劉 揚(yáng) ，褚俊英 ，桑學(xué)鋒 ，嚴(yán)子奇

（1.華東師范大學(xué)，200062，上海；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

一、區(qū)域取用水總量控制指標(biāo)制定的實(shí)踐過(guò)程和問(wèn)題

依據(jù) 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》以及相關(guān)政策文件，水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線是指多年平均條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)取用水量的剛性控制指標(biāo)，雖然考慮了生態(tài)用水，但主要指城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境用水，具體包括城市環(huán)衛(wèi)用水、綠地用水、城鎮(zhèn)河湖景觀娛樂(lè)用水等，并未考慮河道內(nèi)生態(tài)流量；因此，在面對(duì)資源環(huán)境矛盾日益突出的當(dāng)下，必須提出一套科學(xué)合理的、面向生態(tài)保護(hù)的水資源開(kāi)發(fā)利用控制指標(biāo)，以滿(mǎn)足區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的新要求。

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地處我國(guó)沿海西南端，以南寧、北海、欽州、防城港4個(gè)地級(jí)城市為核心，海陸兼?zhèn)?，地理位置?yōu)越，是我國(guó)大西南地區(qū)出海最便捷的通道。自2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》發(fā)布，各省（自治區(qū)、直轄市）分別進(jìn)行了用水總量控制指標(biāo)的確定，廣西在2012年4月發(fā)布了 《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》，確定了2015年、2020年、2030年全區(qū)用水總量控制在303.6億m3、309.1億m3、314.1億m3。南寧、北海、欽州、防城港4市也分別確定了市級(jí)和縣級(jí)各用水行業(yè)不同水平年的用水總量控制指標(biāo)。

二、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)取用水總量控制指標(biāo)篩選過(guò)程

1.取用水總量控制體系三層次

取用水總量控制體系以流域、區(qū)域?yàn)閱卧煞譃槿龑哟巍?/p>

第一層次是人與自然關(guān)系層面，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)分配的供水總量，按照以水定地、以水定產(chǎn)、以水定發(fā)展的原則，確定全流域總量控制目標(biāo)。具體包括流域水資源總量、生態(tài)環(huán)境基本需水量、現(xiàn)狀供水工程最大供水能力以及水資源量隨機(jī)變化的實(shí)際供水量等。

第二層次是經(jīng)濟(jì)社會(huì)取用水層面，根據(jù)供水總量并考慮現(xiàn)狀用水情況，對(duì)流域內(nèi)各級(jí)想爭(zhēng)取用水的行政單元進(jìn)行水量分配。這個(gè)過(guò)程要經(jīng)過(guò)以耗水為基礎(chǔ)的需水量測(cè)算和供需平衡分析，采取各行政區(qū)域參與民主協(xié)商、省政府審查批準(zhǔn)的程序加以確定。

第三層次是水行政管理層面，由水行政主管部門(mén)直接面對(duì)整個(gè)區(qū)域各類(lèi)用水戶(hù)，如灌溉、企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)或個(gè)人，根據(jù)用水戶(hù)的取水申請(qǐng)和相應(yīng)的用水定額核算，匯總后在本流域、區(qū)域用水總量限額內(nèi)協(xié)調(diào)平衡，最后確定用水戶(hù)的配水總量和年度用水計(jì)劃。

2.取用水總量控制指標(biāo)篩選過(guò)程

本研究采用逐級(jí)篩選、分層遞進(jìn)的方法，通過(guò)4個(gè)步驟篩選指標(biāo)。第一步，采用文獻(xiàn)檢索構(gòu)建取用水總量控制總指標(biāo)庫(kù)，共有37個(gè)指標(biāo)；第二步，確立五大篩選原則，確定南北方通用的區(qū)域取用水總量控制通用指標(biāo)體系，共有17個(gè)指標(biāo)；第三步，根據(jù)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)特點(diǎn)，設(shè)定每層的參照指標(biāo)，結(jié)合相關(guān)性分析和主觀判斷確定廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)取用水總量控制關(guān)鍵指標(biāo)體系，共有11個(gè)指標(biāo)；第四步，篩選廣西北部灣取用水總量考核指標(biāo)體系，共有7個(gè)指標(biāo)。篩選流程如下表1所示。

三、區(qū)域用水總量控制總指標(biāo)庫(kù)及通用指標(biāo)體系構(gòu)建

1.區(qū)域用水總量控制總指標(biāo)庫(kù)

由于各國(guó)各地區(qū)情況差異巨大，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外開(kāi)展的區(qū)域用水總量控制研究尚未形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、完整的用水總量控制指標(biāo)體系，但可參考國(guó)內(nèi)外其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，使區(qū)域用水總量控制指標(biāo)實(shí)現(xiàn)定量化、規(guī)范化、精細(xì)化管理。

