王云霞，南 靈

（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西楊凌 712100）

西安市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑探析

王云霞，南 靈＊

（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西楊凌 712100）

以解決“三農(nóng)”問題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)建立新型城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用因子分析和綜合評(píng)價(jià)法，分析西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題，并對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的路徑進(jìn)行解析。結(jié)果表明：（1）西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化居民生活水平低、城鄉(xiāng)差距大等問題；（2）土地整治是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵；（3）新型城鎮(zhèn)化涉及土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新，要牢牢抓住《決定》的改革方向，循序漸進(jìn)，全方位協(xié)調(diào)推進(jìn)。總之，西安市要以新型城鎮(zhèn)化為契機(jī)，將新型城鎮(zhèn)化與土地整治項(xiàng)目相結(jié)合，加快耕地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的步伐，從而提高農(nóng)村居民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。

“三農(nóng)”視角；新型城鎮(zhèn)化；路徑分析；西安市

引 言

從2002年十六大提出“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”到2013年十八大新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵、路徑的確定，我國(guó)城鎮(zhèn)化政策不斷的改革與創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題［14］。學(xué)者先后提出我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所面臨的挑戰(zhàn)和對(duì)策［5］；提出了智慧城市建設(shè)的思路［6］；分析了新型城鎮(zhèn)化中的預(yù)期收益和預(yù)期成本、各種利益關(guān)系及涉及到的土地問題，提出新型城鎮(zhèn)化要遵循“四原則”，即：帕累托原則、卡爾多改進(jìn)原則、羅爾斯公正原則和可持續(xù)性原則［7］；指出已有城鎮(zhèn)化的根本特征是“人地分割”，因此，推進(jìn)中央和地方關(guān)系的再調(diào)整，才能有效推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化［8］；并對(duì)新型城鎮(zhèn)化的土地管理制度改革提出了建議［9］。可見，學(xué)者對(duì)新型城鎮(zhèn)化的研究主要涉及新型城鎮(zhèn)化本身的探討及與其密切相關(guān)的土地問題和中央與地方權(quán)責(zé)問題的分析。本文以西安市為例，在明確新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立新型城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分析西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題，提出新型城鎮(zhèn)化與土地整治項(xiàng)目相結(jié)合的發(fā)展路徑，對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及到的四大制度改革進(jìn)行了闡述，為西安市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供新的思路與建議。

一、新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)

新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、集約發(fā)展、和諧發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，走經(jīng)濟(jì)高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路，即：“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化更加注重以人為本，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更加注重城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量，具有不同于之前我們所走過(guò)的城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)特征。

新型城鎮(zhèn)化是與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。工業(yè)化與信息化深度融合，新型城鎮(zhèn)化以工業(yè)化為依托，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互影響相互促進(jìn)。沒有工業(yè)化的支撐，城鎮(zhèn)化就是無(wú)水之源，是“偽城鎮(zhèn)化”。

新型城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、社會(huì)城鎮(zhèn)化等4個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展的健康城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化是土地城鎮(zhèn)化最根本的影響因素，人口和土地的城鎮(zhèn)化要以經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化［10］。新型城鎮(zhèn)化要防止土地城鎮(zhèn)化過(guò)快而產(chǎn)生的空間盲目擴(kuò)張。

新型城鎮(zhèn)化是以市民化為核心的城鎮(zhèn)化，注重“人的城鎮(zhèn)化”。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，達(dá)51．27%。但實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口比例卻僅占35%，戶籍制度的限制，使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工不能真正融入城市，成為城市與農(nóng)村的夾層。他們居住、生活在城鎮(zhèn)，卻不能享受城鎮(zhèn)的種種福利及就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障，城鎮(zhèn)社會(huì)保障的缺失使他們又不得不占據(jù)著農(nóng)村的耕地與宅基地，阻礙著農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，將農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，通過(guò)改變農(nóng)民工就業(yè)方式和收入結(jié)構(gòu)，讓他們能夠均等地分享到城鎮(zhèn)化的成果。

