文/張亮

高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算編制問題探析

文/張亮

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，科學(xué)、規(guī)范、合理的編制預(yù)算、實施預(yù)算，加強預(yù)算考核能夠保證高校各項經(jīng)濟活動順利開展。預(yù)算編制水平的高低對提高高校資金使用效益、提高財務(wù)管理水平和高校教育事業(yè)的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。本文通過對當(dāng)前我國高校預(yù)算編制過程出現(xiàn)問題的分析，提出了改進預(yù)算編制的對策，希望通過預(yù)算編制水準的提高，促進高校財務(wù)管理水平的提升。

高校；預(yù)算；編制；問題；對策

預(yù)算是以貨幣為計量單位對經(jīng)濟活動的全過程進行總體控制與規(guī)劃，它是單位一系列的目標、宗旨、方針、政策、程序、規(guī)則等的集中體現(xiàn)與表達。高等學(xué)校預(yù)算綜合反映了高校的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向，是高等學(xué)校根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和目標來編制的年度財務(wù)收支計劃，以此作為高校組織日常收入和支出的依據(jù)。高校預(yù)算具有效益性和綜合性的特點。當(dāng)前，高校在預(yù)算管理方面仍然存在著很多種問題與漏洞，導(dǎo)致了資金使用效益不高，資源配置不合理等現(xiàn)象的產(chǎn)生。高校必須改進預(yù)算編制方面的管理，才能持續(xù)促進財務(wù)管理水平的提高。

一、我國高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算編制出現(xiàn)的問題

(一)預(yù)算的編制內(nèi)容不完整

高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算主要指在預(yù)算年度內(nèi)安排的財務(wù)收支計劃，是學(xué)校年度各項收入的合理預(yù)測，是以貨幣的形式確定的年度工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，也是學(xué)校內(nèi)部各單位資金分配的具體體現(xiàn)。高校預(yù)算編制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)囊括全年的總收支。然而，高等學(xué)校為了適應(yīng)辦學(xué)規(guī)模擴大和質(zhì)量提高的總體要求，資金來源趨向多元化。負債資金、單位經(jīng)濟實體的收支情況等沒有納入到學(xué)校的預(yù)算管理中，游離于體系外的預(yù)算外收支成為了監(jiān)管盲區(qū)。另外，由于追加財政撥款及學(xué)費欠費情況的普遍存在，財政撥款收入和事業(yè)收入難以精確估測，在“以收定支”預(yù)算管理模式下，支出預(yù)算的分配也缺乏全面性。

(二)財政預(yù)算分配體制欠合理

當(dāng)前，財政部門預(yù)算主要分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，由于地方財政財力有限，項目支出預(yù)算通常是在年度中期，采用項目申報的方式評審撥付。生均定額撥款不足時，財政預(yù)算也通常按照項目支出預(yù)算的方式補足，致使高等學(xué)校的基本支出預(yù)算數(shù)額不足，而專項經(jīng)費預(yù)算則數(shù)額相對較大，所占比例也較高。高校在支出安排的過程中，也出現(xiàn)了基本支出緊張而不夠，項目支出國庫結(jié)余的狀況。另外，財政總預(yù)算會計，“以撥作支”的核算模式，在財政確認支出的時點上不明確，缺乏明確的勾稽關(guān)系，存在著明顯缺陷。

(三)高等學(xué)校預(yù)算編制方法較為單一

目前，高等學(xué)校編制預(yù)算的技術(shù)方法比較單一，通常采用固定預(yù)算法或增量預(yù)算法。固定預(yù)算法，是考慮以往預(yù)算年度內(nèi)綜合、均衡的預(yù)算水準，將年度內(nèi)的業(yè)務(wù)水平固定化，從而確定預(yù)算指標，固定預(yù)算法以業(yè)務(wù)量不隨時間發(fā)生變化為預(yù)測前提，預(yù)算編制較為固化，簡單但不實用。

