屈群蘋 孫旭友

城市社區(qū)鄰里糾紛化解的治理邏輯*
——基于H市S社區(qū)居委會調解的實踐分析

屈群蘋 孫旭友

基于H市S社區(qū)居委會鄰里調解的田野調查資料，分析了鄰里糾紛化解過程與治理邏輯。居委會借助對社區(qū)情理和國家權力的策略性運作，盡力說服糾紛雙方達成鄰里和解，是社會自治與國家治理交錯的實踐過程。社會自治與國家治理交錯、治理邏輯與政治邏輯互構以及社區(qū)與國家的策略性合作構成了社區(qū)鄰里糾紛化解的真實邏輯。社區(qū)鄰里糾紛化解過程中所呈現的國家治理的簡約意愿與社會治理的復雜實踐同構，是對黃宗智的“集權的簡約治理”做了實踐性拓展。

居委會調解 集權的簡約治理 社會基礎 社會自治復雜化

社區(qū)鄰里糾紛治理中的居委會調解

伴隨中國城市宏觀經濟社會變遷和基層政治圖景重構，市場邏輯、法制觀念以及權利意識等逐漸滲透進社區(qū)居民生活。在此社會背景和生活實踐下，居委會的組織權威弱化和體制資源有限與其鄰里調解功能的萎縮密切相關。與此同時，城市基層社區(qū)的兩種結構性現象進一步消解了居委會鄰里調解的影響力及其效用空間：一是社區(qū)鄰里空間的“空心化”和功能空間分化。財產權利、家庭隱私以及社會服務市場化等因素的合力作用，導致社區(qū)的鄰里公共事務“容器”空間定位失效，其公共事務載體的重要性正在下降并呈現“空心化”色彩。二是鄰里糾紛解決機制的“去地方化”。正是鄰里“空心化”、居委會職能剝離和公共資源的私人化，導致超越鄰里之外的一般性法律機制、國家邏輯和市場邏輯開始介入鄰里糾紛?！熬用裨嚼显絻A向于借助法律而不是鄰里的調解手段來解決由于公共空間的利用而導致的糾紛”①。城市社區(qū)的兩種結構性鄰里調解環(huán)境，導致鄰里糾紛逐漸從公共事務問題轉變?yōu)榉蓡栴}和管理問題甚至是商業(yè)問題。居委會調解只能在那些超越于鄰里之外的協調約束機制所管轄不到或者效果不佳的灰色地帶繼續(xù)起作用，例如公共空間的使用和占有、群租問題等。

居委會調解鄰里糾紛的功能弱化和空間萎縮，只是城市社會轉型樣態(tài)和基層社區(qū)組織功能轉變的一個側面。當前社區(qū)鄰里糾紛化解的相關研究，主要集中于“糾紛產生、演變和應對過程；居民對糾紛的應對方式以及社會糾紛卷入和應對方式中權力的影響因素”②。這些探討法律意義、權力作用和秩序維持的研究，多少涉及了民間調解維持基層社會秩序的重要性。如黃宗智指出，“在中國傳統基層社區(qū)，尤其是鄉(xiāng)村社會中，民事糾紛一般都會通過鄉(xiāng)村自治組織調解的方式進行解決，而力拒國家權力的介入”③。社區(qū)居委會作為兼具“國家與社會”雙重代理人身份的基層社會組織，肩負著服務居民利益與維護國家權威的雙重使命。本文基于數月對H市S社區(qū)鄰里糾紛事件的參與觀察和深度訪談，以社區(qū)居委會調解為例，呈現了鄰里糾紛化解過程和運作邏輯，以期深化居委會行動邏輯，并嘗試對黃宗智先生的“集權的簡約治理”理論作出情景化驗證和拓展。

居委會策略運作“社區(qū)情理”和“國家權力”

通常情況下，個人—個人關系與個人—組織關系的規(guī)范首先是由道德與輿論實現的，在問題嚴重時可以交由法律來處理。具體到社會糾紛解決，以“調解人”身份出現的第三者，可能比“裁判人”身份出現的法院更為重。居委會調解鄰里糾紛之所以能夠行之有效，除了扎根人際關系和社區(qū)地方權威優(yōu)勢，還跟居委會運作有限行政權威和借助國家權力協助相關。 (一)說服雙方：社區(qū)干部對社區(qū)情理的運作

