趙歡春 曹小春

政治審計學(xué)論綱*

趙歡春 曹小春

“國家審計”作為一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，存在于社會公共領(lǐng)域之中，是規(guī)范國家行政活動的有效工具。國家審計的特殊性及其嵌入社會公共領(lǐng)域的廣泛性，為政治審計學(xué)的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)和需要。構(gòu)建一門反映國家審計領(lǐng)域的政治現(xiàn)象、政治關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律的政治審計學(xué)，不僅是審計理論發(fā)展的需要，也是開拓政治學(xué)研究新領(lǐng)域的需要。本文討論了政治審計學(xué)的立論基礎(chǔ)、依據(jù)、研究價值；論證了政治審計學(xué)的學(xué)科性質(zhì)、研究對象；建構(gòu)了政治審計學(xué)的理論體系和研究方法。

政治審計學(xué) 學(xué)科性質(zhì) 研究對象 理論體系 研究方法

“國家審計”是一種特殊的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，存在于社會公共領(lǐng)域之中，是規(guī)范國家行政活動的有效工具。國家審計的特殊性及其嵌入社會公共領(lǐng)域的廣泛性，為政治審計學(xué)的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)和需要。不斷發(fā)展的國家審計實踐客觀地要求在理論上予以反映；同樣政治學(xué)也亟需回應(yīng)國家審計實踐提出的問題。因此，用政治學(xué)的視野觀察分析國家審計領(lǐng)域的政治現(xiàn)象、政治關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律，建構(gòu)學(xué)科交叉的政治審計學(xué)，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實意義和理論價值。

政治審計學(xué)的立論基礎(chǔ)、依據(jù)和研究價值

作為一門新興學(xué)科，政治審計學(xué)必須有一系列基本范疇的支撐，這是它的立論基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，這些基本范疇(指國家審計)至少應(yīng)涵括：審計政治權(quán)力、審計公共政策、審計的公共治理、審計的政治參與、審計的政治溝通等五個層面。

審計政治權(quán)力。從權(quán)力存在和作用的領(lǐng)域來看，審計屬于公共權(quán)力。“公共權(quán)力是關(guān)于公共事務(wù)的權(quán)力，也就是關(guān)于政治社會的權(quán)力。所以，公共權(quán)力即政治權(quán)力”①。從歷史變遷來看，審計不僅產(chǎn)生于國家治理的政治需要，同時也存在于社會的公共領(lǐng)域之中，并且是國家通過對政治權(quán)力的配置而開展活動的。就國家審計來說，“當(dāng)國家審計納入立法服務(wù)范疇時，其作用就轉(zhuǎn)變成主要是外部的和政治的，因為它構(gòu)成了行政行為之外的政治程序的一環(huán)”②。比如說，我國的國家審計“是由國家憲法確定的，體現(xiàn)國家政治意志，審查國家各級政府財政收支和公共工程的效能、維護(hù)人民利益，保證國家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全的國家治理工具”③。而就企業(yè)審計來說，盡管其作用表現(xiàn)為內(nèi)部的和經(jīng)濟(jì)的，但企業(yè)審計的結(jié)果會引致或依賴于國家司法甚或行政(轉(zhuǎn)型國家)力量的有效影響和干預(yù)，故其可以看作國家政治力量向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種延伸或一個觸角。由此，無論是國家審計還是企業(yè)審計，都是基于政治權(quán)力而展開的分配權(quán)威性價值的活動。

審計的公共治理。公共領(lǐng)域的治理是多方面的、多層次的，而審計則是公共領(lǐng)域中以公共利益代表者形象進(jìn)行的重要治理活動，它將治理對象納入治理過程中來，形成了一種國家與社會關(guān)系的新型的政治行動模式。在理論上，人們把這種新型的政治行動模式概括為“嵌入性”模式。在“嵌入性”模式下，審計公共治理的三個關(guān)系個體，即政府治理、市場治理和社會治理，相互之間可以形成一定強(qiáng)度的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)并產(chǎn)生顯著的互惠關(guān)系，在這樣一個互惠關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，審計處于聯(lián)接關(guān)系個體的樞紐地位，從而建構(gòu)著審計公共治理活動的主要內(nèi)容。具體來說，審計公共治理活動的主要內(nèi)容包括四個方面：一是協(xié)作方式，二是行動者的責(zé)任范圍，三是互動過程，四是國家的指導(dǎo)角色。當(dāng)然，由于政府、市場和社會在公共治理中扮演的角色不同，審計介入的路徑、方式和程度也有重大的區(qū)別。盡管如此，“善治”始終是審計公共治理的核心價值，“績效”始終是審計公共治理的善治目標(biāo)。這種績效表現(xiàn)在審計公共治理的政治效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會效果方面。政治效果主要是通過審計活動，達(dá)到了公共機(jī)構(gòu)和公民之間的良性互動，公民的責(zé)任精神提升和公共機(jī)構(gòu)的健康運行。經(jīng)濟(jì)效果主要是指實現(xiàn)組織資源的最大化利用和良好社會福利的普遍共享。社會效果則包括社會心理的走向、文化觀念、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)安全等方面都產(chǎn)生良好的效果。

