姜露嫣+周伯煌

[摘要]林權(quán)抵押貸款能激活林業(yè)生產(chǎn)要素，是實(shí)施興林富民工程的重要資金來(lái)源，為金融支持新農(nóng)村建設(shè)找到了結(jié)合點(diǎn)。目前林權(quán)抵押貸款存在林權(quán)抵押的政策限制、林權(quán)配套改革的滯后性、）林權(quán)抵押法律的不完善等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)對(duì)林權(quán)抵押相關(guān)政策、林權(quán)抵押配套政策和林權(quán)抵押法律制度加以完善。

[關(guān)鍵詞]林權(quán)；抵押貸款；森林資源；森林保險(xiǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2015）01-0069-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-035

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

一、林權(quán)抵押貸款的理論分析

林權(quán)抵押是指?jìng)鶆?wù)人或第三人以其林地使用權(quán)和林木所有權(quán)為抵押物抵押給債權(quán)人，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該抵押物優(yōu)先受償?shù)囊环N法律制度，林權(quán)抵押中的林權(quán)所有權(quán)人并不轉(zhuǎn)移林權(quán)的占有權(quán)。《浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》中指出，林權(quán)是指除國(guó)有林地、林木以外的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及林木的所有權(quán)和使用權(quán)。同時(shí)指出，林權(quán)抵押是指林權(quán)權(quán)利人依法將林木所有權(quán)等林權(quán)權(quán)益抵押給債權(quán)人，用于擔(dān)保借貸資金償還的行為。

集體經(jīng)營(yíng)或共有林權(quán)進(jìn)行林權(quán)抵押貸款除一般的抵押條件外，還應(yīng)符合下列條件：一是以集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林權(quán)進(jìn)行抵押的，要有依法經(jīng)本集團(tuán)經(jīng)營(yíng)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的決議和林權(quán)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意抵押的書(shū)面證明；二是以共有林權(quán)抵押的，抵押人應(yīng)提供其他共有人的書(shū)面同意意見(jiàn)書(shū)；三是以承包經(jīng)營(yíng)的林權(quán)抵押的，應(yīng)提供發(fā)包方同意抵押的證明以及該林權(quán)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意抵押的書(shū)面證明。

二、林權(quán)抵押貸款的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）林權(quán)抵押的政策限制

1.林權(quán)抵押貸款貼息政策落實(shí)難。林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，效益產(chǎn)生相對(duì)緩慢和前期投入相對(duì)較大，因而林權(quán)抵押貸款需要有一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的貸款期限，但目前受金融政策限制，貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期嚴(yán)重脫節(jié)。而且財(cái)政貼息與貸款期限不匹配。我國(guó)對(duì)林業(yè)尤其是集體林業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼一直以來(lái)很少，而且目前中央財(cái)政貼息期限為3年，與貸款期限不匹配，這給林業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶(hù)造成了極大的還款壓力。

2.木材采伐制度限制。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國(guó)家對(duì)森林資源的利用和開(kāi)發(fā)進(jìn)行了限制。首先.除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木，采伐林木辦須理采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；其次，實(shí)行森林采伐限額制度，《森林法》第29條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。森林采伐限額的確定要嚴(yán)格經(jīng)過(guò)制定一匯總、平衡一審核一批準(zhǔn)這一程序。采伐許可證和森林采伐限額制度過(guò)于嚴(yán)格，過(guò)多地限制了林木所有權(quán)人的權(quán)利行使，林木收益權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。 3.生態(tài)公益林制度設(shè)計(jì)不盡合理?，F(xiàn)行法律明確禁止公益林抵押，生態(tài)公益林不允許采伐，對(duì)公益林的開(kāi)發(fā)、利用僅限于林下種養(yǎng)、森林旅游等有限的方式，這使得森林資源的開(kāi)發(fā)和利用將被嚴(yán)格限制。為響應(yīng)國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的號(hào)召，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的集體林地大部分被劃人生態(tài)公益林。對(duì)于生態(tài)公益林，中央財(cái)政依法設(shè)立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)助基金，然而實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，致使得農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)受到限制，很難再依靠該林地獲得收入。此種情形，為照顧生態(tài)利益和林農(nóng)的利益，在不改變生態(tài)公益林生態(tài)功能的前提下，能否比照一般商品林對(duì)公益林進(jìn)行抵押和評(píng)估？