居委會之所以能夠在鄰里糾紛中扮演第三方調解者角色，取決于居委會本身在居民中的“威信”和社區(qū)干部與居民的熟悉度。社區(qū)居委會需要借助居民熟悉的傳統倫理道德和“地方性知識”，采取柔性化的“動情講理”方式調解糾紛。

1.直接斡旋糾紛雙方

S社區(qū)周主任調解因房屋漏水而產生的一例鄰里糾紛，一開始就遭遇到調解困境。樓下住戶找到周主任要求調解之后，提出樓上住戶修理、賠償等要求。周主任通過電話、登門等多種方式跟樓上住戶取得聯系后，樓上老夫妻既不承認是自家漏水導致的樓下損失，也不同意到居委會見面協商。周主任沒辦法，只能一次次的勸說，往返兩個家庭進行調解。面對如此調解困境，周主任頗為頭痛，表示真的無能為力了。

最后通過社區(qū)干部的多次協商，上門走訪、勸說，最后達成各修各家，互不賠償。事情到此為止達成口頭協議，矛盾糾紛圓滿化解。但兩家依然同時強調是為了給周主任面子，看她跑來跑去不容易。這種借助社區(qū)情理的“說和”策略是有效果的，居民也會給社區(qū)干部面子。因為“由這些既代表官方權威，又具有個人資歷的‘老大媽’來處理爭論不至于太丟臉面”④。盡管改革開放和現代化進程對傳統的人際關系帶來很大影響，但是“人情法則”依然是中國人在日常交往中最常用的交往法則⑤。地域性空間(小區(qū)/樓棟/鄰居)的關聯與“抬頭不見、低頭見”的交往偶遇，至少是阻礙鄰里間“豁出去”擴大矛盾的約束機制，更是維護社區(qū)秩序穩(wěn)定與人際關系的一種支持機制。

2.借助他者協助調解

當人情策略和地方權威無法單獨解決糾紛，社區(qū)干部就會動員糾紛雙方的子女親戚甚至居住在統一小區(qū)和樓棟的居民積極分子，協助調解糾紛。這些社區(qū)與家庭內生的熟人關系，成為社區(qū)干部運作人情關系調解鄰里糾紛的輔助力量。

筆者不止一次參與觀察了社區(qū)干部借助社區(qū)內生力量而成功調解鄰里糾紛案例，例如：某高檔小區(qū)的L先生，因停車位的空間使用和費用支付問題與同小區(qū)的78歲的W老太產生糾紛，找到居委會要求調解。周主任先是找到老太太溝通無效后，電話通知了老太太的女兒。在居委會辦公室，L先生與W老太的女兒進行了協商與溝通，把整個事情的來龍去脈講清楚。最后協商的結果是：W老太女兒回家勸說和要求W不要再咒罵和騷擾L先生的生活和工作；W要求L付停車位的錢由W女兒自己出，并假裝是L先生給的；這項工作由居委會全權辦理。

因為很多社區(qū)鄰里糾紛故事的主人公，是退休了的老人，很多人都是獨居。他們既相信居委會的公正，也信任社區(qū)干部，更對家庭倫理和鄰里關系較為看重。因而，借助社區(qū)內生力量和社會資本就成為一種治理糾紛的調解資源和行動策略，往往會起到意想不到的效果。

(二)引導行政介入：居委會對國家權力的借助

居委會調解鄰里糾紛，不但離不開國家賦予的有限行政權威，而且鄰里糾紛調解也需要行政權威甚至國家暴力的介入。居委會不僅要保證國家權力作為一種替代選擇、借助力量和隱性權威來源，而且還需要配合人情、面子等地方性治理資源的實踐運作效果，以達到“軟硬兼施”的目的。

1.撥打12345政府熱線：行政調處的介入

伴隨社區(qū)信息化建設與基層民主的發(fā)展，政府通過網絡、信箱、論壇、電話熱線等新型傳播媒體，力圖建立起親民政府與服務型政府形象。12345—政府熱線即是政府協調相關職能部門服務居民事務和解決社區(qū)矛盾的“行政調處”中心。這是政府自上而下建立的回應居民生活訴求和建設民生社會的努力，也是國家權力滲透社會的技術治理手段。