增量預(yù)算法，是在考慮預(yù)期增量因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合基期存量，從而確定預(yù)算控制數(shù)的一種方法。即下年度的預(yù)算制定是以上年度的實際收支為基數(shù)，在此基礎(chǔ)上，考慮下年度各項事業(yè)活動的增減情況，進而確定預(yù)算。增量預(yù)算法假定上年度收支產(chǎn)生的基數(shù)是必不可少的，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)業(yè)務(wù)活動的增減情況，對學(xué)校的教學(xué)、科研、后勤等經(jīng)費進行預(yù)測。該種方法的突出優(yōu)點在于簡單便于操作，缺點是它假定上年度的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是合理必須的，這就很可能因為上年度支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致本年度預(yù)算的不準確，造成資源的浪費。同時，也容易讓學(xué)校某些部門養(yǎng)成使用預(yù)算資金的“等、靠、要”的惡性，打擊各個部門開源節(jié)流的積極性。

(四)分配與需求的有效銜接不夠

當(dāng)前，我國高校財務(wù)預(yù)算從形式上劃分，可分為財政部門預(yù)算和學(xué)校綜合預(yù)算方案。學(xué)校綜合預(yù)算方案是學(xué)校綜合的全年度的收支計劃，較財政部門預(yù)算具體、全面。傳統(tǒng)觀念認為，高校財務(wù)預(yù)算只是財務(wù)對各單位下達預(yù)算指標，各單位只需配合執(zhí)行，財務(wù)預(yù)算的編制僅限于財務(wù)部門單獨完成，嚴重缺乏其他部門如科研管理單位、教學(xué)機構(gòu)、后勤管理部門等單位的參與，預(yù)算的執(zhí)行和落實也得不到其他部門的理解，給財務(wù)預(yù)算工作帶來了諸多困難。誠然，就當(dāng)前高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀來看，財務(wù)部門對于校內(nèi)外雜繁的業(yè)務(wù)活動了解十分有限，對于類型相同部門的個體差異了解不透。預(yù)算的分配與需求、主體和客體缺乏有效溝通，使預(yù)算編制的科學(xué)性、可靠性、合理性受到影響，造成學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與學(xué)校的資金供求相脫節(jié)，使得學(xué)校事業(yè)發(fā)展缺乏有力的財力保證。同時，校內(nèi)絕大數(shù)部門只關(guān)心資金分配指標，根本不考慮學(xué)校宏觀的總收支狀況，于是在申請本部門預(yù)算時，一味地追加資金需求量，千方百計的爭取撥款，造成了預(yù)算的盲目性和不合理。

(五)預(yù)算隨意性強，預(yù)估性較差

高校在編制預(yù)算時，為了保證預(yù)算的“剛性”約束，又適當(dāng)?shù)乇３忠欢ǖ撵`活度，通常在預(yù)算項目中留有“機動經(jīng)費”，用于彌補預(yù)算超支。這種做法，沒有做到將預(yù)算的明確細化和實化，鼓勵了預(yù)算赤字的產(chǎn)生，導(dǎo)致了預(yù)算與實際偏離較大。再者，高校行政管理上的短期行為，同樣，也影響著預(yù)算支出的科學(xué)合理性。

在預(yù)算收支估測中，高校非稅收入受不確定因素影響較大，高校非稅收入中，事業(yè)收入受欠費、退學(xué)、招生報到率等因素影響，測算的準確性不高。另外，財政對高校事業(yè)收入的管理，采用全額上繳，撥款返還的方式，非稅收入當(dāng)期若不能撥款返還，則形成了高校事業(yè)收入不確定的調(diào)節(jié)方式。

二、改進高校預(yù)算編制的對策

(一)全面推進綜合預(yù)算機制，完善預(yù)算編制制度

高等學(xué)校需要進一步完善預(yù)算編制制度，提升預(yù)算的全面性和綜合性。將學(xué)校的各類來源資金，實事求是的納入到綜合預(yù)算方案中。對學(xué)校的各類資金包括負債籌資、附屬經(jīng)濟實體的資金收支等常見的預(yù)算外收支進行科學(xué)估測，統(tǒng)一納入到學(xué)校綜合預(yù)算的范疇中來。同時，要進一步完善預(yù)算會計制度，加強對預(yù)算資金的核算管理，促進預(yù)算管理的科學(xué)、有效。

