(guó)，非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)方面的重要性日益凸顯，從其收到的政府補(bǔ)助占收入的比重可見(jiàn)一斑，非營(yíng)利組織的收入中政府撥款占比達(dá)到70%。英國(guó)非營(yíng)利組織的收入中大約40%來(lái)自政府的撥款，在香港，70%－80%的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府。［18］

（四）擁有健全的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

如今許多國(guó)家都針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)行了嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。例如日本在內(nèi)閣府設(shè)置了名為“官民競(jìng)標(biāo)監(jiān)理委員會(huì)”的第三方機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府購(gòu)買公共服務(wù)的組織和監(jiān)管。委員會(huì)由來(lái)自民間的企業(yè)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成，從而確保公共服務(wù)改革的透明性、中立性和公正性。

英國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間的協(xié)議由第三方國(guó)家志愿組織委員會(huì)監(jiān)督管理，對(duì)其中出現(xiàn)的問(wèn)題提出修改調(diào)整意見(jiàn)，客觀公正的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)大大增強(qiáng)了英國(guó)政府的公信力。

美國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買實(shí)行執(zhí)行、監(jiān)督和救濟(jì)三者分離的管理模式，其中執(zhí)行機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦事務(wù)總局，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署和行政管理與預(yù)算局，救濟(jì)機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦會(huì)計(jì)綜述、聯(lián)邦賠償法院以及巡回上訴法院及行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的合同上訴理事會(huì)等。此外，美國(guó)還設(shè)有專門的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)承接公共服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，并將其評(píng)估結(jié)果提供給政府參考。

四、推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，使政府購(gòu)買公共服務(wù)有法可依

當(dāng)前，我們應(yīng)詳細(xì)界定可采購(gòu)的公共服務(wù)的性質(zhì)和范圍；同時(shí)應(yīng)明確各類社會(huì)組織的供應(yīng)商地位，并對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)商應(yīng)具備的資格和條件進(jìn)行規(guī)定；政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容和方式也應(yīng)在法律框架中得以規(guī)范。

一是明確政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府是購(gòu)買主體，負(fù)責(zé)提供資金并對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理；社會(huì)組織是購(gòu)買對(duì)象，負(fù)責(zé)承接各種服務(wù)項(xiàng)目，并提供相應(yīng)服務(wù)。應(yīng)通過(guò)法律明確社會(huì)組織與政府部門之間相對(duì)平等的法律地位和權(quán)責(zé)范圍，從而推動(dòng)二者之間要想建立起平等合作的契約關(guān)系，這是政府購(gòu)買公共服務(wù)有效開展的保證。

二是重點(diǎn)研究出臺(tái)政府購(gòu)買公共服務(wù)的采購(gòu)清單和目錄，并制定相關(guān)的采購(gòu)指南。明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上將公共衛(wèi)生、教育文化等方面的公共服務(wù)逐步納入政府采購(gòu)的范圍，并對(duì)這些服務(wù)進(jìn)行清晰、明確、科學(xué)地分類。在購(gòu)買方式上，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同種類的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)各類公共服務(wù)的購(gòu)買方式做出具體規(guī)定。以公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的方式為主，在實(shí)際的購(gòu)買過(guò)程中，結(jié)合公共服務(wù)的類型和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，將公司合作、流程外包等多樣化的購(gòu)買方式靈活運(yùn)用到項(xiàng)目當(dāng)中。除此之外，承接方的資質(zhì)、采購(gòu)的程序、項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等也應(yīng)在采購(gòu)指南中有所規(guī)定。

（二）培育和扶持社會(huì)組織，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在政府采購(gòu)中的作用

實(shí)踐證明，社會(huì)組織能有效地承接政府職能。而非營(yíng)利組織由于其非營(yíng)利的宗旨和特點(diǎn)，在大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域均可參與，尤其在醫(yī)療、教育、社區(qū)服務(wù)和災(zāi)后恢復(fù)等領(lǐng)域具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。政府可從輿論、資金和政策方面扶持各類社會(huì)組織的發(fā)展和壯大，同時(shí)要破除阻礙社會(huì)力量參與公共服務(wù)提供的不公平政策，規(guī)范社會(huì)組織的行為。

具體來(lái)說(shuō)，政府可以拓展向非營(yíng)利組織購(gòu)買公共服務(wù)的范圍，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高執(zhí)行效率；在推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)的同時(shí)，設(shè)立專項(xiàng)基金，支持非營(yíng)利組織的發(fā)展?？梢越梃b廣東省東莞市為社會(huì)組織提供的“孵化”基地，積極為社會(huì)組織提供免費(fèi)的辦公場(chǎng)地和設(shè)備，開展注冊(cè)、建設(shè)、籌資等方面的咨詢服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康規(guī)范的發(fā)展。同時(shí)也相應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理，重點(diǎn)在于準(zhǔn)入和日常管理，對(duì)其資金使用、績(jī)效、透明度和信用制度等予以規(guī)范和考核。