新型城鎮(zhèn)化是由省、地級(jí)市、縣城、中心鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的多層次有重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化，以縣城為著力點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化是人口、產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)等要素的集聚和升級(jí)過(guò)程，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源各利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，更要考慮城鎮(zhèn)與農(nóng)村一體化發(fā)展。立足于我國(guó)“三農(nóng)”大國(guó)的特殊國(guó)情，堅(jiān)持從解決“三農(nóng)”問題出發(fā)，充分肯定新型城鎮(zhèn)化對(duì)“三農(nóng)”產(chǎn)生的紅利，推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化。

二、西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，西安市積極實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，取得了顯著的成效，市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口比例從2002年的43%提升到2011年的63%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陜西省非農(nóng)業(yè)人口比例（36%）；第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重由2002年64%增長(zhǎng)為2011年的76%；同時(shí)，建成區(qū)面積也由原來(lái)的203平方公里（2002年）擴(kuò)張到2011年的415平方公里，城市功能日益增強(qiáng)。但是，與現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)與要求相比，還存在一定差距，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化內(nèi)部不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化質(zhì)量低等問題，在很大程度上影響著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（一）人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)

根據(jù)不同學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化的定義［11］，本文人口城鎮(zhèn)化內(nèi)涵主要包括：（1）非農(nóng)業(yè)人口比重不斷上升；（2）居民素質(zhì)、生活水平不斷提高，生活方式逐步向城鎮(zhèn)靠攏；（3）居民生產(chǎn)方式不斷向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。對(duì)于土地城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大；二是土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化及投入產(chǎn)出增加。筆者結(jié)合西安市區(qū)實(shí)際狀況，從新型城鎮(zhèn)化視角出發(fā)，建立人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1），利用SPSS19．0對(duì)西安市2002－2011年各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析，確定各指標(biāo)權(quán)重［15］。根據(jù)各指標(biāo)數(shù)值及權(quán)重，計(jì)算出人口城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地城鎮(zhèn)化指數(shù)，并畫出趨勢(shì)圖（見圖1）。

圖1 西安市人口城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地城鎮(zhèn)化指數(shù)變化曲線

從圖1可知，西安市人口城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地城鎮(zhèn)化指數(shù)均呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，但從2002－2011年總體發(fā)展來(lái)看，二者發(fā)展不協(xié)調(diào)，2004年人口城鎮(zhèn)化指數(shù)幾乎是土地城鎮(zhèn)化指數(shù)的2倍，然而，2007年土地城鎮(zhèn)化指數(shù)為人口城鎮(zhèn)化指數(shù)的134%，超人口城鎮(zhèn)化指數(shù)34個(gè)百分點(diǎn)。2006年以前人口城鎮(zhèn)化指數(shù)均大于土地城鎮(zhèn)化指數(shù)，2007土地城鎮(zhèn)化指數(shù)首次超過(guò)人口城鎮(zhèn)化指數(shù)，這與2007年陸大道首次提出我國(guó)出現(xiàn)了“冒進(jìn)式”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象［16］和陳鳳桂對(duì)我國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展研究所得結(jié)果［10］是一致的。究其原因，主要是由于曲解了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，認(rèn)為大量征收土地，盲目擴(kuò)大建成區(qū)的面積和增加城鎮(zhèn)人口就是城鎮(zhèn)化，結(jié)果人口擁擠、就業(yè)困難、住房緊張、貧富兩極分化、公共衛(wèi)生惡化、環(huán)境污染等“城市病”不斷出現(xiàn)。雖然經(jīng)過(guò)不斷努力，至2011年，西安市人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化幾乎處于同一水平。但是，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，西安市要高度關(guān)注頂層規(guī)劃與設(shè)計(jì)，確保人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，防止新型城鎮(zhèn)化中新的城市問題的出現(xiàn)。

表1 人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（二）城鎮(zhèn)化的質(zhì)量低

根據(jù)表1的人口城鎮(zhèn)化測(cè)量指標(biāo)體系，經(jīng)計(jì)算得出人口城鎮(zhèn)化系統(tǒng)中人口構(gòu)成和人民生活水平的變化趨勢(shì)（見圖2）。