(二)建議改善財政預(yù)算分配體制

財政預(yù)算分配應(yīng)最大可能的將項目支出預(yù)算納入到年初的部門預(yù)算體系中，減少在年度中期以項目申報方式評審撥付的比例。在財力允許的情況下，盡可能按照生均定額達標預(yù)算，以便于高校在期初預(yù)算方案制定時，統(tǒng)籌安排預(yù)算收支。財政部門在基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算的分配中，應(yīng)合理控制兩者在總支出中所占比例，適當(dāng)增加基本支出預(yù)算數(shù)額，緩解由于基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算不適當(dāng)帶來的矛盾。

(三)完善預(yù)算的編制方法，增強預(yù)算的可靠性

科學(xué)、適用的預(yù)算編制方法，能夠提高單位預(yù)算方案的真實性、可靠性，也有助于提高預(yù)算執(zhí)行度。高校在預(yù)算方法的選擇中，可以將零基預(yù)算、滾動預(yù)算、彈性預(yù)算等方法結(jié)合起來，以零基預(yù)算為主，通過對預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算金額的大小及重要性的分析，按照綜合預(yù)估對預(yù)算支出進行排序，針對不同性質(zhì)的科目，甄別選擇預(yù)算編制方法，如對跨期項目預(yù)算，應(yīng)當(dāng)選用彈性預(yù)算為主的預(yù)算編制方法等，在提高預(yù)算編制方法的科學(xué)性的基礎(chǔ)上，引入績效預(yù)算的概念，在預(yù)算制定的起點就建立起控制體系，便于以后預(yù)算項目執(zhí)行控制和分析評價。

(四)建立有效的溝通機制，實現(xiàn)預(yù)算編制的按需分配

財務(wù)部門在預(yù)算編制時，需與教學(xué)單位、資產(chǎn)管理、科研管理、后勤管理等業(yè)務(wù)歸口管理部門建立起有效的溝通論證機制。應(yīng)該集思廣益，廣泛地征求資金需求主體的意見，充分調(diào)動廣大教職工參與預(yù)算的積極性。高校在預(yù)算編制的過程中，需要進一步提高預(yù)算分配的透明度，鼓勵各單位參與到預(yù)算定額分配標準的論證中來，要及時調(diào)整、公示定額分配標準，要普遍推廣“預(yù)算不僅僅是財務(wù)部門的事”的思想，實現(xiàn)資金需求對于預(yù)算分配的合理反饋，提高預(yù)算編制的合理性。同時，為避免各部門盲目地增加資金需求量申請，財務(wù)部門需事先對預(yù)算期內(nèi)的總收支狀況進行科學(xué)預(yù)測，并對預(yù)算總收支做好分類切割，使預(yù)算溝通的目的性更強，實效性更佳。

(五)進一步細化、靠實預(yù)算，促進預(yù)算管理精細化

預(yù)算項目中的“其他”及“機動經(jīng)費”安排，嚴重影響了預(yù)算的嚴肅性與權(quán)威性，在一定程度上，提倡了赤字預(yù)算，慫恿了資源浪費。高校在預(yù)算編制時，應(yīng)明確校內(nèi)部門各項經(jīng)費與學(xué)校層面控制經(jīng)費的額度及使用范圍。嚴格控制招待費、會議費等一般行政性支出，減小機動經(jīng)費額度，最大可能地靠實預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要嚴格按照預(yù)算計劃執(zhí)行支出，最大限度地減少預(yù)算與實際支出偏離現(xiàn)象的發(fā)生。

高校財務(wù)預(yù)算的編制必須與學(xué)校的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相一致，要避免急功近利的思想，克服行政行為影響下的預(yù)算編制的短期行為，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標和具體目標的有效結(jié)合。另外，高校在預(yù)算編制的過程中，需增加與部門財政預(yù)算的匹配度，減少一所高校兩套預(yù)算的現(xiàn)象。

綜上所述，高等學(xué)校需要在預(yù)算編制的內(nèi)容與方法，資金供需銜接等方面采取措施，加強管理，以促進預(yù)算編制水準的提升。從而提高資金使用效益，科學(xué)資源分配，保障高等學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展。

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(作者單位：河西學(xué)院)