（1）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

以美國(guó)、澳大利亞、日本、俄羅斯、南非等為代表的國(guó)家均對(duì)用水總量控制設(shè)定了相應(yīng)的考核指標(biāo)。美國(guó)大湖—圣勞倫斯河流域和澳大利亞的墨累—達(dá)令流域，均采用了取水（調(diào)水）許可總量控制指標(biāo)、逐月計(jì)劃用水控制量（取水量、耗水量、調(diào)水量）等。日本有兩種河川水權(quán)，并將取水許可總量控制量、暫定水權(quán)取水量控制量、特定時(shí)期取水許可量、河川維持流量（即保證河流維持各種用途水位的最小河川徑流量）作為控制指標(biāo)。俄羅斯采用限制或規(guī)定用水額度、設(shè)定污水最大允許排放量、階段（年度或階段）用水計(jì)劃量來(lái)實(shí)現(xiàn)用水控制指標(biāo)。英國(guó)采用取水許可控制量、污水排放達(dá)標(biāo)率作為可持續(xù)用水控制指標(biāo)。以色列同樣采取取水許可控制量作為用水統(tǒng)一管理和控制的關(guān)鍵因素。南非水法規(guī)定了保留量（the reserve）的概念，包括人類(lèi)基本需求保留量和生態(tài)環(huán)境保留量?jī)刹糠?，作為生態(tài)用水控制的兩個(gè)主要因素。

表1 取用水總量控制指標(biāo)篩選過(guò)程

（2）國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)很多學(xué)者均開(kāi)展了大量工作，針對(duì)全國(guó)層面，汪黨獻(xiàn)等提出要測(cè)算不同水源、不同行業(yè)的用水指標(biāo)作為用水總量控制的關(guān)鍵性指標(biāo)。針對(duì)北方地區(qū)，魯秉曉對(duì)甘肅省金昌市的用水總量控制，主要采用分行業(yè)用水量和分水源供水量。劉克巖等在石家莊市平原區(qū)將地下水用水總量控制指標(biāo)作為管理評(píng)估指標(biāo)。張海濤等針對(duì)邯鄲市東風(fēng)湖泉域，提出宏觀總量控制指標(biāo)體系和微觀定額控制指標(biāo)體系。針對(duì)南方地區(qū)，曾祥等將長(zhǎng)江流域用水總量控制指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)。

2.區(qū)域取用水總量通用指標(biāo)庫(kù)

國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述的取用水總量控制總指標(biāo)庫(kù)中所列37個(gè)控制指標(biāo)，具有區(qū)域限制，該類(lèi)指標(biāo)在其他地區(qū)的適用性，以及所包含的信息全面性、科學(xué)性、層次性、重復(fù)性、易獲性等，均沒(méi)有科學(xué)地篩選機(jī)制。本研究提出五大篩選原則，擬對(duì)總指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)篩選。

①目的明確原則。所選用的指標(biāo)目的明確，采用科學(xué)方法和手段，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的原則，統(tǒng)籌兼顧；從評(píng)價(jià)的內(nèi)容看，該指標(biāo)確實(shí)能夠反映有關(guān)內(nèi)容，與評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容無(wú)關(guān)的指標(biāo)不得入選。

②系統(tǒng)全面原則。選擇的指標(biāo)要盡可能地覆蓋評(píng)價(jià)內(nèi)容，具有系統(tǒng)性和代表性，即所選指標(biāo)確實(shí)能反映評(píng)價(jià)內(nèi)容，反映各子系統(tǒng)、各要素之間相互作用的方式、強(qiáng)度和方向等內(nèi)容。同時(shí)，指標(biāo)體系應(yīng)由多層次結(jié)構(gòu)組成，每個(gè)層次都能從不同方面反映目的，要反映出各層次的特征，再將各個(gè)要素相互聯(lián)系構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。

③區(qū)域代表原則。選擇的指標(biāo)應(yīng)在不同區(qū)域間具有相同的結(jié)構(gòu)，因?yàn)椴煌膮^(qū)域間用水總量控制的關(guān)鍵因素有時(shí)空差異，南北方差異等地域性明顯，不同發(fā)展階段的時(shí)間差異明顯。因此篩選指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)根據(jù)地方發(fā)展階段和特色，選取包含反映區(qū)域特色的指標(biāo)。

④科學(xué)獨(dú)立原則。指標(biāo)的概念必須明確，且具有一定的科學(xué)內(nèi)涵，符合建立用水總量控制的內(nèi)涵和目標(biāo)，能夠度量和反映被評(píng)價(jià)區(qū)域的水量控制程度。同時(shí)應(yīng)避免指標(biāo)信息上的重疊，所以要盡量選擇具有相對(duì)獨(dú)立性的指標(biāo)。

⑤切實(shí)可行原則。選擇的指標(biāo)要有可操作性，為反映評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，應(yīng)盡量采用可計(jì)算、易得到、具有操作性的指標(biāo)，而一些難以得到、不切實(shí)可行的指標(biāo)均不選擇。同時(shí)，由于取用水總量控制會(huì)隨著自然稟賦條件和人為作用變化而變化，具有非線性變化規(guī)律，因此篩選的指標(biāo)還應(yīng)反映出評(píng)價(jià)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)。