圖2 西安市人口城鎮(zhèn)化各因數(shù)變化曲線

由圖2可知，2002－2007年，人口構(gòu)成與人民生活水平變化幅度不大，基本趨于穩(wěn)定，即：此階段內(nèi)人口城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口構(gòu)成與人民生活水平的發(fā)展較均衡。2007－2011年，人口構(gòu)成和人民生活水平指數(shù)分別由0．167 6和0．146 2上升到0．797 0和0．203 0，二者間差距由0．021 4增大到0．594 0，人口構(gòu)成指數(shù)大幅度上升，而人民生活水平僅略微提升，說(shuō)明此階段人口城鎮(zhèn)化指數(shù)提高的主要原因在于人口構(gòu)成指數(shù)的不斷增長(zhǎng)，即非農(nóng)業(yè)人口比例、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重和每萬(wàn)人在校大學(xué)生數(shù)指標(biāo)的大幅增加，但生活水平卻一直處于較低水平，基本保持不變。由此可知，2007年十七大新型城鎮(zhèn)化提出之后，西安市城鎮(zhèn)化過(guò)分地追求城鎮(zhèn)化率的提高，而忽視了城鎮(zhèn)化后居民的生活質(zhì)量問題，導(dǎo)致低水平的城鎮(zhèn)化。其主要原因在于西安市大量農(nóng)民工的存在，如2011年，西安市區(qū)城鎮(zhèn)常住人口為528．48萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口為356．39萬(wàn)人，有172．09萬(wàn)人（占西安市區(qū)城鎮(zhèn)常住人口的32．56%）的農(nóng)民工生活在西安市區(qū)，卻不能真正融入城市，生活水平一直處于較低水平。因此，在今后的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路上，西安市應(yīng)將農(nóng)民工市民化及提高城鎮(zhèn)居民的生活水平作為重點(diǎn)工作。

（三）城鄉(xiāng)差距大

根據(jù)西安市統(tǒng)計(jì)年鑒，得出2000－2011年間西安市城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入趨勢(shì)圖（見圖3）。

圖3 西安市城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入和

農(nóng)村家庭人均純收入變化曲線

從圖3可知，2000－2011年間，西安市城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入逐年上升，但農(nóng)村居民家庭人均純收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的增長(zhǎng)速度，二者間的差距逐年擴(kuò)大。2000年，二者相差4 020元，然而，2011年，二者差距已經(jīng)達(dá)到16 193元，是2000年收入差距的4倍。其城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大的重要原因在于人多地少的格局沒有發(fā)生變化，且普遍存在耕地質(zhì)量低、水利灌溉設(shè)施不完善等問題，在這樣的背景下農(nóng)民實(shí)現(xiàn)致富是不可能的，這也是很多農(nóng)民外出打工，農(nóng)村出現(xiàn)“留守兒童”“空穴老人”現(xiàn)象的根本所在。因此，在新型城鎮(zhèn)化道路上，西安市在改善城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的生活水平時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)提高農(nóng)村居民的生活水平，著力縮小二者間的差距。

由以上問題可知，西安市在過(guò)去城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，過(guò)度的注重建成區(qū)面積的擴(kuò)張，而忽視了“人的城鎮(zhèn)化”，更忽視了“三農(nóng)”問題的解決，既沒有很好地解決城鎮(zhèn)人口的生活保障問題，又沒有解決城鄉(xiāng)差距拉大的問題。征用補(bǔ)償費(fèi)用低、安置不到位等問題使得農(nóng)民的生活水平不升反降，城鎮(zhèn)農(nóng)民工大量存在，農(nóng)村人多地少的格局依然沒有改變。不管是城鎮(zhèn)農(nóng)民工，還是農(nóng)村居民，歸根到底都是“農(nóng)民”問題，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。

三、西安市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑分析

針對(duì)上述問題，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，西安市應(yīng)在全面把握新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從“三農(nóng)”視角出發(fā)，將新型城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)共進(jìn)，具體需要注重以下幾點(diǎn)（見圖4）。

