李俠

遼寧省遼陽人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，現(xiàn)任職于上海交通大學(xué)科學(xué)史與科學(xué)哲學(xué)系，研究方向：科學(xué)哲學(xué)、科技政策與科學(xué)社會學(xué)。

2015年4月6日18時在福建漳州古雷，騰龍芳烴PX項(xiàng)目發(fā)生一場嚴(yán)重事故。這一事故讓原本命運(yùn)多舛的PX項(xiàng)目在未來的中國更加舉步維艱，甚至有人說，“辛苦科普幾十年，一炸回到解放前”?？陀^地說，PX項(xiàng)目在中國已經(jīng)進(jìn)入死胡同：一方面國內(nèi)市場急需PX產(chǎn)品，市場回報(bào)非?？春茫涣硪环矫?，幾乎所有地方的民眾都反對在自己家后院建設(shè)PX項(xiàng)目。每個地方政府都渴望上馬這類項(xiàng)目，既有遠(yuǎn)景的可觀稅收，又有短期內(nèi)的就業(yè)需求以及帶動內(nèi)需等一切凸顯政績的指標(biāo)，但要立項(xiàng)的那個地方的民眾則與政府意見完全對立。項(xiàng)目一旦啟動就會引發(fā)更為麻煩的群體事件，而群體事件對所有政府官員的仕途來講都是最大的政治斷崖。這就出現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象：一個利潤豐厚的項(xiàng)目，一經(jīng)提出馬上就會引發(fā)當(dāng)?shù)丶ち铱棺h，然后只好在反對聲中忍痛被迫放棄。近五年內(nèi)，PX項(xiàng)目在國內(nèi)的遷徙路徑已然能夠證明這個現(xiàn)象：廈門、昆明、大連、寧波、茂名一路被驅(qū)逐，這次事故更是讓PX項(xiàng)目以及其他會引起環(huán)境污染的項(xiàng)目的未來充滿了不確定性。那么PX項(xiàng)目的癥結(jié)何在？是否還有可能走出這個死胡同？

2014年一些學(xué)者曾就PX問題進(jìn)行科普，這次努力只是在局部層次上解決了一個問題，即PX（二甲苯，para-xylene）的毒性很小。問題是即便毒性很小的煤氣罐，處置不當(dāng)也是會發(fā)生爆炸的，更何況規(guī)模與不確定性大得多的PX化工廠呢？此次漳州事件能給管理者的一個教訓(xùn)就是：狠抓安全生產(chǎn)、以及嚴(yán)格執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn)。這個問題是中國社會各個層面都存在的普遍性問題，由于施工隊(duì)伍良莠不齊，技術(shù)水準(zhǔn)參差不齊，以及可能存在的層層分包，再加上設(shè)備采購、把關(guān)等環(huán)節(jié)存在的不確定性因素，導(dǎo)致一些不具備資質(zhì)的隊(duì)伍也有可能參與到如此需要施工技術(shù)與質(zhì)量的工程上，再好的設(shè)計(jì)在如此拙劣的施工下也難免會出現(xiàn)問題，短短兩年內(nèi)竟接連發(fā)生兩起爆燃事故，讓當(dāng)?shù)孛癖娙绾伟残模繌倪@個角度上來說，完工前出事比完工后出事要好，否則破壞性更大。沿著這個思路，我們把對問題的分析再推進(jìn)一步：如果未來質(zhì)檢部門、監(jiān)理部門以及施工隊(duì)伍都遵守安全生產(chǎn)以及嚴(yán)格執(zhí)行安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，那么，PX項(xiàng)目是否會被公眾欣然接受呢？問題好像不這么樂觀，因?yàn)?，即便如此，仍沒有觸及到這個問題的核心實(shí)質(zhì)。

