林瑤瑤

（海南大學(xué)（儋州校區(qū)） 應(yīng)用科技學(xué)院，海南 儋州 571700）

1 問(wèn)題的提出

20世紀(jì)70年代，西方政府管理出現(xiàn)了失控、低效率、巨額的財(cái)政赤字以及民眾的信任危機(jī)等一系列的政府管理非低效行為。為解決這些危機(jī)，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛掀起一股“新公共管理運(yùn)動(dòng)”改革熱潮，主張把市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制和管理手段引入公共管理和公共服務(wù)中，目的是以靈活的企業(yè)化政府管理方式逐步取代舊的、僵化的、科層制官僚體制的政府管理方式，提高政府的公共服務(wù)品質(zhì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府只有了解公民的需求，才能真正保證公共服務(wù)質(zhì)量的品質(zhì)。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外評(píng)估機(jī)構(gòu)及學(xué)者也提出了各種各樣的電子政務(wù)的績(jī)效評(píng)估模式，可以說(shuō)是“模式紛呈”，如“技術(shù)導(dǎo)向型”“項(xiàng)目導(dǎo)向型”“綜合評(píng)估型”等，這些評(píng)估為我們從總體上把握電子政務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)與導(dǎo)向，樹(shù)立了最佳實(shí)踐標(biāo)桿，并為識(shí)別潛在問(wèn)題提供很好的參考。但這些五花八門(mén)的模式也存在或多或少的不足。即政府績(jī)效評(píng)價(jià)的工具性特征和效率至上的價(jià)值追求給政府績(jī)效評(píng)估帶來(lái)了巨大的缺陷，在工具理性的威力和成就面前，價(jià)值理性被遺忘、曲解或忽視，如若沒(méi)有價(jià)值的引導(dǎo)和規(guī)范，評(píng)估時(shí)必然在價(jià)值選擇方面不知所措，尤其是面對(duì)復(fù)雜的公共行政環(huán)境，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估將不可避免地陷入政府績(jī)效管理的諸多困境：偏離公共利益和公共性、公民滿(mǎn)意度方面的價(jià)值追求，出現(xiàn)重效率輕公平，重結(jié)果輕過(guò)程等問(wèn)題。

基于此，從理論視域探討電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在價(jià)值尋求，構(gòu)建一種公共價(jià)值綜合評(píng)估模型，有助于政府樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和績(jī)效觀，推行行政觀念從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。

2 公共價(jià)值對(duì)電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的理論指導(dǎo)

美國(guó)哈佛大學(xué)Mark H.Moore在《創(chuàng)造公共價(jià)值：公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理》一書(shū)中提出了公共價(jià)值這一概念。他認(rèn)為政府的首要任務(wù)不是確保政府組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)環(huán)境的變化和他們對(duì)公共價(jià)值的理解，改變組織職能和行為，創(chuàng)造新的價(jià)值。對(duì)于電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估而言，公共價(jià)值是構(gòu)建電子政務(wù)績(jī)效管理系統(tǒng)、類(lèi)型以及范式的靈魂。它是公共服務(wù)管理者和使用者價(jià)值偏好博弈的結(jié)果，為了達(dá)到大多數(shù)人利益的相對(duì)平衡，需要政府官員和利益相關(guān)者以公眾的偏好為中心，有效處理公眾最關(guān)注的問(wèn)題，從而完善政府的服務(wù)型職能和行為。

在電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量績(jī)效評(píng)估的框架中，公共價(jià)值體現(xiàn)在3個(gè)方面。第一，以公共精神，促進(jìn)政府管理者建立一種集體的、共同的公共服務(wù)和公共利益觀念，由“替民作主”的觀念轉(zhuǎn)向“由民作主”；第二，拉近公民與政府間的距離，重視公民的權(quán)利，擴(kuò)大公民的參與，使得滿(mǎn)足公共需要的服務(wù)可以通過(guò)集體努力和合作過(guò)程得到有效落實(shí)；第三，關(guān)注社會(huì)效益，對(duì)于行政效率和社會(huì)效益同樣重視，不僅要求政府行為必須有效率，還要求政府行政目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)方式正確，并產(chǎn)生良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和政治效益。

