萬月月

[摘要]當前烏魯木齊市正處在新疆大發(fā)展的機遇期與非傳統(tǒng)安全重疊作用的時期，面臨著經濟發(fā)展和維穩(wěn)的雙重任務。社區(qū)作為城市細胞，治理良好與否或積極或消極對整個城市機體的發(fā)展有著巨大的影響。烏魯木齊市社區(qū)治理的行政主導模式有其基于本土特色存在的合理意義，政府主導型模式是當前烏魯木齊市社區(qū)治理的有效選擇。

[關鍵詞]社區(qū)治理；政府主導；模式選擇

[中圖分類號]C913

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）01-0061-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-031

[本刊網址]http：//www.hbxb.net

烏魯木齊市是一個多民族聚居城市，受政府治理體系、社會環(huán)境、民族宗教文化以及風俗習慣的影響，離社區(qū)自治尚存在一定的差距，當前環(huán)境下，政府主導型社區(qū)治理模式能夠提高社區(qū)治理效率，維護社區(qū)穩(wěn)定，進而促進社會政治、經濟和文化的發(fā)展，因此，現階段政府主導型社區(qū)治理模式在多民族聚居城市存在現實合理性。

一、影響烏魯木齊市社區(qū)治理模式選擇的主要原因

（一）反分裂斗爭任務的艱巨性、復雜性決定了政府在社區(qū)治理中的主導地位。烏魯木齊市“7.5”事件，以及近期的“5.22”事件的發(fā)生，對社區(qū)治理工作提出了新的挑戰(zhàn)和要求。具體表現在：一是國際敵對勢力把新疆作為分裂中國突破口的政治圖謀始終沒有改變；二是伊斯蘭宗教極端組織活動呈現快速上升的趨勢，民族分裂勢力、宗教極端勢力與暴力恐怖勢力交織融合，反政府、反社會的思想，導致分裂破壞和暴力恐怖事件不斷攀升，企圖分裂祖國；三是烏魯木齊市處于社會轉型期，各種新的矛盾不斷顯現，意識形態(tài)領域不斷發(fā)生新的變化，各種不穩(wěn)定因素大量存在。烏魯木齊市是新疆的政治、經濟、文化中心，宗教活動場所點多、面廣，情況十分復雜，反分裂任務繁重，責任艱巨。在這種情況下，社區(qū)難以在短時期內實現自治，社區(qū)治理還需以政府為主導。

（二）社區(qū)治理體系不健全導致自治空間的狹小。當前，烏魯木齊市社區(qū)治理雖然建立起了較為完整的管理體制，但與內地發(fā)達城市相比，仍舊處于起步階段，差距比較大。一是社區(qū)職能定位不清晰，區(qū)街政府把社區(qū)當成是政府的延伸，認為社區(qū)是“萬能的手”，使其承擔了太多的政府職能。二是一些區(qū)政府僅僅停留在發(fā)號施令和監(jiān)督檢查上，社區(qū)治理只能沒有得到充分的發(fā)揮。三是權責不統(tǒng)一，工作繁重導致社區(qū)功能的發(fā)揮。烏魯木齊市社區(qū)居委會承擔的工作有68個大項，526個小項，這些大大小小的工作有些屬于政職權下放的過程中，將部分服務職能剝離，安排給社區(qū)的，嚴重制約了社區(qū)建設，結果是街道居委會在社區(qū)管理中的職能和作用得不到發(fā)揮，導致自治空間狹小。

（三）社會組織發(fā)育緩慢、資本的匱乏導致自治難以實現。新疆的經濟社會滯后，社會組織不發(fā)達，社會公共組織稀缺，依靠社會資金和社會組織無法開展社區(qū)工作，當前，我國社會捐助還處于一個不完全成熟階段，要求通過捐助資金以獲得社區(qū)的發(fā)展資金，有很大的難度。2009年烏魯木齊市的社區(qū)活動經費由10萬漲到2012年的26萬元，資金由街道辦事處或管委會掌握，社區(qū)開展活動只能向街道辦事處或管委會申請經費，街道辦事處是政府的派出機構因此街道辦事處有充分的理由指揮社區(qū)，社區(qū)在資金和人力上對政府十分依賴，由此社區(qū)逐步淪為街道辦事處的派出機構，自治難度很大，短時期內難以實現。