圖4 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑分析圖

1．新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)。西安市要想改變?nèi)硕嗟厣俚母窬?，提高農(nóng)村居民的收入水平，改善農(nóng)民生活，就必須讓部分人口離開農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移到中小城鎮(zhèn)，逐步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。只有這樣，才能擴(kuò)大農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模；通過(guò)培育職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)各種現(xiàn)代化機(jī)械、科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2．實(shí)行土地整治是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，通過(guò)土地開發(fā)和土地復(fù)墾項(xiàng)目，增加土地有效利用面積、耕地面積等，為規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供條件；通過(guò)農(nóng)田整治，改善農(nóng)田耕種、灌溉、收割等基本條件，應(yīng)用各種現(xiàn)代機(jī)械工具，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、商品化和社會(huì)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和效益，提升農(nóng)民的收入水平；通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，拆除閑置宅基地，小村莊并大村莊，由分散居住變集中居住，防止因居住分散而引起的土地分割，不僅為土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，而且有利于改善農(nóng)村居民的生活居住環(huán)境。同時(shí)，完善農(nóng)村的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施，讓農(nóng)村人口也享受到與城鎮(zhèn)均等的公共服務(wù)，創(chuàng)造一個(gè)人們?cè)敢庠谵r(nóng)村居住、生產(chǎn)、生活的環(huán)境。土地整治為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好的條件，而城鎮(zhèn)化則是吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、實(shí)施土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的基本條件。因此，將土地整治項(xiàng)目的實(shí)施與推進(jìn)城鎮(zhèn)化相結(jié)合，二者協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，破除“三農(nóng)”瓶頸。

3．新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是質(zhì)量。之前的城鎮(zhèn)化可以說(shuō)是“偽城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)居住人口不斷增加，然而，進(jìn)城農(nóng)民卻面臨著就業(yè)難、落戶難、上學(xué)難等問題，他們生活在城市，卻享受不到城市的待遇。新型城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工市民化，通過(guò)戶籍制度改革，使他們可以均等的享受教育、科技、文化、體育等公共服務(wù)。同時(shí)，失業(yè)、醫(yī)療、保險(xiǎn)等基本社會(huì)保障要跟進(jìn)。在農(nóng)村，承包地、宅基地等是他們的基本生活保障，失地進(jìn)城后，他們就應(yīng)該獲得城鎮(zhèn)的基本社會(huì)保障。

面對(duì)以上問題，不難發(fā)現(xiàn)，提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量關(guān)鍵在于土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等4種制度的改革與完善。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)我國(guó)的土地制度、戶籍制度等制度提出了不同程度的改革。西安市要牢牢把握《決定》的改革方向，對(duì)土地、戶籍及社會(huì)保障等制度不斷地改革與完善，具體注重以下4點(diǎn)：

第一，大力推進(jìn)土地制度改革?！稕Q定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股；建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制；賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)等。西安市要抓住《決定》精神，一要保障被征地農(nóng)民談判的主體地位，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。二要健全土地流轉(zhuǎn)制度，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)耕地集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；積極探索農(nóng)村宅基地異地指標(biāo)置換的途徑，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住。三要控制建設(shè)用地供給量。直面土地城鎮(zhèn)化速度大于人口城鎮(zhèn)化速度的現(xiàn)狀，嚴(yán)格用途管制，將各級(jí)土地利用總體規(guī)劃和年度供應(yīng)計(jì)劃提升至與法律法規(guī)同等的地位，城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用、批租必須公開、透明；盤活城鎮(zhèn)閑置、廢棄土地，提高城鎮(zhèn)土地利用率，實(shí)行高密度、集約化的用地模式，建立集約型城鎮(zhèn)。此外，張永良提出建立土地收益權(quán)一次性買斷機(jī)制，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)中土地資產(chǎn)的分割制度［17］，值得借鑒。

第二，改革戶籍制度，消除對(duì)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的限制。《決定》指出，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?？梢?，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要在于中小城市。西安市應(yīng)科學(xué)合理地改善落戶條件，可探索實(shí)行常住人口的戶籍一元化管理，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)益，逐步取消醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)產(chǎn)品和各種公共福利供給與戶籍制度掛鉤政策，使城鄉(xiāng)居民都能均等地享受城鄉(xiāng)公共服務(wù)。同時(shí)，探索外來(lái)暫住人口登記管理制度。

第三，改革就業(yè)制度，完善勞動(dòng)力流通渠道。《決定》提出，要健全政府促進(jìn)就業(yè)責(zé)任制度，規(guī)范招人用人制度，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視；形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)新機(jī)制；構(gòu)建勞動(dòng)者終身職業(yè)培訓(xùn)體系等。在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，要配合建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)導(dǎo)向的勞動(dòng)力市場(chǎng)，推行自由流動(dòng)、自主擇業(yè)的勞動(dòng)力就業(yè)制度，優(yōu)化勞動(dòng)力資源的配置。發(fā)展就業(yè)中介組織，加強(qiáng)勞動(dòng)力就業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)，圍繞企業(yè)用工需求和勞動(dòng)力就業(yè)需求開展相關(guān)服務(wù)。對(duì)于終身職業(yè)培訓(xùn)體系的建立，更加注重把農(nóng)民工納入免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)范圍，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，真正消除城鎮(zhèn)就業(yè)壁壘。