居民撥打12345政府熱線可以向政府反映身邊的社情民意和自我訴求，但是撥打政府熱線的時機差別會對居委會帶來不同的政治意義。居民在居委會介入鄰里糾紛前撥打12345政府熱線，是救助居民主動選擇行政調處解決糾紛，而居委會則是被動接受政府任務下派；居委會介入糾紛事件調解后要求居民撥打熱線，不僅是居民與居委會期望解決糾紛的共同選擇，而且也是居委會導引國家力量介入、借助行政力量協助調解和實現社區(qū)事務向政府職能轉變的策略。

12345政府熱線不但是居委會調解工作的指揮棒，也是居委會調解的借助力量和反饋渠道。借助12345政府熱線，居民、政府和居委會出于各自的訴求，實現了國家與社會的合作治理以及政治邏輯與治理邏輯的交錯。同時在某種程度上實現了行政調處向社區(qū)人民調解的轉化、公共權威向社區(qū)權威傳遞。

2.引入國家權力：作為一種協助力量

不論居民是否撥打12345政府熱線，鄰里糾紛調解作為居委會的工作職責和政府考核指標，社區(qū)干部都會盡力去協調。而在糾紛調解中引入國家權力或借助國家權力的身份在場，更多是被社區(qū)干部看作一種協助力量、糾紛解決方式和增加社區(qū)權威的工具。

筆者曾觀察到一個案例：S社區(qū)某小區(qū)A樓棟頂樓一位獨居老太，在自己家里和樓道里不但收養(yǎng)了上百只流浪貓，還堆滿了在外撿來的各種垃圾。貓的叫聲、氣味和垃圾的味道困擾著整棟樓居民的生活。很多居民和樓棟長都跟居委會反映過，社區(qū)干部也無數次上門，還把老太家人找來一起做老人的工作，但是收效甚微。居民的生活依然苦不堪言，對居委會工作也頗有微詞。社區(qū)工作人員沒辦法，只好把社區(qū)民警M、街道環(huán)保所一位科長和街道城管人員等7人請過來一起到老太家做工作。最后老太同意由社區(qū)負責處理相關夜貓、垃圾。

居委會引入基層政權及其代理人的身份在場，能給糾紛雙方帶來政治壓力和增強居委會的權威與合法性，提高和解的成功率。不論是代表國家暴力行政的社區(qū)民警還是政府公共權威的街道各部門，他們無意中彌補社區(qū)自治功能不足的同時，也深化了國家權力向社區(qū)的滲透。然而即使是警察代表專斷權力介入鄰里糾紛調解，更多是利用公共權威配合而非替代社區(qū)權威。國家暴力在社區(qū)中的“人民警察”、“社區(qū)民警”稱號與柔和形象，甚至增加了基層治理的社區(qū)權威。

鄰里糾紛事件中國家與社會的合作治理

城市鄰里糾紛化解既是國家實現基層社會穩(wěn)定的有效機制，也是基層社會秩序自我維持和再生產的合理化過程。在此背景下，國家與社會借助鄰里糾紛事件調解，通過組織協調、資源互補和合作治理等因素的實踐重構，隱性或顯性的達成了穩(wěn)定基層社會秩序、重建國家治理的社會基礎以及社會自我治理格局生成等多重目的，也實現了居民問題、社區(qū)事務和政府職能的政治重構和實踐融合。

(一)資源動員：居委會借用國家權威資源

居委會作為有利益訴求的基層行動者，社區(qū)干部對“情、理、法”的實踐運作和策略性借助國家權力，既是出于調解的需要也是自我利益的理性選擇。居委會為了置身于糾紛之外，可以策略性的把國家權力拉入或者把居民推進國家治理范疇。居委會也可以為了工作政績和社區(qū)權威，說服居民撥打12345政府熱線，主動把社區(qū)調解納入政府事務。這既是居民、居委會與國家互相選擇的過程，更帶有居委會制造選擇和規(guī)劃行動進程的痕跡。

不論是自上而下的權力滲透和任務傳達，還是自下而上的意見反饋和權利訴求，作為鏈接國家與社區(qū)(居民)的唯一合法性社區(qū)組織的居委會，既會保持一種節(jié)點的位置和貫通作用，也時刻滲透著自我的利益訴求。更為重要的是，正是由于居委會代表國家與社會的角色雙重性及其利益訴求的行動滲透，實現了國家與社會合作、政治邏輯與治理邏輯互構，甚至實現了基層社區(qū)權力結構與利益網絡的新結合。

