欣華

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，立法發(fā)揮著引領(lǐng)推動(dòng)和制度保障的關(guān)鍵作用。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過關(guān)于修改立法法的決定。這部“立法的法”修改出臺(tái)，意義深遠(yuǎn)，成為我國(guó)立法史上新的里程碑。

“贊成2761票，反對(duì)81票，棄權(quán)33票?！?015年3月15日上午，隨著張德江委員長(zhǎng)一聲“通過”，修改后的立法法出爐，成為我國(guó)立法史上新的里程碑。

歷史是如此巧合。2000年3月15日，同樣在莊嚴(yán)的人民大會(huì)堂，這部“立法的法”誕生。15年時(shí)光荏苒。中國(guó)從“有法可依”向著“良法之治”大踏步邁進(jìn)。

“管法的法”必須修改好

“欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源”。近些年，社會(huì)各界要求修法的呼聲十分強(qiáng)烈。

引領(lǐng)改革開放，要修法。溫州人，有著敢為天下先的性格。然而，在全面深化改革大潮中，溫州人有了困惑。沒有地方立法權(quán)，一些重大改革探索無(wú)法推進(jìn)。來(lái)自溫州的全國(guó)人大代表鄭雪君連續(xù)兩年在全國(guó)人代會(huì)上大聲疾呼賦予溫州地方立法權(quán)。

溫州提出了一個(gè)中國(guó)很多城市共同面臨的課題?！半S著改革的深入，地方在立法方面的需求越來(lái)越強(qiáng)烈?！敝袊?guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法專家馬懷德說，“在全面依法治國(guó)大背景下，推動(dòng)改革發(fā)展、化解社會(huì)矛盾、完善立法制度、提高立法質(zhì)量，都對(duì)修改立法法提出了迫切要求?！?/p>

規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，要修法。一些地方行政管理部門突然發(fā)布通告，住房限購(gòu)、車輛限行，讓人措手不及;一些地方和部門的法規(guī)規(guī)章相互“打架”，讓人無(wú)所適從……這些人民群眾反映強(qiáng)烈的事情，需要從法治根源上尋找解決方案。

立法工作“不適應(yīng)”，要修法。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室巡視員郭林茂介紹，目前立法工作存在一些不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題，有些法律法規(guī)不能反映客觀規(guī)律和人民愿望，有些法律針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，有些法律部門利益化問題突出……“短板”制約著立法提質(zhì)增效發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用。

毋庸置疑，把這部“立法的法”修改好，意義深遠(yuǎn)。根據(jù)修改后的立法法，全國(guó)所有284個(gè)設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)。比照設(shè)區(qū)的市，相應(yīng)賦予自治州地方立法權(quán)。廣東省東莞市、中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市，比照設(shè)區(qū)的市給予地方立法權(quán)。

全國(guó)人大代表、甘肅省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)梁明遠(yuǎn)說，這次立法法的修改是對(duì)立法經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)，把好做法、好經(jīng)驗(yàn)提煉吸收，并廣泛凝聚共識(shí)、尋找最大公約數(shù)。這對(duì)今后制定“立得住、真管用”的法律，對(duì)全面依法治國(guó)，必將起到重要推動(dòng)作用。

彰顯民主分量

在此次審議過程中，不少代表對(duì)立法法草案提出審議意見?！岸徃鍖?duì)稅種、納稅人、納稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率都明確規(guī)定要法定，但是現(xiàn)在草案里，納稅人、納稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率等要素全都消失了，這與二審稿相比變得籠統(tǒng)了?！睂徸h過程中，很多代表都表示了相同意見，提出應(yīng)將“稅率”明確寫入立法法。

“1000多名代表對(duì)修正案草案提出了具體的意見和建議，很廣泛、很中肯。意見大概涉及112個(gè)方面，80多個(gè)具體問題?！惫置榻B。

代表的審議意見承載著民主的重量。

全國(guó)人大代表、全國(guó)人大法律委員會(huì)委員沈春耀透露，根據(jù)大會(huì)日程，11日上午全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)代表們提出的有關(guān)修改立法法的意見進(jìn)行了審議。會(huì)議從上午9點(diǎn)一直開到中午12點(diǎn)多，與會(huì)人員各抒己見，根據(jù)代表意見，對(duì)草案作出多處重要修改，提出了修改立法法的決定草案。

12日上午，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)舉行第二次會(huì)議，聽取了全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)作的關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告。經(jīng)過表決，決定將關(guān)于修改立法法的決定草案提請(qǐng)各代表團(tuán)審議。

決定草案在修正案草案基礎(chǔ)上，作出了27處實(shí)質(zhì)性修改。其中，對(duì)于稅收法定、地方立法權(quán)等廣受關(guān)注的熱點(diǎn)話題，一一作出回應(yīng)。

尊重代表的意見，就是尊重人民的意愿。郭林茂介紹說，根據(jù)代表審議意見，草案作出了多處修改。比如原來(lái)草案規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”由法律規(guī)定。但是很多代表對(duì)這條提出意見，建議將“稅率”明確寫進(jìn)法條中?，F(xiàn)在已經(jīng)改成“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”由法律規(guī)定。

“還有其他一些修改，也是聽取了代表們的意見。比如堅(jiān)持立法公開的原則，一是在總則第五條中明確規(guī)定‘堅(jiān)持立法公開’;二是法律草案公開征求意見的時(shí)間從20日延長(zhǎng)到了30日等等?！惫置f。

如何防止立法權(quán)被地方濫用

地方立法權(quán)“擴(kuò)容”，將對(duì)地方的改革發(fā)展帶來(lái)幾多利好，各地能否順利承接立法的大幅賦權(quán)，放權(quán)、擴(kuò)權(quán)同時(shí)又如何防止地方“濫權(quán)”，這些都是各方高度關(guān)注、期望求解的重要問題。