審計的政治參與?，F(xiàn)代的政治參與包括了影響政府決策的所有行為⑦。審計的政治參與，討論的是制度體系內(nèi)部的活動，是與民主法制相關(guān)的政治參與。以我國的國家審計為例，“國家審計的監(jiān)督活動及其所提交的審計報告引發(fā)并促進(jìn)了國家財政制度的變革，特別是引發(fā)并促進(jìn)了預(yù)算管理制度的改革，使預(yù)算資料更加細(xì)化，更易于閱讀、理解和審查”⑧。這場變革從形式上說是經(jīng)濟(jì)的，但從實質(zhì)上說，它卻是政治的。因為作為社會主義民主政治的集中體現(xiàn)——人民代表大會制度得到實質(zhì)性的加強(qiáng)。這里我們可以歸納出國家審計的政治參與的三個要件：一是國家審計服務(wù)對象。國家審計機(jī)關(guān)將人民代表大會及其常務(wù)委員會作為自己的服務(wù)對象，使其有了國家審計這樣一種有效的專業(yè)監(jiān)督手段，制約行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，制止行政機(jī)關(guān)權(quán)力自行擴(kuò)張的沖動和趨勢。二是審計報告。審計報告顯示的極具創(chuàng)造性的審計建議，能夠使人民代表大會及其常務(wù)委員會和人民代表大會預(yù)算工作委員會能夠更加清楚地審閱預(yù)算資料，從而實現(xiàn)財政權(quán)和財政監(jiān)督權(quán)的真正回歸。三是國家審計的民主化推進(jìn)目標(biāo)。國家的審計監(jiān)督是為了消除經(jīng)濟(jì)信息的不對稱性和暗箱操作，從源頭上遏制腐敗行為的蔓延，從而推進(jìn)國家吏制建設(shè)和民主化進(jìn)程。對企業(yè)內(nèi)部審計來說，盡管其作用表現(xiàn)為內(nèi)部的和經(jīng)濟(jì)的，但企業(yè)審計的結(jié)果會引致或依賴于國家司法甚或行政(轉(zhuǎn)型國家)力量的有效影響和干預(yù)，故其可以看做國家政治力量向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種延伸或一個觸角。因而，企業(yè)審計可以視為微觀層面的政治參與。

審計的政治溝通。政治系統(tǒng)理論認(rèn)為，政治溝通是政治系統(tǒng)在輸入輸出過程中政治信息的交換與轉(zhuǎn)換。⑨有學(xué)者運用政治系統(tǒng)理論研究政治模式與國家審計之間的關(guān)系，指出，“國家審計是國家政治這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，制度模式是其制度環(huán)境之一，政治模式對國家審計提供輸入，而國家審計則給政治模式提供輸出”⑩。國家審計接受政治信息的輸入后，要經(jīng)過調(diào)解、決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)組成的轉(zhuǎn)換過程，這在審計實踐中表現(xiàn)為國家審計工作的具體開展；最后得到的審計結(jié)果需反饋于政治模式，在審計實踐中表現(xiàn)為審計結(jié)果的處理。所以，總的來說，政治模式構(gòu)成國家審計的制度環(huán)境，與國家審計之間形成交換關(guān)系。上述分析有助于我們歸納出審計政治溝通的三個要素：一是政治信息的輸送者或溝通者。包括國家、政黨或者社會利益團(tuán)體。二是政治信息的接受者。此角色一般由官方機(jī)構(gòu)充任，如審計署和審計廳、局等機(jī)構(gòu)；或者由官方授權(quán)的獨立中介機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)，如審計事務(wù)所、會計事務(wù)所等機(jī)構(gòu)。三是政治溝通的渠道。審計的政治溝通渠道不同于一般意義上的政治溝通渠道，通常是政府許可的制度化的正式通道。如全國人民代表大會、企業(yè)的股東大會等。