就非營(yíng)利組織自身而言，應(yīng)不斷提升自己的公共服務(wù)能力和水平，盡量爭(zhēng)取更多更好的公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目。首先，應(yīng)不斷完善非營(yíng)利組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制，避免組織的行政化傾向，增強(qiáng)自身的社會(huì)公信力。其次，非營(yíng)利組織應(yīng)該在保證自身獨(dú)立性原則的前提下，加強(qiáng)與政府的合作關(guān)系，為承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的條件。

（三）完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算制度，保證充足的資金投入與使用效率

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)把政府用于購(gòu)買公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)列入每年的財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，通過(guò)預(yù)算對(duì)其進(jìn)行管理，可以為政府購(gòu)買公共服務(wù)提供穩(wěn)定充足的資金保障，同時(shí)又能對(duì)政府予以規(guī)范，避免政府濫用相關(guān)資金，嚴(yán)格管理財(cái)政資金，確保購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的公開、透明、規(guī)范、有效。

預(yù)算部門要科學(xué)編制政府在公共服務(wù)方面的購(gòu)買計(jì)劃和預(yù)算，立足于成本效益分析，參照政府購(gòu)買服務(wù)目錄、按照所購(gòu)買服務(wù)的規(guī)模和性質(zhì)選擇相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)，編制購(gòu)買預(yù)算，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)審查批復(fù)。在各部門購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，預(yù)算單位應(yīng)對(duì)服務(wù)提供的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，使預(yù)算資金完全按照計(jì)劃規(guī)范、安全的使用，確保服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量達(dá)到預(yù)期的效益目標(biāo)。最后，加強(qiáng)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果為導(dǎo)向，將提高預(yù)算單位對(duì)財(cái)政資金使用效益和公共服務(wù)的質(zhì)量。

（四）建立合理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，提升政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

完善有效的監(jiān)督與評(píng)估制度將嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)行為，提高政府作為購(gòu)買方的能力與水平。在內(nèi)部監(jiān)督上，應(yīng)建立政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按照全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度的要求，從資金的使用、政策的效率和專業(yè)化水平等方面對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)績(jī)效進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)提供公共服務(wù)的領(lǐng)域?qū)⑾鄳?yīng)的職能部門納入內(nèi)部評(píng)估主體范圍，民政、教育、衛(wèi)生等部門應(yīng)對(duì)服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行審查、評(píng)估，審計(jì)監(jiān)察等部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的被購(gòu)買方進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較高的社會(huì)組織，政府在后續(xù)采購(gòu)中可優(yōu)先考慮。

同時(shí)，政府還要充分利用外部監(jiān)督。公眾是公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，他們的滿意度最能反映政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。不僅在是否對(duì)某項(xiàng)服務(wù)實(shí)行購(gòu)買時(shí)征求公眾的意見(jiàn)，對(duì)于已由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)更是應(yīng)以公民的意見(jiàn)作為評(píng)估的重要依據(jù)。在優(yōu)化的途徑上，首先，政府可以通過(guò)媒體宣傳和其他社會(huì)化途徑為公眾提供有效的監(jiān)督平臺(tái)。其次，政府可以通過(guò)電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)信息的全面共享，使公眾參與到監(jiān)督過(guò)程，提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的透明度。最后，對(duì)公共服務(wù)的受益公眾群體進(jìn)行滿意度測(cè)試，將結(jié)果作為項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)與提供服務(wù)的社會(huì)組織評(píng)級(jí)的重要指標(biāo)。

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2015－04－27

馬海濤（1966－），男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士研究生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理學(xué)會(huì)理事，全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)、常任理事，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)外國(guó)財(cái)政研究專門委員會(huì)理事，北京財(cái)政學(xué)會(huì)理事，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院、臺(tái)灣東吳大學(xué)等客座教授。曾被評(píng)為財(cái)政部跨世紀(jì)青年學(xué)科帶頭人，北京市優(yōu)秀青年骨干教師和北京市優(yōu)秀教師。主持多項(xiàng)國(guó)家級(jí)、部委級(jí)課題和國(guó)際合作研究項(xiàng)目。曾出訪多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。應(yīng)北京大學(xué)、中央黨校、臺(tái)灣東吳大學(xué)及財(cái)政部等部委和各省財(cái)政廳（局）邀請(qǐng)進(jìn)行了多次講學(xué)、講演。已出版著作30余部，發(fā)表論文100余篇，主要著作有《國(guó)庫(kù)集中收付制度研究》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度》、《收支兩條線制度》、《政府采購(gòu)管理》等。譯著有《公共財(cái)政理論與實(shí)踐》和《公共財(cái)政管理》。近10項(xiàng)科研成果獲省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。

2004年1月，馬海濤教授被我院聘請(qǐng)為學(xué)術(shù)顧問(wèn)。