第四，健全社會(huì)保障制度及政策，消除農(nóng)民的后顧之憂。《決定》指出，要建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度；建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系等改革大大推動(dòng)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力由傳統(tǒng)的土地保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大，可以以城鎮(zhèn)社保覆蓋農(nóng)民工為突破口，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化；對(duì)于建立個(gè)人賬戶為主的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，探索實(shí)行可全國(guó)通用的養(yǎng)老保障儲(chǔ)蓄卡，保障其在年老時(shí)，本人可隨地按規(guī)定提取，用于養(yǎng)老。

4．新型城鎮(zhèn)化必須以工業(yè)化為支撐。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的重要前提。要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持各產(chǎn)業(yè)特色，推進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合，發(fā)展科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的工業(yè)化，增強(qiáng)第二、三產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供各種類、多數(shù)量的就業(yè)崗位。鼓勵(lì)中高等職業(yè)院校參與到農(nóng)民工教育事業(yè)中來(lái)，根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，可采取區(qū)域間、廠校間合作等方法，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)行崗位職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升其對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的基礎(chǔ)性作用。

四、結(jié)論及建議

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)包含人、地、財(cái)?shù)群诵囊卦趦?nèi)的系統(tǒng)工程，是和信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化，特別是要通過(guò)實(shí)施城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。通過(guò)定量分析西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)雖然西安市城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步逐年上升，但是存在人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)、忽視人民生活水平的提高等問題，特別是城鄉(xiāng)之間的差距沒有縮小反而逐年擴(kuò)大，值得重視。新型城鎮(zhèn)化的提出與發(fā)展為解決這些問題帶來(lái)了契機(jī)。

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，西安市應(yīng)重點(diǎn)提高轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)居民的生活水平，同時(shí)，要更加注重通過(guò)實(shí)施農(nóng)村、農(nóng)田等整治項(xiàng)目，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，提升農(nóng)村居民的收入水平和居住環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)間差距；完善城鎮(zhèn)和農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使城鄉(xiāng)居民都能均等地享受教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)；加快第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成多元化產(chǎn)業(yè)格局，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供盡可能多的就業(yè)崗位。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，必然會(huì)涉及到相關(guān)制度的改革，要牢牢抓住《決定》的改革方向，重點(diǎn)放在土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新，循序漸進(jìn)，逐步完善。此外，要高度重視新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所帶來(lái)的新的“三農(nóng)”問題。

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Research on Development Path of Xi’an During New Urbanization

WANG Yun－xia，NAN Ling＊
（College of Economics and Management，Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Considering to solve the three problems about rural area，agriculture and farmers as the starting point，through establishing the evaluation index system of new urbanization，using factor analysis and comprehensive evaluation methods to analyze the problems of Xi’an in the process of urbanization and the path to promote the new urbanization．The results show that：（1）issues in Xi’an during the process of urbanization are uncoordinated population urbanization and land urbanization，low living standards of urban residents，widening urban－rural gap each year and other issues；（2）Land consolidation is the key to achieve new urbanization and solve problems about rural area，agriculture and farmers；（3）New urbanization involves the reform and innovation of land system，the household registration system，employment system and social security system，and we must firmly grasp the reform direction and promote it gradually and coordinately．Anyway，Xi’an should take the new urbanization as an opportunity and make new urbanization combine with land remediation projects，thereby speeding up the pace of land－scale operation，improving the income level of rural residents and narrowing gap between urban and rural areas，promoting coordinated development between new urbanization and agricultural modernization．

perspective of rural area，agriculture and farmers；new urbanization；path analysis；Xi’an

F302．2

A

1009－9107（2015）01－0048－06

2013－12－28

教育部人文社科項(xiàng)目（10XJCZH010）

王云霞（1990－），女，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。

＊通訊作者