樊鴻偉

[摘 要] 近年來，我國(guó)各級(jí)地方政府依托政府性債務(wù)在新城鎮(zhèn)化建設(shè)過程取得了一些成績(jī)，但也導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)迅速增加。債務(wù)管理存在制度未全覆蓋，債務(wù)增長(zhǎng)快，監(jiān)管難度大，融資平臺(tái)管理不到位，債務(wù)負(fù)擔(dān)大，償債方式單一等問題。究其原因在于地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高投入、缺乏立法、干部考核機(jī)制存在缺陷，融資渠道狹窄。地方政府性債務(wù)管理應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)法制化，干部考核問責(zé)機(jī)制化，規(guī)范融資行為，加快推進(jìn)財(cái)政體制改革與強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞] 地方政府性債務(wù)；管理法制化；研究

[中圖分類號(hào)] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，國(guó)家綜合實(shí)力逐步邁入大國(guó)強(qiáng)國(guó)之列。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，地方政府性債務(wù)的無序增加和規(guī)模膨脹已是不爭(zhēng)的事實(shí)，導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)加大，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直接影響各級(jí)地方政府的公信力和社會(huì)穩(wěn)定。因此，如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，特別是實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理法制化成為當(dāng)前乃至今后重要課題。

一、地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

近年以來，我國(guó)各級(jí)地方政府依托政府性債務(wù)在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以及保障性住房建設(shè)方面發(fā)揮了積極重要作用。但隨著先前各級(jí)地方政府的“業(yè)績(jī)工程”和“形象工程”熱，直接導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速增加。截至2013年6月底，36個(gè)地方政府債務(wù)余額為178908億元，其中：省級(jí)債務(wù)余額為51939億元，市級(jí)債務(wù)余額為72902億元，縣級(jí)債務(wù)余額50419億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額為3647億元。比2010年增長(zhǎng)66.93%，增長(zhǎng)幅度比較大。

地方政府性債務(wù)償還本金近3年均在債務(wù)余額的10%以上，償還壓力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)依然較大，特別是2014年償還本金占比近20%，絕對(duì)可以說是對(duì)地方政府財(cái)政一次考驗(yàn)。

二、地方政府性債務(wù)管理存在的問題及成因分析

（一）地方政府性債務(wù)管理存在的問題

2010年以來，以摸清債務(wù)底數(shù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)署開展了全國(guó)性地方政府性債務(wù)審計(jì)（包括抽查），基本是一年一次，隔年一大審，一抽查，地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)常態(tài)化。通過對(duì)審計(jì)署審計(jì)公告數(shù)據(jù)分析和歸納總結(jié)，債務(wù)管理主要存在以下問題。

1.政府性債務(wù)管理制度已經(jīng)逐步完善，但仍沒有全覆蓋。截至2013年6月底，有23個(gè)省級(jí)、298個(gè)市級(jí)、1736個(gè)縣級(jí)出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，仍有部分省市縣沒有出臺(tái)相關(guān)債務(wù)管理制度。

2.政府性債務(wù)資金來源呈多樣化，監(jiān)管難度加大。2013年審計(jì)中出現(xiàn)BT、信托、融資租賃等債權(quán)人類別，占當(dāng)期債務(wù)比例為17.51%，以上債務(wù)方式融資成本高，隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.地方政府一類債務(wù)增長(zhǎng)較快，增長(zhǎng)呈現(xiàn)倒金字塔形。截止2013年6月，省市縣三級(jí)政府一類債務(wù)余額比2010年增加38679.54億元，年增長(zhǎng)19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。越是下級(jí)政府，債務(wù)增長(zhǎng)越快，且還款能力弱。

4.部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)大，償還債務(wù)出現(xiàn)困難。從2013年國(guó)家審計(jì)結(jié)果中不難看出，地方政府本級(jí)中有10個(gè)在2012年一類債務(wù)的債務(wù)率超過100%；加上二類債務(wù)，有16個(gè)債務(wù)率超過100%。另外，從逾期債務(wù)率看，地方政府本級(jí)2012年二類債務(wù)和三類債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個(gè)百分點(diǎn)。政府性債務(wù)逾期率增長(zhǎng)，直接影響地方政府公信力。

5.地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。2013年6月10日審計(jì)署審計(jì)公告指出“截止2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級(jí)政府一類債務(wù)余額的37.23%?！辈糠终蕾嚦潭雀?，可以說主要依靠土地出讓收入償還政府性債務(wù)。

6.融資平臺(tái)管理不到位，部分償債能力不強(qiáng)。一方面，融資平臺(tái)退出管理不到位。2012年底有1個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的18家融資平臺(tái)公司和4個(gè)省本級(jí)以“退出類平臺(tái)”為理由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，游離債務(wù)監(jiān)管之外。另一方面，部分融資平臺(tái)償債能力不強(qiáng)。2012年融資平臺(tái)償還的債務(wù)本息3618.85億元，其中以財(cái)政資金償還1205.75億元、占比33.32%，舉借新債償還738.93億元、占比20.42%，兩項(xiàng)共占比53.74%，比2010年下降15.81個(gè)百分點(diǎn)，但融資平臺(tái)公司自身償債能力仍顯不足。

