審批制度改革仍是當(dāng)務(wù)之急

從量化的分領(lǐng)域放權(quán)，到建構(gòu)國(guó)家治理現(xiàn)代化，我們還有大量制度創(chuàng)新沒(méi)有完成，轉(zhuǎn)型期審批改革更無(wú)法缺席。

楊柏

資深報(bào)人，曾任中國(guó)青年報(bào)貴州記者站站長(zhǎng)、香港經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)執(zhí)行總編輯。現(xiàn)為深圳商報(bào)前沿觀察總監(jiān)。辟有楊柏工作室，從事深度報(bào)道、公益文化出版等。

上周四，我受邀參加一個(gè)沿海城市項(xiàng)目論證研討會(huì)，會(huì)上聽(tīng)到有專家在講，他們的城市仍然存在因項(xiàng)目審批不能及時(shí)解決的問(wèn)題，一些涉及轉(zhuǎn)型的好項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，推動(dòng)者常有一種無(wú)力感。說(shuō)實(shí)話，這使我內(nèi)心又受到一次觸動(dòng)，想起了八十年代，我和現(xiàn)在的新華社記者顧筑勝一起采寫的一條干部承包蓋公章的新聞。

當(dāng)時(shí)，貧困地區(qū)一個(gè)引進(jìn)外商投資的項(xiàng)目要立項(xiàng)上馬，面臨要從項(xiàng)目地主管到中央100多個(gè)部門的審批，蓋470余個(gè)公章。情急之下，這個(gè)企業(yè)派出8名干部，跑北京、省、市（地區(qū)）承包蓋公章，40天蓋回了270個(gè)。在省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，一位主管經(jīng)濟(jì)的副省長(zhǎng)聞此說(shuō)了兩句非常精彩的話：一，請(qǐng)查一查，我們一個(gè)項(xiàng)目上馬，有沒(méi)有必要蓋這么多公章；二，如果有必要，你快點(diǎn)給人家蓋行不行？

沒(méi)想到，當(dāng)年的糾結(jié)，在今天深得改革開(kāi)放之益的沿海也還沒(méi)有徹底消失，仍然一定程度上影響或制約一些重要項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)。是因?yàn)槿藗儾欢七M(jìn)這些項(xiàng)目的意義嗎？我想應(yīng)該不是。這使我同時(shí)想起，2014年10月我參加過(guò)的一次由馬洪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究基金會(huì)和深圳市社科聯(lián)聯(lián)合主辦的改革沙龍。與會(huì)者一致的觀點(diǎn)是，行政審批改革仍需深化。有專家認(rèn)為，因改革還沒(méi)有到位，還存在審批的深層次問(wèn)題。他們開(kāi)的問(wèn)題清單是：行政審批權(quán)限過(guò)大，行政審批過(guò)多；行政審批自由裁量權(quán)過(guò)大，隨意性還比較大；重審批，輕監(jiān)管的舊體制觀念、習(xí)慣還未褪盡；部分行政審批事項(xiàng)依據(jù)不足，缺少法律和法規(guī)的支持；部門行政審批邊界不清、重疊，甚至還存在“實(shí)質(zhì)行政許可”與“變相行政許可”行為。歸納起來(lái)就是，必要的審批和不必要的審批總是纏在一起，成為政府與市場(chǎng)關(guān)系中最難理順、最難破解的問(wèn)題。

回頭看近40年發(fā)展的得失，依法對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行“審批”或“核準(zhǔn)”是必要的。比如，本文開(kāi)頭提到的承包蓋章項(xiàng)目，是個(gè)冶煉鐵合金項(xiàng)目，涉及環(huán)保。以霧霾為教訓(xùn)，無(wú)論怎樣招商引資，堅(jiān)守生態(tài)底線就是一個(gè)不能放棄的標(biāo)準(zhǔn)。只可惜，當(dāng)年470個(gè)章實(shí)質(zhì)的焦點(diǎn)根本不在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上，盡管公章之多，產(chǎn)生了“激怒”輿論的效應(yīng)，推進(jìn)了當(dāng)時(shí)的改革。但改革啟動(dòng)初期，輿論、法制、行政行為的非成熟、與市場(chǎng)相適應(yīng)的體制還在探索與建構(gòu)之中，在“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”還未“最終”換成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，理清楚一份權(quán)力清單，要“放”得比較到位，真是談何容易。

但這首先要思想解放。從政治學(xué)角度，2014年11月7日，中央黨校蔡霞教授在深圳中國(guó)大梅沙創(chuàng)新論壇上說(shuō)，始于1977/1978年的中國(guó)改革開(kāi)放，就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上放松管制的過(guò)程。放開(kāi)了一些審批事宜，農(nóng)民不再等統(tǒng)一的號(hào)令來(lái)確定播種、收割；城里，允許個(gè)體戶和降低集體所有制企業(yè)的開(kāi)辦門檻，回城知青得以就業(yè)；在四川啟動(dòng)的最早的國(guó)企改革焦點(diǎn)是“放權(quán)”。放權(quán)激發(fā)出活力，短缺經(jīng)濟(jì)迅速結(jié)束。

然而，從量化的分領(lǐng)域放權(quán)，到建構(gòu)國(guó)家治理現(xiàn)代化，還有大量制度創(chuàng)新沒(méi)有完成。轉(zhuǎn)型期審批改革更無(wú)法缺席。消除不必要的審批也是一個(gè)國(guó)際問(wèn)題。比如鄰居印度至今還有比中國(guó)遠(yuǎn)為更加繁瑣的審批，以致印度官員在國(guó)際商界的外號(hào)就是licence raj(審批老爺)。不少西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在血汗資本主義時(shí)代也充滿了審批，他們是在近三四十年才放松管制和審批的。

深圳大學(xué)馬敬仁教授是研究公共選擇理論與新公共管理理論的專家。他指出，放松管制是20世紀(jì)70年代末，西方國(guó)家掀起的行政改革浪潮，其共同的理論核心是尊重市場(chǎng)力量、市場(chǎng)作用、市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在政府管理中的功能，減少政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)。從政府改革實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)代各國(guó)政府改革的普遍趨勢(shì)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，放松管制，調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系，把市場(chǎng)機(jī)制引人公共管理領(lǐng)域，實(shí)行政策執(zhí)行的自主化改革。

簡(jiǎn)單有效的行政審批手續(xù)，可以解放生產(chǎn)力。美國(guó)、英國(guó)、意大利、日本、韓國(guó)政府行政改革，都主要圍繞著放松管制展開(kāi)，經(jīng)過(guò)二十多年改革，成績(jī)非常顯著。比如美國(guó)，到1990年，放松管制一項(xiàng)就獲得了400億美元的收益。戰(zhàn)后日本曾先后進(jìn)行過(guò)七次改革，審批項(xiàng)目大幅度減少，審批程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化，在許多管制領(lǐng)域引人市場(chǎng)機(jī)制，從供應(yīng)的角度帶來(lái)了優(yōu)良的政府服務(wù)。

馬敬仁認(rèn)為，審批制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的總工程，涉及很多部門、組織、個(gè)人的利益問(wèn)題，如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威部門，許多審批改革措施無(wú)法落到實(shí)處，審批制度改革難以取得成功。韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，專門設(shè)立中央政府領(lǐng)導(dǎo)審批管制改革的行政改革委員會(huì)，以持續(xù)有效地負(fù)責(zé)“管制緩和”與審批制度改革工作。

（責(zé)任編輯/姚源清）