2015年4月28日，“世界安全生產(chǎn)與健康日”紀念活動暨預防性安全監(jiān)察國際研討會在北京舉行。今年“世界安全生產(chǎn)與健康日”的主題是“共同建設預防性安全健康文化”。此次研討會分為三個議題：預防性安全監(jiān)察最佳實踐；監(jiān)察執(zhí)法計劃的制定與評估；政府的服務型監(jiān)察職能。國家安全監(jiān)管總局副局長楊元元出席會議并致辭，國際勞工組織中國和蒙古局局長德梅爾和中華全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會有關負責人出席會議并致辭。

職業(yè)安全健康預防文化

根據(jù)國際勞工組織估算，全球每年有超過230萬男女工人因為職業(yè)傷害或疾病而喪失工作能力，其中超過35萬例死亡案例是由致命事故所致，將近200萬例死亡案例源于與工作有關的致命疾病。同時，每年有3億1 300萬起非致命性事故與工作有關。而這些事故會導致全球GDP中4%的損失（約2萬8 000億美元）。

“體面的勞動”，必須是“安全的勞動”。因此，國際勞工組織（ILO）及其成員國必須成為提倡工作安全健康的領軍國家。中國是國際勞工組織創(chuàng)始成員國和理事會常任政府理事。迄今中國政府共批準了25項國際勞工公約，包括4個核心公約，即《同工同酬公約》《最低就業(yè)年齡公約》《禁止童工勞動公約》《就業(yè)和職業(yè)歧視公約》。

今年“世界安全生產(chǎn)與健康日”的主題，目的是倡導世界各國政府、雇主和工人及其組織積極參與，共同努力建設國家預防性安全與健康文化，促進實現(xiàn)安全與健康的工作環(huán)境，保護勞動者的安全健康。國際勞工組織（ILO）在職業(yè)安全健康（OSH）領域的基本原則，都包括在1981年《職業(yè)安全健康公約》（155號）（以下簡稱“第155號公約”）、1985年《職業(yè)健康設施公約》（161號）、以及2006年《促進職業(yè)安全與健康框架公約》（187號）（以下簡稱“第187號公約”）中。

一個國家的職業(yè)安全健康文化，意味著社會各個層面都尊重公民享有在安全健康環(huán)境下工作的權利；意味著通過一套明確權力、責任和義務的體系，使政府、雇主以及工人都積極參與到保障安全健康工作環(huán)境的努力中來；意味著事前預防原則享有最高的優(yōu)先權。

中國預防性安全監(jiān)察實踐

國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管四司副司長尚文啟，在會上介紹了中國隱患排查治理體系建設工作開展的情況。他指出，隱患排查治理是安全生產(chǎn)最基礎、最源頭、最重要的預防性工作，能夠促進預防性安全監(jiān)察。隱患排查治理體系是一套動態(tài)、實時管理安全生產(chǎn)隱患的工作體系，其主要內(nèi)容包括功能模塊組成系統(tǒng)平臺，企業(yè)注冊登記信息，隱患排查治理標準，排查治理隱患數(shù)據(jù)以及考核制度辦法。

據(jù)尚文啟介紹，我國隱患排查治理體系不斷深化試點示范，2012年，實現(xiàn)10個示范地區(qū)聯(lián)網(wǎng)共享；2013年，推動全國建設52個示范地區(qū)；2014年深化7個地區(qū)和3家央企試點；今年，擬在10余個地區(qū)擴大試點。隱患排查治理體系的實踐應用，實現(xiàn)了實施差異化監(jiān)管，預防性安全監(jiān)察的目標。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是技術性很強的一項工作，通過購買服務，邀請技術專家排查隱患，可發(fā)揮技術支持作用。浙江省安全監(jiān)管局副局長徐洪軍在會議上分享了浙江省探索開展安全生產(chǎn)社會化服務，做好預防性安全監(jiān)察工作的經(jīng)驗：一是試點先行，在?；?、礦山等高危行業(yè)探索嘗試安全生產(chǎn)服務外包工作，逐步由高危企業(yè)集聚的開發(fā)區(qū)向小微企業(yè)集中的縣區(qū)延伸；二是抓好指導，加強社會化服務工作組織領導；三是規(guī)范要求，發(fā)揮政策的導向作用，反向約束倒逼企業(yè)主動尋求專業(yè)服務，正向激勵引導企業(yè)、中介機構參與社會化服務；四是積極探索，建立多元化的服務模式，積極嘗試探索安全生產(chǎn)協(xié)作互助、行業(yè)協(xié)會（商會）自治、保險（金融）業(yè)參與管理等多種模式；五是創(chuàng)新舉措，構建利于社會化服務發(fā)展的長效機制，開發(fā)建設全省統(tǒng)一的安全生產(chǎn)社會化服務信息平臺和專家?guī)?，嚴格落實服務過程效果評估制度。