PX問題涉及到在風(fēng)險(xiǎn)社會中的公共決策問題，而我們原有的公共決策模式在市場經(jīng)濟(jì)社會以及公民權(quán)利意識逐漸覺醒的今天是存在嚴(yán)重問題的。傳統(tǒng)的決策模式是管理者基于自身利益考慮，通過采用強(qiáng)制性政策工具來推行其決策理念。在這個簡化的鏈條中存在如下兩個問題：其一，決策者的利益與政策受眾的利益不是完全重合的，換言之，決策者的心理偏好與動機(jī)同政策受眾的心理偏好與訴求是不一致的，那么，這種不一致就造成政策在執(zhí)行中出現(xiàn)運(yùn)行阻力，PX項(xiàng)目在國內(nèi)的經(jīng)歷已經(jīng)能夠充分證明這種現(xiàn)象。其二，在集權(quán)制國家，政策制定者喜歡或者習(xí)慣采取強(qiáng)制性政策工具，以此把政策內(nèi)容貫徹下去，它的好處就是通過國家強(qiáng)制力給政策背書，使其暢通無阻，并使?jié)撛诘恼哳A(yù)期收益完全被制定者所獨(dú)占，這種政策運(yùn)行模式能夠滿足權(quán)力的自負(fù)，以及可見的效率。問題是，隨著市場化的深入發(fā)展，公民意識的覺醒，人們不再能忍受那種被強(qiáng)迫塑造的木偶角色，被迫承擔(dān)所有政策成本，而無緣政策收益分配的現(xiàn)實(shí)。公眾會要求采取混合型或者自愿型的政策工具，以此公平分享政策的未來收益。換言之，一項(xiàng)政策能夠被公眾所接受，它的邊界條件就是：公眾因接受一項(xiàng)政策而獲得的收益大于（至少等于）接受一項(xiàng)政策所給自己帶來的成本，這是政策受眾能夠接受一項(xiàng)政策的最低心理底線。而以往采取強(qiáng)制性的政策工具，制定者以國家的名義完全無需考慮政策受眾的收益分配問題，公眾只能被迫接受一項(xiàng)政策所帶來的成本，畢竟個體反抗的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于接受一項(xiàng)政策所帶來的成本（總的政策成本被受眾均攤的結(jié)果）。由于屬地所有居民都將承擔(dān)這份額外成本，為了在博弈中不至于出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象，就會出現(xiàn)集體行動的邏輯，它變相地均攤了行動可能帶來的成本與風(fēng)險(xiǎn)，這就是上述幾起群體事件形成的原因，再加上公共福祉與個別企業(yè)之間在利益上存在不可調(diào)和的矛盾。因此，這種隱性的政策收益分配不公問題就集聚成未來所有社會矛盾的源頭。