根據(jù)以上篩選原則，將從上述37個(gè)指標(biāo)中進(jìn)行篩選，最終得到由17個(gè)指標(biāo)組成的取用水總量控制指標(biāo)體系。還需根據(jù)地區(qū)特色，設(shè)定強(qiáng)制性指標(biāo)：

在生態(tài)敏感區(qū)，將流域河流主要控制斷面允許最小生態(tài)流量和生態(tài)環(huán)境用水量設(shè)定為強(qiáng)制性指標(biāo)。針對(duì)廣西北部灣地區(qū)，生態(tài)敏感區(qū)主要設(shè)定為欽州灣茅尾海紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)濕地、西津國(guó)家濕地公園、欽州灣海岸濕地、河流的魚(yú)類(lèi)三場(chǎng)（越冬場(chǎng)、產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)）等。在北方地區(qū)，將地下水取水總量設(shè)定為強(qiáng)制性指標(biāo)。主要考慮北方地區(qū)地下水開(kāi)發(fā)利用程度高，在華北平原產(chǎn)生巨大的地下漏斗，由此帶來(lái)一系列生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題，因此必須限制開(kāi)采地下水，進(jìn)一步加強(qiáng)地下水壓采監(jiān)管。

四、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)取用水總量控制關(guān)鍵及考核指標(biāo)篩選

采用主客觀相結(jié)合的手段，根據(jù)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)取用水總量控制指標(biāo)庫(kù)的17個(gè)指標(biāo)，運(yùn)用相關(guān)性分析，設(shè)定參照指標(biāo)，并用2007—2010年4個(gè)年度南寧、北海、欽州、防城港4個(gè)城市21個(gè)縣區(qū)的水資源總量、供用水情況數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來(lái)源《水資源公報(bào)》）進(jìn)行分析。其中相關(guān)性越高，即表明該指標(biāo)越能反映參照指標(biāo)信息，從而篩選出作為該地區(qū)取用水總量控制的關(guān)鍵指標(biāo)。

1.各層關(guān)鍵指標(biāo)篩選

在各層中設(shè)立參照指標(biāo) （X11水資源總量、X21取用水總量、X31取水調(diào)水許可總量），并與其他指標(biāo)做相關(guān)分析，具體結(jié)果如表2所示。

第一層中根據(jù)指標(biāo)含義可分為兩類(lèi)，第一類(lèi)為表征人類(lèi)活動(dòng)的耗水狀況 （X12和 X13），X13與 X11高度相關(guān)，即表明X13能覆蓋大部分X11的信息，因此X13入選；第二類(lèi)表征人與自然和諧相處（X14），雖然與X11微弱相關(guān)，但該含義獨(dú)特，由此入選。

第二層中各指標(biāo)與核心指標(biāo)X21取用水總量進(jìn)行相關(guān)分析，高中度相關(guān)的有 X22、X23、X24、X27、X28、X29、X210；弱相關(guān)有 X25、X26。即這 7個(gè)指標(biāo)能代表核心指標(biāo)X21的大部分信息，并且從分水源供水角度和分行業(yè)用水角度來(lái)表征用水總量的變化情況，作為關(guān)鍵指標(biāo)。

表2 各層指標(biāo)相關(guān)性分析結(jié)果

第三層中各指標(biāo)與核心指標(biāo)X31取水許可總量進(jìn)行相關(guān)分析。X32與X31呈現(xiàn)高度相關(guān)，且根據(jù)2個(gè)指標(biāo)實(shí)際含義，分別代表不同行政管理手段，因此可獨(dú)立存在。最終將上述2個(gè)指標(biāo)入選關(guān)鍵指標(biāo)。

2.各層考核指標(biāo)設(shè)計(jì)

綜合考慮以上11個(gè)指標(biāo)，目前最嚴(yán)格水資源管理中，用水總量考核指標(biāo)只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量層面的一個(gè)用水總量控制指標(biāo)?；谌缦聝煞矫婵紤]：一是面向生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，增加了“主要控制斷面最小月生態(tài)流量”指標(biāo)；二是根據(jù)來(lái)水頻率動(dòng)態(tài)考核，將紅線分為取水水源和用水行業(yè)兩個(gè)層面的系列動(dòng)態(tài)指標(biāo)，促進(jìn)了精細(xì)化管理，其中不同來(lái)水頻率是指根據(jù)不同來(lái)水條件，考核指標(biāo)可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)折算。建議將地表水取水量、地下水取水量、分行業(yè)用水總量控制和主要控制斷面最小月生態(tài)流量作為7個(gè)考核指標(biāo)，對(duì)每個(gè)行政區(qū)域進(jìn)行定量考核。

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