構(gòu)建政治審計學(xué)的客觀依據(jù)同時昭顯了政治審計學(xué)的研究價值。深化和拓展審計學(xué)基礎(chǔ)理論研究是政治審計學(xué)研究的理論價值。政治審計學(xué)研究的理論價值，首先表現(xiàn)為拓寬了審計學(xué)的研究領(lǐng)域。當(dāng)代審計學(xué)發(fā)展的一個趨勢是與其他學(xué)科的交叉，推動傳統(tǒng)審計研究向現(xiàn)代審計研究轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)傳統(tǒng)審計的單一工具理性向工具理性和價值理性雙向關(guān)系方向發(fā)展。這一趨勢反映了審計的本質(zhì)特性和審計學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。其次，深化了政治學(xué)具體問題的研究。政治學(xué)是隨著社會進(jìn)步而不斷前進(jìn)的科學(xué)，需要在社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象演進(jìn)的過程中不斷增添其內(nèi)容、生發(fā)其分支、豐富其體系。政治審計學(xué)的創(chuàng)設(shè)，有助于拓展政治學(xué)的研究視域，并使審計學(xué)在政治學(xué)的視野中得到創(chuàng)新和發(fā)展。再次，政治審計學(xué)研究可以豐富審計科學(xué)與技術(shù)的理論研究。政治審計學(xué)雖然只研究審計活動中的政治現(xiàn)象、政治關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律，但是對政治現(xiàn)象和政治關(guān)系的把握是以審計科學(xué)與技術(shù)的把握為前提的，而對審計學(xué)發(fā)展的政治詮釋必將影響審計科學(xué)與技術(shù)對自身研究對象的全新理解和深層次把握，進(jìn)而豐富審計科學(xué)與技術(shù)理論。

案例11：講“數(shù)學(xué)歸納法“時，可由下例實驗導(dǎo)入：按順序擺放一排立起來的長方塊（如軍旗粒），每兩個長方塊的距離一定，確保前一塊倒下，能推倒后一塊。動手推倒第一塊，讓學(xué)生觀察結(jié)果。然后，由第二塊，第三塊，……開始，多次重復(fù)上述實驗。實驗條件是什么？實驗結(jié)論是什么？以十分貼切、形象的詮釋，使學(xué)生興趣盎然，對“數(shù)學(xué)歸納法”的理解入木三分。

政治審計學(xué)的學(xué)科性質(zhì)及研究對象

政治審計學(xué)的側(cè)重點是審計學(xué)，建構(gòu)的是審計基礎(chǔ)理論。政治審計學(xué)雖然不可避免地要涉入政治學(xué)科領(lǐng)域，但主要側(cè)重點是研究審計活動中的政治現(xiàn)象或政治關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律。諸如基于審計領(lǐng)域的政治權(quán)力、公共政策、公共治理、政治參與和政治溝通等。這說明政治審計學(xué)是審計學(xué)而非政治學(xué)的分支學(xué)科。這樣規(guī)定政治審計學(xué)的性質(zhì)便于確定其研究對象和研究方法。

(1)審計權(quán)力研究。我們認(rèn)為，審計作為約束公權(quán)力的權(quán)力，是典型的政治現(xiàn)象。開展“審計權(quán)力”的研究，其目的就是努力揭示審計權(quán)力的政治本質(zhì)及其在社會政治生活中的影響。譬如，國家審計機(jī)關(guān)由于其本身的政治屬性，其向社會公眾公布其審計報告的結(jié)果，主要的目的不在于向社會揭露財政體制所存在的利弊，而在于審查財政收支是否符合法律程序，向全社會展示國家依法行政的形象，并使各級政府機(jī)關(guān)體驗法律的壓力與力量。我們認(rèn)為，審計權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，自然有著政治權(quán)力的一般性特征，即具有階級性、正義性特征。然而，審計權(quán)力還有其特殊性的表現(xiàn)，如強(qiáng)制性特征就是審計權(quán)力所特有的。這就要求審計權(quán)力研究要嵌入審計活動的過程，這樣才能揭示審計權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及其與其他相關(guān)因素的聯(lián)系。在目前階段，研究審計權(quán)力需要重點研究審計權(quán)力的性質(zhì)、審計權(quán)力的結(jié)構(gòu)體系、審計權(quán)力的實踐基礎(chǔ)、審計權(quán)力的功能、審計權(quán)力的使用范圍、審計權(quán)力的發(fā)展態(tài)勢、審計權(quán)力的制約條件等問題，從而為建設(shè)“政治審計學(xué)”這門學(xué)科打下基礎(chǔ)。