（二）地方政府性債務(wù)管理存在問題的成因分析

地方政府性債務(wù)管理水平在我國(guó)一直停留在行政約束層面，甚至在有些地方政府還未制定配套規(guī)章制度，因此，債務(wù)法治管理上的弱化是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問題。

1.中央與地方政府之前的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，導(dǎo)致地方財(cái)力不足。地方政府因財(cái)力有限，在維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和不斷擴(kuò)大民生保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（特別是公共交通）的財(cái)力與實(shí)際需求量相差甚遠(yuǎn)，只能依靠政府債務(wù)，填補(bǔ)資金不足。

2.加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量資金。城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的必經(jīng)之路。近些來，我國(guó)實(shí)施的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)圈、京津唐經(jīng)濟(jì)圈等城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，拉動(dòng)了巨大投資需求，特別是政府性債務(wù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，比如：房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、公用服務(wù)等。

3.地方政府性債務(wù)沒有立法，地方政府的債務(wù)管理意識(shí)淡薄。政府性債務(wù)問題已經(jīng)突破了我國(guó)現(xiàn)行的證券法、公司法、擔(dān)保法、稅法當(dāng)中的相關(guān)規(guī)定，一系列法律規(guī)范與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際運(yùn)行情況之間存在明顯差距。

4.干部考核機(jī)制存在缺陷，增長(zhǎng)了地方政府負(fù)債建設(shè)的沖動(dòng)。我國(guó)先前干部評(píng)價(jià)體系過度重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，比如：招商引資情況、市政建設(shè)情況、區(qū)域GDP情況等。大多數(shù)情況下干部考核機(jī)制中沒有將政府性債務(wù)管理情況，無法管控地方政府性債務(wù)規(guī)模，特別是地方經(jīng)濟(jì)對(duì)債務(wù)資金的需要。endprint

5.政府融資渠道狹窄，促使一些單位采用高成本融資模式。目前，地方政府可采用的融資方式過少，而且融資平臺(tái)現(xiàn)已管控，新增債務(wù)渠道狹窄。有些地方政府只能采用BT或BOT、以及信托等融資方式，造成融資成本非常高，加大地方政府財(cái)政支出和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府性債務(wù)管理法制化成效

（一）地方政府性債務(wù)歸口管理

財(cái)政部修訂通過新《預(yù)算法》，促使債務(wù)管理有法可依。預(yù)算法可以看作是債務(wù)管理的基本大法，地方政府或中央部委可以依據(jù)其條款制訂相關(guān)規(guī)定或辦法。2014年8月修訂的新預(yù)算法中共提到債務(wù)18次，可見國(guó)家對(duì)政府性債務(wù)的重視程度。國(guó)務(wù)院實(shí)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，并建立應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。

（二）地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理

國(guó)務(wù)院于2014年9月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下簡(jiǎn)稱“意見”）。該意見可以視作是債務(wù)管理的實(shí)施細(xì)則，為地方政府或中央部委規(guī)范管理債務(wù)提供操作依據(jù)?！兑庖姟访鞔_了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理要遵循的原則，嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模，限定政府舉債程序和債務(wù)資金用途，將地方政府性債務(wù)分門別類納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，規(guī)范了債務(wù)管理。

（三）地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理前準(zhǔn)備工作

財(cái)政部在2014年10月印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（下簡(jiǎn)稱“辦法”），該辦法是清理存量政府債務(wù)，甄別政府債務(wù)類型，為政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)?！掇k法》規(guī)定，將各級(jí)政府清理甄別結(jié)果抄送審計(jì)署備案，各級(jí)財(cái)政部門將本級(jí)清理甄別結(jié)果抄送同級(jí)審計(jì)部門備案，作為以后年度相關(guān)審計(jì)工作重要依據(jù)。

（四）融資平臺(tái)退出，拓寬融資渠道

國(guó)務(wù)院于2010年頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，要求各級(jí)地方政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分門別類的原則，妥善處理債務(wù)還本付息和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)管理作了相應(yīng)規(guī)定，要求依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）國(guó)家在土地方面的改革，釋放地方政府對(duì)土地過度依賴

2012年國(guó)土部、財(cái)政部、央行以及銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，是在實(shí)踐基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度的有益補(bǔ)充和完善。并且從六個(gè)方面入手，設(shè)定了相應(yīng)程序，配置了權(quán)利（力）、義務(wù)，明確了相應(yīng)責(zé)任，必將有助于遏制依賴土地財(cái)政而衍生的一系列違法違規(guī)行為，確保土地、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可控，健康發(fā)展。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳2015年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段。規(guī)范土地整理，提高建設(shè)用地使用效益，加強(qiáng)招商引資符合實(shí)際，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度。