“沒有立法權(quán)的時(shí)候，一些地方政府就搞出許多‘紅頭文件’與民爭(zhēng)利;一旦有了立法權(quán)，豈不是更可以光明正大、肆無(wú)忌憚了？”“如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染了整個(gè)水源”……

針對(duì)地方立法權(quán)的擴(kuò)容，網(wǎng)友們表達(dá)的擔(dān)憂指向一個(gè)關(guān)鍵問題：如何避免立法權(quán)被地方濫用？這么多城市都擁有立法權(quán)，如何對(duì)其進(jìn)行有效及時(shí)的監(jiān)督和審查？

對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜介紹說，將為地方立法設(shè)“五道防線”，維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威。

第一道防線是賦予地方立法權(quán)的工作要“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)”，而不是“一股腦兒”一下子全部放開;第二道防線是把地方立法權(quán)限限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等幾類事項(xiàng);第三道防線是不抵觸原則，即制定地方性法規(guī)，不得與國(guó)家法律、行政法規(guī)，包括所在省的地方性法規(guī)相抵觸;第四道防線，是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)行;第五道防線是備案審查制度。

對(duì)此，有專家分析，一些地方不能再隨意出臺(tái)和延續(xù)限行、限購(gòu)等行政手段。郭林茂在接受記者采訪時(shí)也表示，根據(jù)修改后的立法法，出于行政管理的迫切需要，可以制定臨時(shí)性規(guī)章，但時(shí)間不能超過兩年，如果打算長(zhǎng)期執(zhí)行，必須要由人大制定地方性法規(guī)。此外，針對(duì)目前實(shí)踐中司法解釋存在的諸多問題，此次立法法修改，對(duì)司法解釋也做了約束性規(guī)定。

民意將對(duì)地方立法權(quán)形成有效制約。新立法法要求，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。

北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安說，全國(guó)人大和省級(jí)人大應(yīng)建立專門的法規(guī)、規(guī)章監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)，人大的其他專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可配合其監(jiān)督審查;立法法應(yīng)明確規(guī)定審查機(jī)構(gòu)受理機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織和公民申請(qǐng)審查的時(shí)限、實(shí)施審查的時(shí)限，向?qū)彶樯暾?qǐng)人反饋審查結(jié)果的時(shí)限等。只有這樣，審查制度才能真正發(fā)揮作用。

“在全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員中，真正有過法律背景的人比例是比較低的，這和有些國(guó)家相比有很大的差距?！睂?duì)此，馬懷德建議，增加人大常委會(huì)中有法制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的常委會(huì)委員的比例;二是要延長(zhǎng)人大常委會(huì)的會(huì)期;三是要加強(qiáng)能力建設(shè)，包括立法輔助人員、立法輔助機(jī)構(gòu)，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

“總之，要完成繁重的立法任務(wù)，應(yīng)該在立法能力的提高上面再下大功夫。”馬懷德說。

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在浙江省，原來(lái)只有杭州和寧波兩市有地方立法權(quán)，根據(jù)新通過的立法法，溫州等市將獲得期盼已久的立法權(quán)。他們又將如何用好這些來(lái)之不易的權(quán)力？

如果有了立法權(quán)，嘉興將立法嚴(yán)控秸稈燃燒

“我們做過專門的調(diào)查，一年四季當(dāng)中，秋季是嘉興PM2.5 濃度最高的季節(jié)，這里面除了輸入性原因之外，內(nèi)因中比較大的一塊是因?yàn)槿紵斩挕！比珖?guó)人大代表、嘉興市委書記魯俊表示，“一到這個(gè)時(shí)候，農(nóng)村里幾乎‘狼煙四起’，我們現(xiàn)在基本只能依靠人海戰(zhàn)術(shù)，就是派人死盯，但是有時(shí)候也很難管。”

魯俊直言，現(xiàn)在對(duì)這方面的法規(guī)有，但是處罰力度和操作性都不是很強(qiáng)，很難起到立竿見影的作用。“ 名不正則言不順，言不順則事不成。立法權(quán)放開，嘉興肯定會(huì)就秸稈燃燒行為制定地方性法律法規(guī)，嚴(yán)控這種行為，讓市民見到更多的藍(lán)天。”魯俊說。

立法經(jīng)驗(yàn)不足，部分設(shè)區(qū)市要加強(qiáng)人才培養(yǎng)

根據(jù)立法法要求，設(shè)區(qū)市是否能盡快享有立法權(quán)還要考量其立法能力。對(duì)此，全國(guó)人大代表、金華市人大常委會(huì)主任黃錦朝表示，很多設(shè)區(qū)市立法經(jīng)驗(yàn)不足，放開之初，可能會(huì)出現(xiàn)立法水平不高等問題，影響地方立法的效果。因此他建議，上級(jí)人大要加強(qiáng)指導(dǎo)，對(duì)地方人大進(jìn)行專門立法人才培訓(xùn)。

黃錦朝說，其中針對(duì)地方立法知識(shí)的培訓(xùn)很重要，同時(shí)今年新的環(huán)保法出臺(tái)，這些新的法律法規(guī)的相關(guān)普及也要及時(shí)，因?yàn)樵O(shè)區(qū)市立法權(quán)其中很重要一塊就是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的，地方性立法肯定不能和上位法沖突。

此外，黃錦朝還提到部分基層人大機(jī)關(guān)人員老齡化趨勢(shì)明顯，需要加以調(diào)控，充實(shí)更多的年輕有為的人才到這個(gè)隊(duì)伍中來(lái)。 ?王麗梅