（二）林權(quán)配套改革的滯后性

1.森林保險(xiǎn)開(kāi)展的滯后性。由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等原因，林業(yè)遭受自然災(zāi)害的可能性大，加之林農(nóng)抗災(zāi)能力弱，就亟需我們完善森林保險(xiǎn)機(jī)制予以保障。但是由于我國(guó)林農(nóng)保險(xiǎn)意識(shí)薄弱以及商業(yè)性保險(xiǎn)因其風(fēng)險(xiǎn)較大而不愿介入等因素的制約，林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，具有滯后性。主要表現(xiàn)在以下方面：開(kāi)展森林保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)少、保額偏低；林業(yè)保險(xiǎn)的期限短，不符合林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)；可以投保的林種不全面，沒(méi)有形成規(guī)范的保險(xiǎn)種類(lèi)。 2.森林資源資產(chǎn)評(píng)估不完善。一是森林資源資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)少，評(píng)估人員業(yè)務(wù)素質(zhì)相對(duì)不足，缺少專(zhuān)業(yè)評(píng)估師。導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不科學(xué)、不客觀，不能反映森林資源資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，給評(píng)估機(jī)構(gòu)造成很大風(fēng)險(xiǎn)。二是評(píng)估成本高、難度大、程序復(fù)雜，限制了林地使用權(quán)抵押的大范圍展開(kāi)。目前銀行和融資機(jī)構(gòu)對(duì)于林地使用權(quán)抵押貸款中數(shù)額較大的森林資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估都是要求省級(jí)以上的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，加之由于林木價(jià)值的浮動(dòng)性，林木價(jià)值每年都要進(jìn)行重新評(píng)估，這就大大加重了林農(nóng)以及林業(yè)企業(yè)的貸款成本，評(píng)估難度非常大。三是林權(quán)評(píng)估沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)森林價(jià)值的評(píng)估目前尚沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)行的、統(tǒng)一的、權(quán)威性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在評(píng)估時(shí)人為因素較大，存在評(píng)估價(jià)與林木實(shí)際價(jià)值相背離的情況。

3.林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟。林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心在各地相繼建立，這些中心的成立并不代表著林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)就隨之健全起來(lái)了，林木的交易權(quán)和處分權(quán)仍受到限制，抵押物變賣(mài)、拍賣(mài)的實(shí)現(xiàn)還受采伐政策的影響。即使林權(quán)抵押最終進(jìn)入林權(quán)交易中心，林權(quán)也面臨著流轉(zhuǎn)困難的問(wèn)題。

（三）林權(quán)抵押法律的不完善

1.林地承包權(quán)抵押違反現(xiàn)行法律規(guī)定。法律規(guī)定家庭年產(chǎn)承包的林地不能用于抵押，但實(shí)際中大部分地區(qū)的家庭承包取得的集體林地被用于抵押，對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押將會(huì)產(chǎn)生的糾紛實(shí)在是很難想象，這將為林權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了諸多的不確定因素。 2.林木、林地一體抵押?jiǎn)栴}。在進(jìn)行林地抵押時(shí)，可以規(guī)定及于林木或不及于林木。尚未采伐的林木屬于不動(dòng)產(chǎn)的范疇，在林地抵押不及于林木的情形下，如何解決林地上的林木是不可避免的問(wèn)題。作為不動(dòng)產(chǎn)的林木所有權(quán)是可以被抵押這是毋庸置疑的。但是當(dāng)林木所有權(quán)被抵押時(shí)，其下林地使用權(quán)是否同時(shí)抵押？我國(guó)法律也沒(méi)有做出明確規(guī)定。如果在實(shí)現(xiàn)林木抵押權(quán)時(shí)，當(dāng)林木的價(jià)值不足以?xún)攤鶗r(shí)，那么根據(jù)抵押權(quán)人的物上代位權(quán)原則，林地使用權(quán)是否可以被合法流轉(zhuǎn)，而優(yōu)先受償呢？endprint

3.林權(quán)抵押登記存在的問(wèn)題。一是登記難度大，林地使用權(quán)抵押登記涉及到多方主體利益，如集體組織、集體組織成員、相鄰林地使用權(quán)權(quán)利人等，糾紛多、涉及面廣等因素造成了抵押登記障礙多的現(xiàn)實(shí)狀況，登記難度大。二是林地使用權(quán)抵押登記操作細(xì)則不規(guī)范。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律，不動(dòng)產(chǎn)抵押，以登記為其生效要件。林地以及生長(zhǎng)于其上的林木屬于不動(dòng)產(chǎn)，因而抵押是需要進(jìn)行登記。三是沒(méi)有備案機(jī)制，產(chǎn)生糾紛時(shí)沒(méi)有政府效力的支持，很難得到處理。

三、完善林權(quán)抵押的對(duì)策

（一）完善林權(quán)抵押相關(guān)政策

1.完善林權(quán)抵押貸款貼息政策。一是指延長(zhǎng)補(bǔ)貼時(shí)間，二是指延長(zhǎng)利息補(bǔ)貼時(shí)間。貸款利率高低對(duì)農(nóng)戶(hù)林權(quán)抵押行為的影響是顯著的，從目前的林權(quán)抵押貸款供求市場(chǎng)中，如果利息率較高，農(nóng)戶(hù)的林權(quán)抵押貸款意愿難以轉(zhuǎn)化為行為；如果利息率較低條件下，金融機(jī)構(gòu)的投資供給動(dòng)力不足。