（四）傳統(tǒng)管理體制影響深遠導致自治局面難以形成。從國家角度而言，當前社會處于轉型期，傳統(tǒng)管理體制向現代管理體制轉型，傳統(tǒng)的“單位人”向“社會人”過渡的過程中一系列影響也是不容忽視的，它造就了居民過渡的依賴性，抑制了社區(qū)自治組織的發(fā)展，傳統(tǒng)的依靠單位心理依然存在，尤其在計劃經濟體制和“單位制”發(fā)展迅速而改革遲緩滯后的西北地區(qū)，這種影響也表現得更為明顯，一定程度上成為為導致該地區(qū)社區(qū)治理中政府主導模式形成的重要因素。

（五）社區(qū)居民的整體性素質達不到自治的要求。近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，對口援疆計劃的進行，新疆的各項教育事業(yè)取得了一定的發(fā)展，各族群眾的文化素養(yǎng)和道德水平也有了很大的提高，但整體而言還處于較低的水平。主要體現在：一是傳統(tǒng)文化的制約和宗教意識的影響，一些陳舊的價值觀念依舊居于意識形態(tài)的主要地位；二是社區(qū)居民的科學文化水平和就業(yè)技能尚處于較低層次，導致法制觀念、社會公德意識和自我管理意識相對淡薄，這些都是烏魯木齊公民社會難以培育、公民意識難以形成的主要原因。

二、政府主導型社區(qū)治理模式是現階段烏魯木齊市合理地選擇

新疆由于其獨特的國家、經濟、社會和民族因素，加之社區(qū)建設和發(fā)展程度低，內部異質化程度高、治理牽涉民族與宗教等復雜的社會問題，因此，政府在城市多民族社區(qū)中的作用尤為重要，政府主導型社區(qū)治理模式也成為當前西北民族聚居城市的有效治理模式。主要依據如下：

（一）經濟因素。烏魯木齊地理環(huán)境及市場環(huán)境的特殊，經濟發(fā)展緩慢，與內地發(fā)達城市有很大的差距。社區(qū)建設的投資者可以是多元的，而不僅僅是政府，但這與經濟發(fā)展水平有密切的關系，從當前的發(fā)展來看，社區(qū)建設需要的資金和人力都需要政府撥款和籌集，經費主要來源于政府財政轉移支付，為社區(qū)提供場地、人員和資金支持，在社區(qū)建設的過程中，大量復雜的協(xié)調和監(jiān)督任務也需要政府完成，它發(fā)揮了非政府組織不可替代的作用。從另一層面來講，西北邊疆的一些城市中計劃經濟仍然清除的不徹底，以政府為中心的理念仍然存在，所以經濟體制和因素都導致政府仍在西北城市多民族社區(qū)管理中發(fā)揮主導作用。

（二）民族因素。烏魯木齊市作為新疆的首府，經濟發(fā)達，交通便利，人流物流活動頻繁，各種社會問題不斷增多并日益復雜，不斷頻發(fā)的暴恐事件充分暴露出，在社區(qū)流動人口管理、社區(qū)綜合治安治理方面還存在著很大的漏洞和隱患。近些年來，一些國外敵對勢力利用民族、宗教和人權問題蓄意在民族地區(qū)進行分裂活動，社區(qū)成為國內外敵對勢力進行滲透的重要場所。在這種情況下，為了保護國家利益和人民安全，政府主導是對城市基礎社區(qū)部分最直接最有效的管控方式。尤其是建立多元化的信息情報渠道，建立發(fā)達的信息網絡，重點收集影響民族政治穩(wěn)定和社會安定的各種信息，提高應對突發(fā)事件的預警能力和應對能力，這些主要依賴于政府的行為，這在一定程度上也促成了政府主導型的社區(qū)治理模式。endprint

（三）社會因素。在烏魯木齊市社區(qū)治理當中，分散的、不成熟的社區(qū)治理主體和社區(qū)居民之間尚未形成有效的治理契約，各個治理主體還不具備擔負社區(qū)治理的能力，當前社會組織發(fā)育十分遲緩，各種非政府組織也處于起步階段，市民還處于利益主導時期，它們都不具備克服集體行動困境的能力，很難承擔起社區(qū)治理的責任。并且，當前的自治組織主要為行政特色濃厚的居委會，其他的自治組織非常少，力量也很薄弱，這些自治組織與政府的關系十分密切，也是發(fā)育不足的自治組織。因此，當前西北多民族城市社區(qū)自治組織薄弱的狀況也決定了社區(qū)職能以政府管理為主。