2.1 剔除政府自立性

處在初期的電子政務(wù)建設(shè)以實(shí)現(xiàn)政府辦公自動(dòng)化為重點(diǎn)。該階段的績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)是信息技術(shù)在政府內(nèi)部運(yùn)用水平，包括對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)，人員培訓(xùn)等電子政務(wù)自身的建設(shè)狀況。目的是考察信息技術(shù)在不打破現(xiàn)有條狀分割的體制下，能否改善工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的官僚體制下傳統(tǒng)的行政成本過(guò)高、行政效率低下的局面。以聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)局評(píng)估機(jī)構(gòu)為代表，該機(jī)構(gòu)于2003年出具的《2003年處于十字路口的電子政務(wù)》評(píng)估報(bào)告的核心目標(biāo)是：不浪費(fèi)、有目標(biāo)、有意義的電子政務(wù)。主要作用是將部門(mén)績(jī)效目標(biāo)和系統(tǒng)的績(jī)效目標(biāo)融合在一起，重點(diǎn)考察電子政務(wù)建設(shè)的效果和效率。這種單純的以效率取向?yàn)榛A(chǔ)的傳統(tǒng)評(píng)估模式給政府績(jī)效管理帶來(lái)了巨大缺陷，即在績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，由于政府本身存在自利性，會(huì)追逐自身利益最大化，往往偏離公共利益和公共性、平等性的價(jià)值追求。要在電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的制度安排過(guò)程中融入以公眾利益為中心理念，以剔除政府自利性為前提，提供有利于管理和約束行為的機(jī)制。諸如，新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、利益相關(guān)者理論以及治理理論等與績(jī)效評(píng)估制度安排相關(guān)的基礎(chǔ)理論。否則，政府就會(huì)源源不斷地將公眾利益轉(zhuǎn)換成部門(mén)利益或個(gè)人利益。

其次，科層制下的政府績(jī)效評(píng)估的流程難免會(huì)帶來(lái)技術(shù)主義、繁文縟節(jié)以及形式至上等問(wèn)題。公共價(jià)值主張重構(gòu)一種“直接面對(duì)顧客”的評(píng)估理念。也就是需要政府的績(jī)效評(píng)估改變以往的單一評(píng)估主體，讓公民參與到公共行政決策和公共事務(wù)管理中去，重點(diǎn)考察政府內(nèi)、外部的管理效果和服務(wù)職能。通過(guò)整合、重組、優(yōu)化，打破時(shí)間、空間以及部門(mén)條塊狀的制約，明確電子政務(wù)流程再造是否提高了政府的行政效率，更重要的是公民能否隨時(shí)隨地享受無(wú)縫隙的高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，比如在線(xiàn)辦事、在線(xiàn)審批、公民留言以及市長(zhǎng)信箱等。

2.2 提高公民參與度

公共價(jià)值在技術(shù)應(yīng)用方面，主張應(yīng)用信息通信技術(shù)提升機(jī)會(huì)平等和社會(huì)公平，讓所有的社會(huì)成員都能融入到信息社會(huì)中來(lái)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，公民和企業(yè)可以自主利用互聯(lián)網(wǎng)行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，同時(shí)，政府與生俱來(lái)的“公共性”要求其必須體現(xiàn)活動(dòng)的公平與正義，使得電子政務(wù)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站成為政府信息公開(kāi)、公民表達(dá)民意的重要渠道。以《2008年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告：從電子政府到連接性治理》為例，其主要是通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)來(lái)提高公共服務(wù)質(zhì)量和電子參與度。著重考察在線(xiàn)服務(wù)和公眾與政府的之間的互動(dòng)能力。這種模式將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文環(huán)境等作為影響電子政務(wù)建設(shè)的因素，彌補(bǔ)了單一維度考察電子政務(wù)績(jī)效的片面性，較全面展示電子政務(wù)建設(shè)各方面狀況。另外，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)還以衡量用戶(hù)使用感受度指標(biāo)為基礎(chǔ)。政府網(wǎng)站是否有績(jī)效不僅由政府本身的利益決定，政府網(wǎng)站乃至電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估水平的高低發(fā)言權(quán)應(yīng)歸屬于電子政務(wù)的相關(guān)利益者。

2.3 兼顧多方利益

建立在對(duì)新公共管理理論批判基礎(chǔ)上的新公共服務(wù)理論，認(rèn)為政府與企業(yè)不同，應(yīng)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。公民是政府行政運(yùn)行的中心，公民的意愿與要求是政府行政的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而應(yīng)把自己看成是完全為公民而存在的服務(wù)提供者，自己的任務(wù)就是為公民提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以滿(mǎn)足公民多樣化的、個(gè)性化的需求。公共價(jià)值主張績(jī)效評(píng)估的中心是關(guān)注電子政務(wù)的“影響”，重點(diǎn)考察電子政務(wù)在社會(huì)效益、公平、政府信任、公民滿(mǎn)意度以及對(duì)政府責(zé)任和響應(yīng)的績(jī)效。以《2012年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告：面向公眾的電子政務(wù)》績(jī)效評(píng)估報(bào)告為例，其主要重視在線(xiàn)服務(wù)、支持多渠道服務(wù)；消除弱勢(shì)群體與政府間的數(shù)字鴻溝；普及電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