(二)組織協作：國家策略運作居委會

從國家治理和政權建設立場看，借助居委會調解鄰里糾紛，是達成居民生活要求和國家政治目的“雙贏”的最優(yōu)化選擇。居委會調解作為基層社區(qū)自治和國家滲透社會的“雙向”界面，不僅需要國家與社會的互相滲透、合作甚至互相斗爭，還有利于國家政權建設和基層秩序的穩(wěn)定。按照邁克爾·曼⑥對國家“專制性權力”與“基礎性權力”的劃分，居委會調解鄰里糾紛既是國家基礎性權力的增強也是專制權力的展示，進而強化了國家政權建設。

國家作為具有獨立意圖和利益訴求的行動者，它既可以借助12345政府熱線直接面對居民，以委婉和柔化的方式展示其赤裸裸的權力；也可借助社區(qū)干部的人情邏輯和居委會扎根社區(qū)優(yōu)勢，輔助國家行政介入來治理鄰里糾紛或利用居委會組織直接治理基層問題。國家可以通過“直面居民及其問題”、“借助居委會組織調解”和“行政權力與社區(qū)力量合作調解”三種方式治理鄰里糾紛，進而加強國家政權建設和滲透基層社會的意圖。而撥打12345找政府解決社區(qū)糾紛的“抽象邏輯”，都會具體轉化為找身邊的社區(qū)和居委會干部的“面對面邏輯”。國家不但通過社區(qū)干部滲透國家權威與樹立國家積極形象，而且通過面對面的接觸和問題解決，實現了國家權力在居民心中和社區(qū)空間內的形象化。

(三)治理邏輯：居委會調解的半正式治理

社區(qū)與國家在鄰里糾紛治理中的合作，不僅實現了基層權力與利益網絡在社區(qū)的結合，也給政治邏輯與治理邏輯、社會自治與國家治理等不同類型的權力維度找到了互動性滲透的通道。例如“有事找社區(qū)”與“有困難撥打12345”是社區(qū)居民鄰里糾紛的最常用和最重要的解決方式?！罢疑鐓^(qū)”具有社區(qū)自我治理和人情機制運作的傳統思維，居委會借助的是扎根地方的“威信”和人情邏輯。“撥打12345”則是居民直接面對政府，接受國家技術治理和國家權力介入社區(qū)。這兩個看似處于不同行動體系和不同運行邏輯的矛盾解決方式，都處于國家權威滲透社會以及展示服務政府形象的政治進程之中。

從國家自上而下的視角分析居委會調解，其實是國家利用居委會組織解決鄰里糾紛和維護基層社區(qū)秩序穩(wěn)定的政府職能的過程。這正是國家節(jié)約治理成本和簡化治理程序的有效方式。就此而言，本文佐證了黃宗智先生⑦對“集權的簡約治理”這一“半正式的治理”實踐邏輯，即“其部分內涵在國民黨時期、毛澤東時期和改革開放時期保留下來，并仍然可能起一定作用，在追求政治現代性中扮演一個角色”的價值判斷。然而，依靠居委會“半正式行政組織”和國家與社區(qū)合作“半正式行政實踐”治理基層社會的鄰里糾紛治理過程，顯現出不同于黃宗智先生所言的“集權的簡約治理”的新特征。

驗證與拓展：兼與黃宗智“集權的簡約治理”對話

黃宗智先生⑧曾使用“集權的簡約治理”概念，來理解中華帝國時期的基層政治生態(tài)，從統治意志的實現和相對低廉的統治成本出發(fā)，來解釋集權的簡約治理模式。但是黃宗智的“集權的簡約治理”是從國家視角出發(fā)的治理邏輯，當前中國國家與社會關系除了需要關注郭偉和⑨所說的“有著龐大的財政資金結余的強財政政府，所以政府是可以逐步規(guī)范其統治手段和承擔其公共責任”的國家力量和治理能力的變遷，還需要從自下而上的視角看“簡約治理”的社會基礎。

當前國家的簡約治理及其治理基礎的社會建構，呈現出不同于傳統國家簡約治理及其治理的社會基礎的時代特征和獨特結構。通過鄰里糾紛化解的治理之道所透視，國家治理的簡約意愿及其社會基礎被三種不同的運作邏輯所建構：