(5)審計人員政治素質(zhì)研究。在審計活動過程中，審計人員擔(dān)負(fù)著重要的政治使命，審計機(jī)構(gòu)的政治影響力亦是通過審計人員的活動體現(xiàn)的。這要求審計人員除了需要專門的專業(yè)技能外，還需要特殊的政治素質(zhì)，如此才能保證審計活動成為正義的審計活動。因而，需要專門研究審計人員的政治素質(zhì)問題。具體說，一是要研究審計人員政治素質(zhì)的結(jié)構(gòu)，從國家治理角度和政治民主化進(jìn)程提出審計人員政治素質(zhì)的基本要求；二是要研究審計人員的政治情感、政治心理、政治知識、政治信仰問題，分析審計人員素質(zhì)提升的一般路徑；三是就審計人員的政治素質(zhì)與其他素質(zhì)或能力的關(guān)系展開研究，探求其政治素質(zhì)在整體素質(zhì)中的地位；四是要著重探討審計人才政治素質(zhì)如何養(yǎng)成問題，進(jìn)而研究高等教育的審計學(xué)專業(yè)在人才培養(yǎng)方面的特殊政治要求。

需要說明的是，以上研究，一是要在審計學(xué)的研究體系中進(jìn)行，同時要注意運用政治學(xué)的原理、方法等來觀察、揭示審計現(xiàn)象中的各種問題；二是要緊密聯(lián)系不同的政治環(huán)境來考察審計實踐活動，在世界范圍內(nèi)關(guān)注審計現(xiàn)象的發(fā)展態(tài)勢，不斷汲取審計實踐的經(jīng)驗并加以理論的提升，奠定政治審計學(xué)研究的實踐性基礎(chǔ)，提高政治審計學(xué)對現(xiàn)實審計活動的詮釋力；三是要在研究框架上予以結(jié)構(gòu)性的設(shè)計，并將主要內(nèi)容的研究有意識地向著審計學(xué)的分支學(xué)科方向拓展，為政治審計學(xué)學(xué)科體系的構(gòu)建提供理論基礎(chǔ)。

政治審計學(xué)的理論體系及研究方法

(2)審計行為論。行為論也可以稱為運行論或過程論。審計主體總會采取各種審計行為，其運行總是表現(xiàn)為一個過程，即由一系列審計的功能環(huán)節(jié)所構(gòu)成的連續(xù)的過程。我們認(rèn)為，審計行為是由審計活動的性質(zhì)、方向和方法構(gòu)成的是有特定的審計主體所采取的。審計行為表現(xiàn)為審計權(quán)力的獲取、分配和運用的過程；審計權(quán)構(gòu)成審計活動過程的核心，是它將各種審計主體聯(lián)系起來，發(fā)生相互作用。從決策和治理的焦點來看，審計行為表現(xiàn)為由審計公共政策的制定與執(zhí)行、審計公共治理、審計政治參與和審計的政治溝通功能等活動環(huán)節(jié)所構(gòu)成的過程。對于審計政治權(quán)力、審計公共政策、審計公共治理、審計政治參與、審計政治溝通的討論就構(gòu)成了政治審計學(xué)理論體系的核心組成部分。

(4)審計價值論。審計主體所采取的審計行為或活動，或?qū)徲嬒到y(tǒng)的運行總是朝向特定的價值目標(biāo)。審計的價值表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)價值和政治價值，而本研究著重于政治價值方面。自由、平等、公正、民主、秩序一類的價值歷來被人們當(dāng)做人類的政治理想。而審計的政治價值在社會實踐領(lǐng)域的表現(xiàn)也經(jīng)歷了一個不斷豐富和發(fā)展的過程。盡管在歷史上，審計曾經(jīng)充當(dāng)過專制、人治的政治工具，但人類政治文明的發(fā)展預(yù)期預(yù)設(shè)了或者正在規(guī)導(dǎo)著審計政治價值的變遷方向。自由、平等、公正、民主、秩序自然成為現(xiàn)代審計的價值追求。審計的政治價值屬于政治文化及意識形態(tài)的范疇。政治文化既是政治生活的主觀方面，又構(gòu)成審計主體或?qū)徲嬒到y(tǒng)運行的環(huán)境。所以，對于政治文化、意識形態(tài)和政治價值的討論應(yīng)該成為政治審計學(xué)理論體系的一部分。