根據(jù)上述分析，回到本文的案例，我們嘗試分析一下矛盾的起源以及可能的出路。漳州古雷PX項(xiàng)目，仍然是政府牽頭，然后象征性地征詢一下當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?，采用的政策工具仍然是?qiáng)制性的，與前幾起所不同的是，這個項(xiàng)目在前期稍微在民眾中進(jìn)行了一些簡單的溝通處理，這已被看作是巨大進(jìn)步，曾被當(dāng)作國內(nèi)PX項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)本，其實(shí)質(zhì)在于政策制定者在項(xiàng)目前期對政策可能收益的預(yù)先少量支付。地方政府作為政策制定者，非常清楚該項(xiàng)目啟動后其潛在收益是巨大的，而絕大多數(shù)外部成本則被當(dāng)?shù)匕傩辗謸?dān)了。用前期少量一次性投入來獲得群體的認(rèn)同，這是很劃算的事情。那么我們再來看看當(dāng)?shù)鼐用裨谶@個項(xiàng)目上的成本-收益。由于這是個巨大的化工企業(yè)，對于當(dāng)?shù)鼐用駚碚f，被迫承擔(dān)的成本主要有以下幾項(xiàng)：其一，由于PX項(xiàng)目的建設(shè)，很多人的生活方式與習(xí)慣被打破（由搬遷以及污染等造成），帶來被迫適應(yīng)改變了的生活模式的負(fù)擔(dān)，這是技術(shù)遷徙過程中面臨的最為嚴(yán)重的價值沖突問題，由于現(xiàn)代大型化工企業(yè)都是巨型企業(yè)，巨大的投資極大地改變了當(dāng)?shù)氐淖匀伙L(fēng)貌，以及傳統(tǒng)的社會秩序，這是工業(yè)邏輯的延伸，任何單獨(dú)個體都無力阻攔，而要熟悉與適應(yīng)這種變化需要付出巨大心理成本。其二，由于科學(xué)后果的不確定性，沒有人準(zhǔn)確知道這些化工產(chǎn)品（PX項(xiàng)目不僅僅生產(chǎn)PX，還有很多其他衍生品，其中就有毒性很大的產(chǎn)品）對于個人未來的健康會造成什么影響？而且說不定幾代人都要承受這種持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境的不可逆性改變以及與此相關(guān)的大量沉沒成本的形成，這種猜測在缺少公信力與決策不透明的背景下會被放大。其三，未來潛在的安全事故可能造成巨大的物質(zhì)與精神的損失（在我國目前的管理水平與公信力下，這種可能性絕非危言聳聽）。那么，當(dāng)?shù)鼐用裨诔袚?dān)如此巨大的外部成本的同時，這項(xiàng)工程給他們帶來的實(shí)際收益又是什么呢？充其量，其直接利益也就是當(dāng)?shù)鼐用瘾@得少量工作崗位，以及由于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張給當(dāng)?shù)胤?wù)行業(yè)帶來的機(jī)會而已。而這些不確定的隱性收益與其所要承擔(dān)的實(shí)實(shí)在在的顯性成本比起來，實(shí)在是沒有多少吸引力。設(shè)身處地想想，如果是我們自己，在目前的企業(yè)管理模式與政府公信力普遍偏低的背景下，誰會讓這個項(xiàng)目建在自己家的后院嗎？恐怕大多不會?，F(xiàn)在的問題是PX具有很好的市場前景，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展又非常需要這些化工品，那么這些PX項(xiàng)目應(yīng)該建立在哪里呢？

基于上述分析，政策制定者與社會對于PX項(xiàng)目的認(rèn)知已經(jīng)完成了兩個階段的任務(wù)：第一階段，對于PX本身毒性的科普獲得一定程度的闡釋與說明；第二個階段，決策者與社會終于認(rèn)識到管理的重要性。正如美國哲學(xué)家古萊特所說：最關(guān)鍵的問題不是技術(shù)本身而是能否成功管理技術(shù)。引申一句，管理技術(shù)的最為核心工作就是評估，評估之所以難就在于兩方的偏好不一致，由此造成關(guān)于評估的認(rèn)知分裂。相異的認(rèn)識論決定了技術(shù)評估如何被應(yīng)用到實(shí)踐中。正像其他技術(shù)一樣，技術(shù)評估本身既是價值的宣傳者又是價值的破壞者。由此，不難發(fā)現(xiàn)實(shí)際評估的困境：受眾希望評估標(biāo)準(zhǔn)提高并被嚴(yán)格苛刻地執(zhí)行，以此減少未來可能遭受到的外部成本損失；而企業(yè)則希望降低評估標(biāo)準(zhǔn)，否則會導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本快速上升。這個折中點(diǎn)該如何確定？誰來做評判？在上述諸多困境中，PX項(xiàng)目的出路在哪里呢？這就是本文要提出的解決策略，即第三階段，利益補(bǔ)償階段。