一是當前中國政治的壓力型體制、錦標賽體制和服務型政府、民生政治等結構性力量，不但促使政府與居委會結成“利益形象聯盟”⑩，居委會主動把國家力量導入鄰里糾紛調解過程或者把社區(qū)事務轉變?yōu)檎毮?；而且國家愿意做鄰里糾紛治理的權力背景和輔助力量，采取簡約治理的方式，放手讓社區(qū)居委會組織進行鄰里調解。國家治理的簡約意愿與社會治理的實踐復雜同構。

二是在承認當前國家的簡約治理與社會的復雜治理同構的同時，應該提出的是：國家治理的社會基礎既是國家主動退出和刻意營造的結果，又通過互相合作、滲透的方式達成一種“半自治”的社會治理邏輯。社區(qū)居委會等自治組織和社會力量的發(fā)展以及主動迎合國家力量對社會治理的介入，是國家治理的社會基礎建構的前提。而國家為迎合民主政治和加強基層社會穩(wěn)定，刻意促進社會自治表象和主動弱化基層治理介入，是國家治理的社會基礎建構的關鍵。

三是國家基礎性權力增強、強財政府以及當代信息社會化、民主化建設等因素，導致政府可以直接面對居民和基層問題，有能力和意愿把治理鄰里糾紛納入國家治理、行政干預范疇。然而與郭偉和先生的“國家意志的積極柔性控制”理論略有不同。通過居委會鄰里糾紛調解的分析可以看出，一方面在鄰里糾紛調解的不同階段，國家力量是否直接面對居民以及介入基層治理時的程度、力度是不同的；但是另一方面，國家與社會在治理鄰里糾紛中卻有意達成的共識是：先由社區(qū)試一試。

就此而言，本研究認為黃宗智先生提出的“集權的簡約治理”的“現代傳統”，是一種不同于西方治理經驗的獨特治理方式，且成為具有中國特色的政治現代性的組成部分。同時通過居委會調解和鄰里糾紛治理擴展了“簡約治理”理論：

一是國家對基層社會的簡約治理與基層社會自我治理復雜化同構。也就是說，國家治理的“簡約”建立在社會治理的“復雜”之上。這提醒我們，分析國家對社會的治理，除了需要關注簡約治理的組織基礎及其實踐方式，還要關注支撐簡約治理的社會基礎。

①桂勇：《鄰里空間：城市基層的行動、組織和互動》，上海書店出版社，2008年，第112頁。

②肖陽、范曉光、雷鳴：《權力作用下中國城市居民的糾紛卷入與應對》，《社會》2014年第1期。

③[美]黃宗智：《民事審判與民間調解》，中國社會科學出版社，1998年，第13-14頁。

④Read, Benjamin. Revitalizing the State's Urban “Nerve Tips”，TheChinaQuarterly, No. 163 (Sep)2003,pp.806-820.

⑤翟學偉：《中國社會中的日常權威——關系與權力的歷史社會學研究》，社會科學文獻出版社，2004年，第290-305頁。

⑥[美]邁克爾·曼：《國家自治權：其始源、機制與結果》，康莉、龍冰譯，載王民安、陳永國、張云鵬主編《現代性基本讀本》，河南大學出版社，2005年，第557-611頁。

⑦[美]黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。

⑧[美]黃宗智：《中國的“公共領域”與“市民社會”——國家與社會間的第三領域》，載程農譯、黃宗智主編《中國研究的范式問題探討》，社科文獻出版社，2003年，第260-285頁。

⑨郭偉和：《街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對黃宗智“國家與社會的第三領域的”擴展》，《開放時代》2010年第2期。

⑩Cai，Yongshun.”Irresponsible State: Local Cadres and Image Building in China”，TheJournalofPostCommunistStudiesandTransitionPolitics,20(4),2004,pp.20-41.

〔責任編輯：王 婷〕

*本文系浙江省社科聯2013年度課題“城市社區(qū)服務管理模式創(chuàng)新研究——基于杭州上城區(qū)經驗的分析”(項目號：2013N114)的階段性成果。

屈群蘋，河海大學公共管理學院博士研究生，浙江省委黨校、浙江省哲學社科重點基地“科學發(fā)展觀和浙江發(fā)展研究中心”副教授。南京，210098；孫旭友，博士，常州大學史良法學院教師。常州，213000