三、完善烏魯木齊市政府主導型社區(qū)治理模式的對策建議

（一）理清政府職能，實現政府角色的重新定位。烏魯木齊城市社區(qū)治理由于受傳統(tǒng)性的影響，政府習慣于將社區(qū)作為街道辦事處的延伸，直接干預這些組織的工作，導致政府、街道和居委會的管理職能界限模糊，權責不明。政府在社區(qū)治理過程當中，如何做到自我定位，介入社區(qū)治理，應該理清職能，為基層群眾組織在社區(qū)治理中創(chuàng)造有利條件，大力推進政社分開、管辦分離，鼓勵各種社會組織參與社區(qū)治理，界定、理順和調整政府與社會組織的關系，的通過制定社區(qū)發(fā)展政策和法規(guī)來實施宏觀和微觀管理。宏觀層面來說，政府在社會治理主體地位不可動搖的同時也應該將部分權力回歸于社會，促進民主發(fā)展的同時也節(jié)約成本，克服“政府失靈”等現象的發(fā)生。微觀層面來講，社區(qū)也應當以自我管理為主，最終也要向自治方向發(fā)展。因而，政府應當創(chuàng)新治理理念，理清政府與社區(qū)自治組織的關系，適當放權，從而使社區(qū)自治組織能積極發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用，促進社區(qū)自治功能的完善。

（二）加強社區(qū)黨建工作，夯實反分裂斗爭的基礎。社區(qū)黨組織是社區(qū)各類組織和各項工作的領導核心，社區(qū)黨建工作是黨的基層組織建設的重要組成部分，是把黨的路線、方針、政策落實到基層的橋梁和紐帶。烏魯木齊市處于反分裂陣地的第一線，加強民族團結、維護新疆穩(wěn)定，更是社區(qū)黨組織的一項長期而艱巨的任務，社區(qū)黨組織由于其強大的組織優(yōu)勢和群眾基礎，能夠組織群眾，動員群眾，凝結各方力量，進行意識形態(tài)領域內的反分裂宣傳。因此，加強基層黨組織建設，在社區(qū)居民中廣泛深入的開展意識形態(tài)領域的反分裂斗爭教育，提高社區(qū)居民的政治敏銳性和判斷力，依法加強對宗教事務的管理，從而形成反分裂斗爭最有力的基層力量，構建起維護社會穩(wěn)定的堅實基礎。

（三）培育公民社會，增強居民的政治效能感。社區(qū)居民是社區(qū)治理過程中最廣泛、最重要的主體，在參與社區(qū)治理的過程中，表現出不同的政治態(tài)度。社區(qū)居民政治參與程度在一定程度上是衡量社區(qū)治理成效的關鍵，缺乏政治效能感，社區(qū)居民會變得冷漠，對社區(qū)事務漠不關心甚至脫離社區(qū)生活，這種低社區(qū)政治效能感會帶來社區(qū)管理的困難，導致社區(qū)治理效率低下。社區(qū)管理部門應當在社區(qū)廣泛開展活動和拓寬民意渠道，加強和創(chuàng)新宣傳方式，強化居民對社區(qū)的認同和認知，使社區(qū)居民認識到社區(qū)公共事務與自身利益密切相關，讓居民從了解社區(qū)開始，積極加入社區(qū)組織，主動關心社區(qū)事務，提高社區(qū)居民的自治意識。

（四）建立健全社區(qū)協(xié)商機制，推動社區(qū)自治目標的實現。社區(qū)協(xié)商是多元社區(qū)治理主體共同溝通解決社區(qū)居民問題最終達成一致的過程。社區(qū)協(xié)商通過社區(qū)居民的積極參與，照顧到了社區(qū)不同群體之間的利益，提高居民在社區(qū)治理中的話語權，社區(qū)居民的權利得到了基本的尊重與保障，這種更為民主的過程能夠激發(fā)社區(qū)居民的自主意識和參與意識。另外，社區(qū)協(xié)商在一定程度上為政府與社區(qū)居民的溝通搭建了一個平臺，實現政府官員與居民的零距離交談，有利于改善政府與居民之間的關系，建立社區(qū)居民對政府的信任。建立健全社區(qū)協(xié)商機制，保證了居民獲取信息渠道的暢通，進而推動社區(qū)治理自治目標的實現。

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