2.采取有利于抵押林木變現(xiàn)的采伐制度。政府應(yīng)給予林權(quán)抵押物（林木）相關(guān)的特殊政策傾斜，在堅(jiān)持采伐限額制度的前提下，完善不同種類(lèi)型森林的采伐管理制度。特別是對(duì)商品林林農(nóng)而言，這將徹底改變其造林易采伐難的問(wèn)題，真正與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。同時(shí)，采伐限額制度的完善，必將驅(qū)使森林資源按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行交易，林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善程度也將與采伐限額制度相互制約。為此，國(guó)家應(yīng)落實(shí)“依法、自愿、有償、規(guī)范”的基本原則，鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)明晰的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

3.放寬公益林抵押限制。適度放開(kāi)公益林地使用權(quán)的抵押，一方面可以吸收社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入到公益林建設(shè)中來(lái)，適當(dāng)解決公益林建設(shè)目前存在的融資難的問(wèn)題；另一方面還可以調(diào)動(dòng)全社會(huì)成員參與到育林、造林中的積極性，為建設(shè)資源解決型、環(huán)境友好型社會(huì)提供重要支持；也為可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)提供重要的保障。

（二）完善林權(quán)抵押配套政策

1.完善森林保險(xiǎn)。森林資源面臨的風(fēng)險(xiǎn)在任何國(guó)家、任何時(shí)候都不可能避免，諸如火災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)和其他自然災(zāi)害的影響，使得作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)存在著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)使得金融部門(mén)對(duì)開(kāi)展林權(quán)抵押顧慮重重，很大程度上制約了林權(quán)抵押貸款的順利開(kāi)展。因此，財(cái)政和林業(yè)部門(mén)給投保人、保險(xiǎn)人適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼；應(yīng)建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

2.完善森林資源資產(chǎn)評(píng)估。加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估理論研究。建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估考試考核制度《暫行規(guī)定》為資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)和林業(yè)行業(yè)搭建了溝通的橋梁，有利于林業(yè)和評(píng)估在人、財(cái)、物及技術(shù)等方面的互補(bǔ)融合，為加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估理論研究和培訓(xùn)合格的森林資源資產(chǎn)評(píng)估人員提供了條件；規(guī)范、引導(dǎo)、整合現(xiàn)有的森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，使之具備森林資源資產(chǎn)評(píng)估的資質(zhì)和能力；加強(qiáng)評(píng)估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立責(zé)任追究機(jī)制。

3.完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。林權(quán)流轉(zhuǎn)與林權(quán)抵押一樣，存在著很多問(wèn)題，為了更好地實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押，應(yīng)該完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立符合市場(chǎng)要求的林業(yè)要素市場(chǎng)，將是解決該問(wèn)題的重要途徑；允許生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)權(quán)。在現(xiàn)行法律中，沒(méi)有明確規(guī)定生態(tài)公益林可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)趯?shí)際中，確實(shí)存在著生態(tài)公益林可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的客觀需要。

（三）完善林權(quán)抵押法律制度

1.取消林地承包權(quán)抵押的行為。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定和最高人民法院的司法解釋?zhuān)仨毝沤^實(shí)際中大部分地區(qū)的家庭承包取得的集體林地被用于抵押的行為，有利于林權(quán)抵押制度的改革和林權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)。

2.合理界定林地使用權(quán)抵押客體。森林資源作為林權(quán)抵押的核心，主要包括林木和林地使用權(quán)。明確將林地使用權(quán)與林木所有權(quán)分離，實(shí)行分情況抵押。具體的措施為：一是林木所有權(quán)單獨(dú)抵押時(shí)涉及林地使用權(quán)的抵押。二是林地使用權(quán)的抵押應(yīng)當(dāng)涉及林木所有權(quán)的抵押。當(dāng)僅以林地使用權(quán)抵押的時(shí)候，此時(shí)林地最大的價(jià)值在于林地上的樹(shù)木以及林地以后的利用價(jià)值，此時(shí)抵押的客體則是林地及林地上的林木。

3.規(guī)范林地使用權(quán)抵押登記、備案制度。規(guī)范登記制度一是要嚴(yán)格落實(shí)《物權(quán)法》中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定；二是要提高現(xiàn)有林地產(chǎn)權(quán)登記、抵押合同登記的等規(guī)范性文件的等級(jí)，使其更具有法律的約束了和強(qiáng)制力；三是要將現(xiàn)有文件中不符合當(dāng)前社會(huì)情況的條款進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹Ｒ?guī)范等級(jí)備案制度一方面要完善事前審查制度，將事前審查作為林地使用權(quán)抵押合同的生效要件。四是實(shí)行備案分級(jí)制度。有效的解決備案主體多元化帶來(lái)的效力和程序混亂的問(wèn)題。將不同種類(lèi)、不同地域、不同等級(jí)的林地進(jìn)行合理科學(xué)分類(lèi)，根據(jù)類(lèi)別確定相應(yīng)的備案機(jī)關(guān)。

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