國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長胡海軍介紹，煤礦安全監(jiān)察是一種“事前預防型”的行政執(zhí)法。煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法以事前預防為主，防患于未然，將監(jiān)察執(zhí)法的關口前移，積極干預，源頭控制。具體做法包括：抓建設項目“三同時”（建設工程的安全設施必須和主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用）監(jiān)察，抓礦井、采區(qū)設計監(jiān)察，抓科研機構資質(zhì)和科研過程監(jiān)察，抓煤礦開拓部署和采掘布局、接續(xù)監(jiān)察，抓企業(yè)隱患排查治理監(jiān)察，抓監(jiān)察執(zhí)法方式方法創(chuàng)新。

安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作必須有計劃開展。在研討會上，山東煤礦安全監(jiān)察局、安徽煤礦安全監(jiān)察局的代表分享了監(jiān)察執(zhí)法計劃的制定與評估經(jīng)驗。四川省安全監(jiān)督管理局執(zhí)法大隊代表則提出了在基層工作中遇到的問題：安全監(jiān)察執(zhí)法強制措施授權不夠；有的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構尚未納入政府行政執(zhí)法機構；監(jiān)管模式缺乏科學、規(guī)范的頂層設計，監(jiān)管體系缺乏正激勵機制；監(jiān)察執(zhí)法保障水平低下，監(jiān)管力度不統(tǒng)一，以人為本、安全發(fā)展的理念有待普及和深化等。

國際勞工組織標準和借鑒

國際勞工組織中國和蒙古局局長德梅爾，根據(jù)國際勞工組織標準分析了職業(yè)安全健康預防文化體系內(nèi)勞動監(jiān)察的角色。勞動監(jiān)察是一項國家職能（1947年《（工商業(yè)）勞動監(jiān)察公約》（81號），以下簡稱“第81號公約”），要依照法律保護工人，要能夠保護遵章守紀的雇主免受非法雇主侵害。勞動監(jiān)察具體內(nèi)容包括職業(yè)安全監(jiān)察、職業(yè)健康監(jiān)察以及其他作業(yè)條件監(jiān)察（工資、工時、女工孕產(chǎn)、使用童工等）。

德梅爾指出，安全監(jiān)察是職業(yè)安全健康工作的重要部分。職業(yè)安全健康的內(nèi)涵不斷變化，其沿革分為三個階段：法規(guī)，職業(yè)安全健康=行為個體根據(jù)法律要求而遵守法規(guī)的約束；管理，職業(yè)安全健康=中層管理人員的職責；文化，職業(yè)安全健康=集體責任，建立在領導者有意無意培植的共有價值觀之上。相應地，安全監(jiān)察的角色承擔者也在發(fā)生調(diào)整：從執(zhí)法人員到執(zhí)法者、建議者、解決問題的人，再到體系之內(nèi)合作各方的一部分、鑒定守法情況、體系各方與政府部門之間的溝通橋梁。他認為正如市場使得經(jīng)濟活動多樣化，安全監(jiān)察部門的介入方式也應當多樣化，應當賦予企業(yè)經(jīng)營者以自由裁量權，引導企業(yè)自主安保的行為，而非扼殺之。根據(jù)第81號公約、第155號公約、1988年《建筑業(yè)安全衛(wèi)生公約》（167號）建議書、2011年《關于家庭工人體面勞動的公約》（189號）建議書等，結合國際上的實踐案例，他提出了十條建議：關注遵章守紀；制裁“有能力，不作為”者；制定中小企業(yè)政策；創(chuàng)造性地獲取資源；構建伙伴關系；干預手段多樣化；適當?shù)匾再p代罰；要求進行風險評估；轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌膽B(tài)；不要只記錄死亡數(shù)據(jù)等。