由于PX項(xiàng)目在當(dāng)下是有巨大利益回報(bào)的，那么這份收益不能被企業(yè)和政府獨(dú)占，必須把這份收益的一部分用于補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用裼捎谠擁?xiàng)目的實(shí)施所造成的實(shí)際與未來損失。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有一個術(shù)語叫“購買選擇權(quán)”（call option）。按照美國法學(xué)家凱斯·桑斯坦的說法：選擇權(quán)價值是不可逆預(yù)防原則背后的支撐信念。一種不可逆決策的預(yù)期收益應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)胤从吵鏊斐傻倪x擇權(quán)損失。我們可以把桑斯坦的說法做一點(diǎn)引申，即政策制定者應(yīng)該通過讓利來購買當(dāng)?shù)孛癖姷耐鈾?quán)以及必須補(bǔ)償其遭受的實(shí)際或潛在損失。這種補(bǔ)償時間跨度是隨企業(yè)生命永續(xù)的，直到企業(yè)停產(chǎn)為止。這種努力也是糾正長期奉行強(qiáng)制性政策工具獨(dú)占政策收益的不正義的治理理念的重要舉措，按照柏拉圖在《理想國》中所強(qiáng)調(diào)的：城邦（國家）的最大美德就是踐行正義。那么實(shí)際的操作程序該如何處理呢？其核心實(shí)質(zhì)在于用于當(dāng)?shù)鼐用窭嫜a(bǔ)償?shù)腻X從哪里出的問題。這部分補(bǔ)償利益應(yīng)該從企業(yè)上繳的利潤中拿出專門的一部分用于補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用?，這個工作本是當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)所系，而不能推給企業(yè)，企業(yè)的本質(zhì)工作是安全生產(chǎn)高質(zhì)量的產(chǎn)品并從市場上賺得利潤，否則會引發(fā)嚴(yán)重社會問題，并危及企業(yè)的正常生產(chǎn)。這里需要關(guān)注的一點(diǎn)是政府必須遵守契約，兌現(xiàn)承諾。為了防止政府失信，必須形成法定規(guī)則（或者直接寫入法律）。毋庸諱言，有些地方政府毫無誠信可言，經(jīng)常違約，朝三暮四，而民眾對此毫無辦法，事后總有受騙的感覺。坊間流傳的段子可以很好地說明這一點(diǎn)：把PX項(xiàng)目建在政府后院。這則玩笑意蘊(yùn)深遠(yuǎn)。黨和政府一再強(qiáng)調(diào)：讓全體國民分享改革成果，這是最實(shí)際的踐行方式。只有當(dāng)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裾嬲蔀槔婀餐w才是解決問題的治本之策。至于利益補(bǔ)償?shù)募?xì)節(jié)可以采用由近及遠(yuǎn)的辦法，補(bǔ)償額隨之降低等，這些技術(shù)性問題經(jīng)過協(xié)商是比較容易處理的。關(guān)鍵的問題在于政策制定者要充分認(rèn)識到：這種贖買同意權(quán)的辦法也是未來很多高危行業(yè)立項(xiàng)需要認(rèn)真面對的問題，以往的鴕鳥政策是行不通的，而且這種變革也契合了公眾對于民主的訴求，以及社會變遷的軌跡。

從宏觀層面來說，未來的政治問題的最可能導(dǎo)火索已經(jīng)從傳統(tǒng)的階級對立（經(jīng)濟(jì)層面）轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境問題。某一個局部點(diǎn)環(huán)境問題的爆發(fā)會引發(fā)同類問題受害者的高度共鳴，由此形成了一個無邊界的認(rèn)知共同體。其根源在于環(huán)境問題的共享性所決定的，即沒有人可以脫離其生存的環(huán)境要素的制約，而且環(huán)境問題去除了種族、性別、宗教、文化等的差異，很容易在群體中達(dá)成共識，從這個意義上說，未來的政治是生態(tài)學(xué)意義上的政治。美國學(xué)者丹尼爾·A·科爾曼曾寫過一本著作，即《生態(tài)政治：建設(shè)一個綠色社會》，他認(rèn)為：我們可以讓環(huán)境破壞的過程發(fā)生逆轉(zhuǎn)，通過確立生態(tài)責(zé)任、參與型民主、社區(qū)行動等價值觀，促使生態(tài)型政治戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)。固然科爾曼的觀點(diǎn)過于樂觀，但我對于參與型民主仍然心存希望，畢竟參與本身為利益與風(fēng)險(xiǎn)的平等分擔(dān)提供了一種制度性保證。