由審計主體論、審計行為論、審計發(fā)展論、審計價值論四個板塊構(gòu)成的對政治審計學(xué)理論體系的簡單勾畫，真實地展示了豐富的研究內(nèi)容。這在客觀上要求政治審計學(xué)要用科學(xué)的研究方法將這些問題變成理論。因為，一門新興學(xué)科能否實現(xiàn)，關(guān)鍵在于能否通過科學(xué)先進(jìn)的方法進(jìn)行深入研究。我們認(rèn)為，政治審計學(xué)科學(xué)先進(jìn)的研究方法，應(yīng)該從哲學(xué)層面、范式層面和技術(shù)層面等三個層面來把握。

首先，哲學(xué)層面的方法能起到整體性的指導(dǎo)作用。應(yīng)該從哲學(xué)高度、在政治學(xué)的視野下，研究審視審計活動中帶有根本性的問題，如權(quán)力—權(quán)利、民主—法制問題等。著力解決好研究中的主觀性與客觀性、真理因素與價值因素、科學(xué)與意識形態(tài)、價值分析與事實分析等方面的關(guān)系。政治審計學(xué)研究的是審計活動中的政治現(xiàn)象和政治關(guān)系，它是社會意識形態(tài)的重要組成部分，主觀性、階級性、價值因素在其中起著重要作用。政治審計學(xué)又是一門經(jīng)驗社會科學(xué)，它以對審計活動中的政治現(xiàn)象和政治關(guān)系的觀察、歸納和分析為基礎(chǔ)，它必須具有客觀性、真理性及科學(xué)性。

其次，范式層面的方法關(guān)涉研究方法的科學(xué)化程度。美國20世紀(jì)二三十年代興起的行為主義革命，以及對于調(diào)查統(tǒng)計、經(jīng)驗研究、實證分析以及系統(tǒng)分析方法的引用，為我們科學(xué)化地展開政治審計學(xué)研究提供了方法借鑒。目前，已有國內(nèi)學(xué)者成功地運用政治系統(tǒng)分析的方法研究審計問題，為政治審計學(xué)研究方法的科學(xué)化邁出了第一步。

最后，技術(shù)層面的方法是提高研究的學(xué)術(shù)化水平的基本保證。政治審計學(xué)研究要把定量分析的方法及技術(shù)放在突出的位置。借鑒數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究等自然科學(xué)分析方法及其它社會科學(xué)的研究方法，應(yīng)用現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)，夯實經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，政治審計學(xué)不應(yīng)拘泥于上述某種單一的方法，這些方法層中的各種方法可以交叉使用。這樣就可以避免研究中的片面和單一，使政治審計學(xué)的豐富內(nèi)容得以充分展開。

政治審計學(xué)的理論建樹是一個宏大的系統(tǒng)工程，需要審計領(lǐng)域的專家學(xué)者，以及政治學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者協(xié)同努力。本“論綱”的理論目標(biāo)是，拓展審計學(xué)基礎(chǔ)理論研究的視野，同時促進(jìn)我國政治學(xué)的創(chuàng)新發(fā)展，給審計學(xué)和政治學(xué)以創(chuàng)造性的學(xué)術(shù)文化成果。筆者無意在此作開啟性的宣示，但決意為這一工程添磚加瓦。

①陳振明主編：《政治學(xué)——概念、理論和方法》，中國社會科學(xué)出版社，2007年，第277頁。

②⑧石愛中：《國家審計的政治思維》，《審計與經(jīng)濟(jì)研究》2003年6期。

③王家新：《國家審計的政治經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書店，2013年，第17頁。

④有學(xué)者歸納了西方學(xué)者及政策分析者對公共政策定義，將公共政策界定為國家(政府)執(zhí)政黨及其它政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。參見陳振明主編《政治學(xué)——概念、理論和方法》，中國社會科學(xué)出版社，2011年，第280頁。

⑤⑩參見鄭石橋等《政治模式和國家審計：一個政治系統(tǒng)理論架構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2012年第6期。

⑥楊肅昌：《論憲法思想對審計制度的影響》，《審計研究》2004年第1期。

⑦陳振明主編：《政治學(xué)——概念、理論和方法》，中國社會科學(xué)出版社，2007年，第323頁。

⑨戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社，1989年。

〔責(zé)任編輯：凌 羽〕

*本文系國家社科基金一般項目“社會轉(zhuǎn)型期當(dāng)代中國意識形態(tài)安全風(fēng)險預(yù)警研究”(項目號：15BKS086)和2014江蘇省高校青藍(lán)工程科技創(chuàng)新團(tuán)隊項目“馬克思主義與當(dāng)代中國學(xué)術(shù)發(fā)展”的階段性成果。

趙歡春，博士，南京審計學(xué)院副教授，zhc200575@163.com。南京，211815；曹小春，江蘇省社會科學(xué)院研究員。南京，210013