國際勞工組織亞太局職業(yè)安全與健康專家英格麗·克里斯滕森指出，職業(yè)安全與健康領域的預防文化不僅是單一的有關組織和工作場所的文化，而且是一個國家層面的安全與健康預防文化。首要任務就是確定預防原則，文化元素包括職責分工，風險管理，一套有效的勞動/職業(yè)安全與健康監(jiān)察體系，為中小企業(yè)職業(yè)安全與健康提供服務，將職業(yè)安全健康納入教育體系等。培養(yǎng)安全健康預防文化，她建議應邀請所有人參加到預防性文化中來，包括非正式經(jīng)濟體、企業(yè)的工人等；維持和拓展現(xiàn)有合作關系，但同時要拓展和探索其他合作伙伴，如媒體；使用社交媒體；在關注安全同時，更加注重職業(yè)安全健康層面；多項世界范圍內(nèi)措施——事實及審查手段選擇和使用等。

另外，英格麗講到，戰(zhàn)略性安全監(jiān)察在實現(xiàn)安全和健康的工作場所方面發(fā)揮著重要作用。根據(jù)多渠道的信息和情報制定戰(zhàn)略性計劃；建立起一套重要并且適用的監(jiān)察手段；根據(jù)需要來建立組織結構、人員配備以及監(jiān)察手段；監(jiān)察方法要簡單和務實——重點放在高風險領域；鼓勵雇主和工人參與；后續(xù)跟蹤。

在研討會上，國際勞工組織總部治理與三方司專家朱常有建議，改善職業(yè)安全健康監(jiān)察服務，促進企業(yè)合規(guī)防控風險能力。勞動監(jiān)察具有預防職能，在1970年《船員起居艙室（補充條款）公約》（133號）建議書、1969年《（農(nóng)業(yè)）勞動監(jiān)察公約》（129號）、2001年國際勞工組織（ILO）發(fā)布“職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系導則”等條文中都有所體現(xiàn)，是勞動行政體系的重要部分。結合國情，根據(jù)第81號公約的相關規(guī)定，可以改進中國職業(yè)安全健康監(jiān)察。他建議：制定《職業(yè)安全健康法》，同時制定《職業(yè)安全健康監(jiān)察條例》；成立職業(yè)安全健康監(jiān)察局，實現(xiàn)監(jiān)察工作的“三化”（機構標準化、人員專業(yè)化和工作現(xiàn)代化）；執(zhí)法與服務并重，采用危險識別、風險評估與控制的系統(tǒng)性方法，特別是幫助中小企業(yè)建立低成本、實用的風險控制制度和方法；強化“雇主主體責任”。

另外，他認為執(zhí)法行動應該是公平、透明、一致性、連貫性、實現(xiàn)“三化”。監(jiān)察的作用是雇主守法，應激勵其守法，促進其守法，確保其守法。

日本職業(yè)安全健康監(jiān)管體系

中日職業(yè)健康能力建設提升合作項目首席專家林雅彥，介紹了日本職業(yè)安全與健康組織機構，國家政策與體系以及國家規(guī)劃與年度計劃的實現(xiàn)情況。

據(jù)林雅彥介紹，安全監(jiān)察是日本職業(yè)安全與健康管理的重要工作。安全監(jiān)察的機構即勞動標準監(jiān)察管理機構包括厚生勞動?。ㄔ】?、勞動與福利部）、地方勞動局和勞動標準監(jiān)察辦公室。日本職業(yè)安全與健康法律法規(guī)體系逐步完善，其中《工業(yè)安全與健康法》，第一條就指出建立風險預防標準，多項措施確保員工安全與健康。另外，他介紹，日本從1958年起形成“職業(yè)安全與健康規(guī)劃第一期五年規(guī)劃”，2013年開始第十二期五年規(guī)劃。由中央勞動政策委員會負責制定“職業(yè)安全與健康規(guī)劃”，厚生勞動省編制“勞動局年度計劃”。各地方勞動監(jiān)察局根據(jù)實際情況，與地方勞動政策委員會合作，制定“年度勞動管理計劃”并由勞動標準監(jiān)察辦公室結合“勞動監(jiān)察計劃”再制定其“年度勞動管理計劃”。勞動標準監(jiān)察辦公室運作基于PDCA（P：計劃，D：行動，C：檢查，A：執(zhí)行）循環(huán)，并通過PDCA循環(huán)優(yōu)化年度行動目標。

在制定“職業(yè)安全與健康規(guī)劃”過程中采用社會對話機制，由雇員代表、雇主代表和學者、專家、新聞工作者等組成的社會利益相關方代表形成工業(yè)安全與健康組共同討論決定。

實習編輯 秦運巧