3 公共價(jià)值在電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系中的應(yīng)用

本文根據(jù)公共價(jià)值的理念，主要從透明度、責(zé)任、效率、公民參與以及服務(wù)個(gè)性化5個(gè)方面構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量體系，見(jiàn)表1。

表1 基于公共價(jià)值電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.1 透明度

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)作為新興的信息傳播的途徑逐漸為政府和公民所接受，政府利用網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)信息是政府的義務(wù)，也是保障公民基本知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的有力舉措。因此，政府信息公開(kāi)透明度是評(píng)價(jià)電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的必然要求，影響透明度的因素很多，包括政府網(wǎng)站信息分類(lèi)合理、內(nèi)容全面的程度、政府網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)信息的程度、政府網(wǎng)站信息檢索功能以及查找信息準(zhǔn)確率等。

3.2 責(zé) 任

隨著公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息依賴(lài)程度的增強(qiáng)，政府網(wǎng)站面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越多，政府網(wǎng)絡(luò)安全日益受到關(guān)注。如病毒、黑客等在破壞信息基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，不僅將導(dǎo)致政府信息失真、政府計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)癱瘓，泄露公民隱私，而且有可能給依賴(lài)政府信息的公信力而做決策的管理者或國(guó)家造成不可彌補(bǔ)的重大損失。這是對(duì)政府在維護(hù)自身利益、公民利益方面的極大考驗(yàn)，要求政府提高應(yīng)對(duì)信息風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.3 效 率

迄今為止，政府仍然是行政學(xué)研究關(guān)注的焦點(diǎn)以及政府管理追求的最終目標(biāo)。政府效率既涉及到政府服務(wù)本身的職能轉(zhuǎn)變、政府流程的優(yōu)化以及行政成本的降低，也關(guān)乎到公民使用電子政務(wù)的直觀感受。本文中，效率的測(cè)評(píng)主要從網(wǎng)站的導(dǎo)航以及操作的便捷性程度、政府網(wǎng)站鏈接資源豐富并且可以隨意瀏覽的程度、政府網(wǎng)站反應(yīng)速度、政府網(wǎng)站在線(xiàn)辦理的效率、政府網(wǎng)站在線(xiàn)辦理處理問(wèn)題的態(tài)度、政府網(wǎng)站提供在線(xiàn)辦理服務(wù)種類(lèi)以及政府網(wǎng)站信息更新速度等方面考慮。

3.4 公民參與

反應(yīng)性反應(yīng)是衡量政府部門(mén)對(duì)公民要求的反映速度，從政府角度出發(fā)，這一維度意義深遠(yuǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府服務(wù)在這個(gè)層面還存在諸多不足。對(duì)公民而言，政府能迅速響應(yīng)并解決他們的問(wèn)題，他們就會(huì)認(rèn)為政府提供的服務(wù)是高質(zhì)量的，相反多部門(mén)的推諉、扯皮則會(huì)將公民的反感情緒推向極端化。

3.5 服務(wù)個(gè)性化

服務(wù)的最高境界是以每一位公民的最高利益為出發(fā)點(diǎn)，政府要了解、關(guān)懷公民的個(gè)性化需求與期望。移情性是政府職能轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，適用于電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量測(cè)評(píng)研究。

4 結(jié) 語(yǔ)

政府績(jī)效評(píng)估的方法、指標(biāo)和技術(shù)并不是一成不變的，要根據(jù)行政改革的變化而調(diào)整。因此，多元化的政府績(jī)效評(píng)估體系如何順應(yīng)組織環(huán)境的變化，如何在變化當(dāng)中與組織結(jié)構(gòu)內(nèi)嵌，如何將公共價(jià)值貫穿于評(píng)估中確保評(píng)估的有效性和合理性，仍需不斷探索。政府組織猶如一個(gè)微型社會(huì)，不可避免地反映出現(xiàn)實(shí)多元社會(huì)中的不同價(jià)值，同時(shí)也會(huì)面對(duì)外部環(huán)境價(jià)值的沖突，因此，政府如何協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的利益，整合各個(gè)領(lǐng)域的沖突，在眾多價(jià)值中把握重點(diǎn)，也需要科學(xué)的理論依據(jù)。

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