四、地方政府性債務(wù)管理的建議

控制地方政府債務(wù)規(guī)模的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于債務(wù)管理（2013，鄧靖田亮），而債務(wù)管理關(guān)鍵是法制化。法制化主要作用在于各級(jí)政府對(duì)債務(wù)管理的執(zhí)行力，增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性，建立一套系統(tǒng)化的監(jiān)管體制，并將這些體制用法律條文形式訂制出來，規(guī)范指導(dǎo)政府行為。

（一）地方政府性債務(wù)管理法制化

為實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)全過程全方位監(jiān)管，就必須將地方政府性債務(wù)管理法制化，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，違者必究。為此，建議國(guó)家層面將辦法、規(guī)章寫入法律，以最嚴(yán)肅、最權(quán)威的形式賦予地方政府舉債權(quán)，規(guī)范指導(dǎo)地方政府開展債務(wù)管理工作。在此方面，國(guó)際上也有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，例如：美國(guó)為降低政府公債風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)了《證券法》和《證券交易法》，規(guī)范公債發(fā)行、交易程序；日本政府為了控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，頒布了《地方公債法》，規(guī)范發(fā)債資金的使用范圍。

（二）干部考核問責(zé)機(jī)制法制化

應(yīng)將地方政府性債務(wù)管理作為一個(gè)硬性指標(biāo)納入干部考核體系中。根據(jù)“借、用、還”相統(tǒng)一的管理機(jī)制，明確責(zé)任落實(shí)，各級(jí)政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)總責(zé)。通過采用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方式，關(guān)注地方政府性債務(wù)申請(qǐng)、使用、償還和績(jī)效等環(huán)節(jié)情況，以及監(jiān)督舉債真實(shí)性和合法化，突出領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化考核和教育，指正政績(jī)導(dǎo)向。對(duì)違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、脫離實(shí)際過度舉債等行為，實(shí)行責(zé)任人終身負(fù)責(zé)制。將地方政府性債務(wù)管理作為干部提拔和任用重要指標(biāo)，促進(jìn)建立債務(wù)資金使用管理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，抑制地方政府過度融資的沖動(dòng)。

（三）規(guī)范地方政府融資行為

于2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，標(biāo)志著地方政府自行發(fā)債的試航開始了。在2013年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，增加了江蘇省和山東省開展自行發(fā)債試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院兩次通知的試點(diǎn)辦法打破了以往法律法規(guī)限制地方政府舉債的權(quán)利，是創(chuàng)新之舉。嚴(yán)禁跳出法律法規(guī)，隱蔽增加債務(wù)，對(duì)于不按規(guī)定新增的債務(wù)不予確認(rèn)為政府債務(wù)。

（四）繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政體制改革

我國(guó)政府間財(cái)政體制改革有待進(jìn)一步深化，其主要著眼點(diǎn)在于盡可能釋放財(cái)力到基層政府，以緩解其財(cái)政困難。因此，在加快地方分稅體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，要對(duì)各級(jí)政府間財(cái)政體制進(jìn)行改革，特別是省以下財(cái)政體制改革，設(shè)法增加基層政府的財(cái)力，緩解區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政壓力。

（五）強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，一是成立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管控部門，負(fù)責(zé)對(duì)地方政府性債務(wù)監(jiān)督檢查工作，及時(shí)提出相關(guān)意見建議。二是設(shè)立償債準(zhǔn)備金，地方政府應(yīng)該設(shè)立償還準(zhǔn)備金賬戶，按債務(wù)余額的一定比例計(jì)提償還準(zhǔn)備金，償還準(zhǔn)備金主要核算政府性債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)使用，防止債務(wù)逾期和不良。三是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)，主要包括：債務(wù)率、償債率、資產(chǎn)負(fù)責(zé)率、逾期率等。

通過推進(jìn)對(duì)地方政府性債務(wù)監(jiān)督檢查常態(tài)化，逐步完善債務(wù)全過程管控，健全債務(wù)管理制度，加強(qiáng)債務(wù)管理法制化建設(shè)和政府性債務(wù)規(guī)范管理，從而促進(jìn)債務(wù)資金使用效益最大化。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[Z].2013

[2]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[Z].2011

[3]李玲，盧紅柱，牟遙.地方政府性債務(wù)問題的審計(jì)思考[J].審計(jì)研究，2011（5）

[4]鄧靖，田亮.國(guó)外地方政府債務(wù)管理的政策及啟示[J].中國(guó)財(cái)政，2013（11）

[5]狄蓉.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與管理研究[D].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014（6）

[6]趙全厚.我國(guó)地方政府性債務(wù)問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（10）

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint